公眾充權(quán)：農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)中公眾參與的路徑指向*

◎胡衛(wèi)衛(wèi)

農(nóng)村政治生態(tài)是農(nóng)村政治生活和政治發(fā)展環(huán)境的綜合體現(xiàn)，是農(nóng)村黨風(fēng)、政風(fēng)和社會風(fēng)氣的現(xiàn)實反應(yīng)，優(yōu)良的政治生態(tài)使各政治要素處于協(xié)調(diào)共生的動態(tài)平衡狀態(tài)。農(nóng)業(yè)稅費改革之后，農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗猖獗、民主自治制度異化、政治社會文化失范以及基層黨組織功能弱化已經(jīng)成為影響鄉(xiāng)村振興的主要障礙，農(nóng)村政治生態(tài)處于失序和失范狀態(tài)。如何重構(gòu)農(nóng)村政治生態(tài)，打造清正廉潔的農(nóng)村政治環(huán)境是學(xué)術(shù)界關(guān)心的命題。公眾參與是社區(qū)治理的基礎(chǔ)，結(jié)構(gòu)主義、文化主義、社會資本及制度主義構(gòu)成當(dāng)前我國學(xué)者研究公眾參與基層治理的四個維度［1］，耿亞東（2017）認(rèn)為這些研究視角帶有較強的西方理論預(yù)設(shè)，沒有擺脫西方社會公民參與的理論范本，未能清晰闡釋“中國式參與”的邏輯和機理。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對“政治生態(tài)”的研究主要聚焦于政府體制內(nèi)部，而對鄉(xiāng)村政治生態(tài)的研究相對較少，在研究內(nèi)容上，尚未對公眾參與“何以可能與何以可為”這一基本問題展開系統(tǒng)闡述。鑒于此，筆者基于我國特有的政治體制，歷史傳統(tǒng)和文化特質(zhì)，從鄉(xiāng)村振興的主體角度探討農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)機制。

一、何以可能：農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)中公眾參與的三重動力

（一）村社共同體的情感認(rèn)同：原生性動力。村社作為一個“共同體”，其性情、文化、習(xí)俗及環(huán)境均在公眾相互交往中形塑，這是德國社會學(xué)家滕尼斯關(guān)于“共同體”的概念闡釋。在長久的歷史文化積淀中，農(nóng)村公眾形成對村社特有的情感。在社區(qū)自治的理論建構(gòu)中，費孝通先生提出“社區(qū)服務(wù)制”的概念，他認(rèn)為動員更多的社會力量參與社區(qū)生活自理是社區(qū)服務(wù)制的首要任務(wù)，社區(qū)生活自理的目的就是建構(gòu)一個守望相助、和睦成風(fēng)、安居樂業(yè)的生活共同體［2］。農(nóng)村小官貪腐猖獗、灰黑勢力泛濫，基層行政服務(wù)效率低下等鄉(xiāng)村政治生態(tài)破壞嚴(yán)重的影響村社共同體的健康發(fā)展，基于此，農(nóng)村公眾在外界力量不介入的情況下，會通過上訪、有組織抗?fàn)幒腿粘７纯沟榷喾N形式維護村莊政治生態(tài)的良性運行。正如我國學(xué)者莊雅仲（2005）所說：社區(qū)認(rèn)同感的形成和社區(qū)意義的重構(gòu)的主體性生長是通過參與保護生活空間的文化特質(zhì)和集體記憶實現(xiàn)。

（二）行動中自我價值認(rèn)同：內(nèi)源性動力。行動，尤其是持續(xù)的行動，它的邏輯起點來自于每次行動后的價值感。不僅在行動過程中有參與的存在感，在行動結(jié)束后還能獲得現(xiàn)實意義，幫到他人、引起重視、解決問題等，這些對行動者的獎賞直接刺激行動者繼續(xù)采取同樣的策略。同樣，農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)中，因自我價值認(rèn)同的存在，提升了村莊權(quán)力重新分配的公眾期待，一旦拆除參與的圍欄、為公平參與提供合理的規(guī)則。通過參與來均衡農(nóng)村的階層差異、分享更多權(quán)力的行動者將會更多，真正的公眾參與大潮也會隨之到來。特別是農(nóng)村的退休黨員干部，他們是典型的“熟人社會”中的“大熟人”，是“禮俗社會”中的“知禮者”，又是官場的所謂“內(nèi)部人”，具有豐富的人脈資源、較高的威信和最為廣泛的影響力。他們在參與鄉(xiāng)村政治生態(tài)重構(gòu)中的動力主要來自于自我價值感認(rèn)同。

（三）政治教育下的國家認(rèn)同：外發(fā)性動力。城鎮(zhèn)化背景下，大量農(nóng)村青壯年外出務(wù)工經(jīng)商，人口空心化現(xiàn)象嚴(yán)重。從當(dāng)前農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)的核心主體來說，中老年群體占絕大部分，他們是新中國成立以來的第一代人，由于經(jīng)歷過文化大革命和社會主義建設(shè)，特殊的歷史烙印對他們參與農(nóng)村政治生態(tài)有重要影響。長期的愛國主義和集體主義教育使得對國家有高度的政治認(rèn)同，這種認(rèn)同更多的體現(xiàn)為一種責(zé)任，一種對村社政治生態(tài)良性運行的渴望［3］。農(nóng)村的精英，如鄉(xiāng)村老教師、退休國家干部和農(nóng)村老黨員在長期的政治社會化運動中形成高度的奉獻(xiàn)和政治覺悟，使他們成為參與農(nóng)村政治生態(tài)建設(shè)的基礎(chǔ)性力量。

二、農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)中影響公眾參與的多維成因分析

（一）文化原因：傳統(tǒng)政治文化的桎梏。農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)一定要立足于特定的政治文化場域，公眾參與的行為也是基于特有的社會文化和心理慣性。（1）精英崇拜性文化。從古至今，農(nóng)村地區(qū)一直沿用“精英治理”范式，農(nóng)民對農(nóng)村精英具有天然的認(rèn)可度。就當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧來說，在對扶貧資源和項目的爭取上，村民更認(rèn)可村干部的能力并且認(rèn)為是從村干部手中獲取到了利益，精英崇拜意識鑄就普通公眾的附屬心理，在農(nóng)村政治上表現(xiàn)為非參與取向［4］。（2）順從型公民文化。千年的封建統(tǒng)治在中國公眾心理形成“與世無爭”的政治意識?？追蜃又鲝堊鸨坝行虻牡燃壷扑枷耄m為當(dāng)政者獲取政權(quán)提供合法性解釋，卻培育出國民順從型文化心理，并通過強制灌輸滲透到公眾內(nèi)心，扼殺公眾參與政治發(fā)展的責(zé)任感和使命感，導(dǎo)致公眾主體性意識的喪失。在農(nóng)村政治生活場域，公眾內(nèi)心仍藏匿保守和僵化的政治情感，成為公眾參與農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)的桎梏。（3）鄉(xiāng)土情面文化。講情面是我國鄉(xiāng)村社會的慣性規(guī)則，并長期存在于村莊政治場域。出于鄉(xiāng)梓情誼的考慮，公眾鮮有在公開場合表達(dá)自己的政治利益訴求，面對農(nóng)村政治生活中的不合理現(xiàn)象，基本上采取含沙射影式的表達(dá)方式，更多時候選擇沉默。情面規(guī)則約束下產(chǎn)生“怕得罪人”的文化心理彌散在村莊的公共空間中，限制了公眾的參與熱情。

（二）歷史原因：權(quán)威主義下的集權(quán)體制。帝制時期，天然的“奴性”使得農(nóng)民在各種場域的權(quán)力角逐中處于劣勢，他們無法將碎片化的利益訴求進行有效的整合，從而達(dá)成一致的集體行動。農(nóng)民利益共同體形成困難導(dǎo)致很難進入利益分割的隊伍中，只能成為其他利益群體任意宰割的對象［5］。（1）政治語境中的失語。在幾千年的封建思想壓制下，農(nóng)民無自己的話語權(quán)，他們被迫的選擇政治冷漠，成為“沉默的大多數(shù)”。小農(nóng)經(jīng)濟的理性思維使得他們只顧自己的利益，極少投入公共事務(wù)的發(fā)展。（2）傳統(tǒng)的集權(quán)體制。在高度中央集權(quán)的歷史境遇中，農(nóng)民本身就缺乏參與鄉(xiāng)村政治的內(nèi)在需求，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢治村的范式更促使農(nóng)民原子化和疏離化狀態(tài)?！翱h政鄉(xiāng)治”的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)使鄉(xiāng)紳權(quán)力囿于國家權(quán)威的有限讓渡，“普天之下，莫非王土”的傳統(tǒng)觀念影響至今。（3）全能主義治理結(jié)構(gòu)。新中國成立后，我國農(nóng)村實行“一大二公”的人民公社體制，其兼具行政管理和社會生產(chǎn)的雙重職能，國家權(quán)力空前延伸到農(nóng)村社會，村民自治的空間完全消解［6］。全能主義的治理結(jié)構(gòu)通過意識形態(tài)、武裝保障、政治壓力和組織約束等形式控制村民的行為規(guī)范，公眾只能被動接受行政權(quán)力的指使，沒有權(quán)利重構(gòu)自身的話語體系，導(dǎo)致公眾參與農(nóng)村政治的意識和能力弱化。

（三）制度原因：制度的虛置及程序缺失。亨廷頓認(rèn)為：在有限政治參與體制內(nèi)，農(nóng)村精英足以保證鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定，而在政治參與和政治意識不斷拓展的制度里，普通公眾是決定性因素。制度供給不足、虛置和程序缺失是公眾參與低效和無序的根本。（1）制度化參與渠道不暢。村干部掌握著村莊資源的控制權(quán)和分配權(quán)，由于委托代理關(guān)系的存在，必然引發(fā)信息不對稱問題。強勢民主的制度運行中，公眾利益表達(dá)渠道受阻，因雙方地位懸殊，只能通過制度外的渠道表達(dá)自身訴求，集體上訪、群體性沖突都是公眾“表達(dá)無門”的應(yīng)激反應(yīng)。（2）村務(wù)信息公開制度虛置。村務(wù)信息特別是村集體“三資”信息公開不透明為“權(quán)力尋租”提供空間。在信息公開制度中，因“村務(wù)秘密”易被隨意解釋成為當(dāng)?shù)卮甯刹烤芙^信息公開的借口。實際上，主動公開抑或申請公開的邊界模糊為村干部選擇性信息公開提供彈性空間。同時，專業(yè)晦澀的信息公開語言成為公眾參與村集體決策的技術(shù)障礙。（3）公眾參與反饋制度的缺失。公眾參與農(nóng)村公共事務(wù)的目的是維護自身的合法利益，但是村干部對公眾意見是否采納，對于不采納的理由是否給予說明均缺乏制度性約束，導(dǎo)致公眾參與形同虛設(shè)，進而降低公眾參與積極性。

（四）社會原因：民間社會組織發(fā)展滯后。埃斯曼和烏普霍夫通過研究認(rèn)為：地方社團是鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略成功的關(guān)鍵因素，組織成為農(nóng)民行使話語權(quán)和治理權(quán)以表達(dá)自身利益需求的基本方式。當(dāng)前，我國農(nóng)村的地方團體面臨社會地位低和組織化程度低的“兩低”境遇。（1）組織功能單一。農(nóng)村的社會組織在參與農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)中，表現(xiàn)出“輸出有余、輸入不足”的問題，基本上是農(nóng)村精英的內(nèi)部輸入，決策過程內(nèi)部精英政治折衷。在向基層政府、村級黨組織表達(dá)意見時并未形成良性循環(huán)，導(dǎo)致村集體決策和政府政策不能充分的吸納廣泛的公眾意見，造成農(nóng)村公共事務(wù)參與的失衡。（2）外部制度環(huán)境受限。農(nóng)村社會組織發(fā)展受“雙重管理體制”制約，“門難進、戶難立”是其典型特征。由于社會組織的準(zhǔn)入門檻過高，造成農(nóng)村社會組織數(shù)量偏低，大量社團組織游離于行政監(jiān)管體制之外，成為“黑戶”。同時，農(nóng)村社會組織內(nèi)部行政色彩濃厚，具有“官方或半官方”的特性，在農(nóng)村政治生活中缺乏獨立性。（3）內(nèi)部自我發(fā)展滯后。由于缺乏完備的制度體系和先天性缺陷，農(nóng)村社會組織內(nèi)部自律性不足，部分社會組織僅僅是受個精英控制為其謀取利益的傀儡，而不能夠承擔(dān)起基層政府或者村級黨組織職能轉(zhuǎn)變剝離的農(nóng)村社會治理職能的責(zé)任，難以在農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)中擔(dān)當(dāng)起公眾利益表達(dá)，農(nóng)村政治生態(tài)凈化的主體性力量。

四、公眾充權(quán)：農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)中公眾參與的路徑指向

（一）培育公共精神，提升公眾民主素養(yǎng)。公眾精神與公眾政治權(quán)利密不可分，農(nóng)村政治生態(tài)場域中公眾充權(quán)的前提條件是培育農(nóng)村政治生活中具備“民主品格”的現(xiàn)代化公民。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施背景，充分發(fā)揮政府和社會力量，根據(jù)目前掌握的資源條件積極的營造農(nóng)村民主的文化氛圍。第一，強化公眾參與意識。在農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)中，利用傳統(tǒng)媒體和新型媒體的宣傳力量，通過村務(wù)信息公開，村民代表大會，聽證會和論證會等多種形式給予村民必要的政治知識，政治情感和政治態(tài)度的訓(xùn)練，扭轉(zhuǎn)“事不關(guān)己、高高掛起”的政治冷漠觀念，增強積極參與農(nóng)村公權(quán)力運行的意識。第二，塑造公民理性參與精神。在當(dāng)?shù)卣囊龑?dǎo)下，讓本地的公眾明白通過公眾參與，可提升農(nóng)村集體決策的科學(xué)性，能夠有效的監(jiān)督村干部的權(quán)力，有利于制約村干部的腐敗行為，進而幫助其樹立公眾正確的權(quán)利觀和角色觀，正確認(rèn)識到自身在農(nóng)村政治系統(tǒng)中的主體地位。

（二）發(fā)展社會組織，保障公眾結(jié)社權(quán)。農(nóng)村社會組織的多元化發(fā)展是農(nóng)村政治生態(tài)重構(gòu)中公眾參與的必要條件，通過組織化渠道可有效解決當(dāng)前農(nóng)民原子化的弊端。從政府和農(nóng)村社會權(quán)力關(guān)系的角度考慮，就是要避免農(nóng)村基層治理行政化的傾向［7］。針對當(dāng)前農(nóng)村社會組織面臨“先天不足、后天畸形”的發(fā)展困境，首先，降低準(zhǔn)入門檻。通過頂層設(shè)計，打破“雙重管理體制”的束縛，降低農(nóng)村社會組織的準(zhǔn)入門檻。給予社會組織更多的發(fā)展空間，劃清民政部門和業(yè)務(wù)主管部門的權(quán)力邊界，盡可能實現(xiàn)單一部門管理。其次，通過積極探索，賦予社會組織更多的合法性權(quán)威，提升其社會地位。鄉(xiāng)賢理事會、環(huán)保團體、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織等應(yīng)通過法律賦權(quán)，增強服務(wù)農(nóng)村政治生態(tài)的功能。最后，提升社會組織的獨立性。農(nóng)村社會組織是農(nóng)村公眾參與政治生活的載體，應(yīng)確保身份的獨立性。作為自發(fā)組織，基層政府及村干部應(yīng)減少行政干預(yù)，實現(xiàn)公眾參與組織化的提升。

（三）構(gòu)筑多方聯(lián)動，夯實公眾監(jiān)督權(quán)。村民自治的制度設(shè)計有自身的弊端，而鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)性變遷也弱化了對村干部的監(jiān)督，在基層政權(quán)外部監(jiān)督趨于薄弱和村社內(nèi)部監(jiān)督趨于虛化的背景下，發(fā)揮公眾的力量就應(yīng)構(gòu)筑多方聯(lián)動機制，賦予公眾實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)［8］。第一，加強村民監(jiān)督委員會建設(shè)?！洞褰M法》中明確規(guī)定“村民監(jiān)督委員會”的職責(zé)和功能，民主監(jiān)督要真正發(fā)揮村民主體的作用，監(jiān)督委員會的人選應(yīng)由本村有聲望、有公信力的人擔(dān)任。監(jiān)委會真正運行起來的前提是需要建立透明的村務(wù)信息公開制度，特別是對村集體“三資”使用情況的信息供開，確保村官權(quán)力在陽光下運行，保證村民的知情權(quán)。第二，拓展黨的巡視監(jiān)察制度。除了紀(jì)檢和村民監(jiān)督委員會外，應(yīng)將黨的巡視監(jiān)督制度拓展到農(nóng)村，通過創(chuàng)新黨風(fēng)廉政巡查，實現(xiàn)鄉(xiāng)村巡視監(jiān)督常態(tài)化。第三，發(fā)揮其他公眾群體的監(jiān)督職責(zé)。新聞媒體、企業(yè)和社會組織理應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督的責(zé)任，最終通過多方聯(lián)動，壓縮鄉(xiāng)村權(quán)力腐敗的空間，斬斷腐敗生物鏈，修復(fù)鄉(xiāng)村政治生態(tài)。

（四）完善信息公開機制，滿足公眾知情權(quán)。村干部和村民之間是委托代理關(guān)系，村委會掌握著大量的黨務(wù)、村務(wù)和財務(wù)信息，相對于普通的公眾，處于信息強勢地位。只有保證信息的公開化，滿足社會公眾的知情權(quán)才能避免農(nóng)村政治生活中公眾的形式參與，也可避免在村集體決策中因信息的不對稱造成的判斷不理性問題。農(nóng)村治理現(xiàn)代化要求正義不僅能夠?qū)崿F(xiàn)，而且還必須以公眾看得見的方式實現(xiàn)。因此，為滿足公眾的知情權(quán)，村兩委應(yīng)該提供足夠的信息支持，同時發(fā)揮村民監(jiān)督委員會的功能，保證村務(wù)信息發(fā)布的及時、全面和真實。當(dāng)前，村務(wù)信息公開在基層治理現(xiàn)代化背景下得到初步的體現(xiàn)，但是這些信息與公眾的民主參與不相關(guān)，根本原因是信息的公開并未帶來公眾參與農(nóng)村社會治理的擴大化。在信息的公開過程中，公眾只是信息的被動接受者，他們所獲取的只是孤立的信息片段［9］。因此，必須將公眾的知情權(quán)和參與權(quán)緊密結(jié)合，提升公民對農(nóng)村政治生態(tài)建設(shè)的參與成效。