基于三權(quán)分置架構(gòu)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究*

◎李映輝

一、問題的提出

農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的主要載體，附著在農(nóng)村土地之上的權(quán)益及相應(yīng)收益是支撐農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基石，而維系農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)益的農(nóng)村土地制度則是奠定當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的各項(xiàng)制度體系中的基礎(chǔ)性制度。2017年中央一號文件中指出，“大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”等多種方式，“加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營”。農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”改革不僅事關(guān)農(nóng)村土地利用效率的優(yōu)化與提升，而且事關(guān)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展之基。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村土地的利用效率問題與公平問題逐漸崛起并成為化解農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾的重要問題。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變革的難點(diǎn)不在產(chǎn)權(quán)本身，而在于依附于農(nóng)村土地之上的農(nóng)村社會(huì)與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，如何在保留農(nóng)地所具有的社會(huì)保障功能基礎(chǔ)上提升有限農(nóng)村土地生產(chǎn)力水平。為此，有必要在厘清農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革邏輯線索的基礎(chǔ)上，探討“三權(quán)分置”架構(gòu)下農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)推進(jìn)的可行思路，以期保障農(nóng)村“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”戰(zhàn)略的有效落實(shí)。

二、“三權(quán)分置”架構(gòu)下農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的邏輯分析

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的制度變遷邏輯

選擇基于“三權(quán)分置”架構(gòu)來推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是遵循我國農(nóng)村地區(qū)較長一段時(shí)期內(nèi)的農(nóng)村制度變革傳統(tǒng)。農(nóng)村制度體系一旦成形，將會(huì)在一定期間內(nèi)存續(xù)并在未來的制度變革中持續(xù)保存其存在，這即新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思教授提出的制度變遷的路徑依賴?yán)碚撍磉_(dá)的內(nèi)容。制度變遷的路徑依賴決定了我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須在既有的農(nóng)村土地相關(guān)制度架構(gòu)下來有序推進(jìn)。自新中國成立以來，我國農(nóng)村土地改革經(jīng)歷了從地主所有制到農(nóng)民所有制，再到集體所有制度所有權(quán)變革，自此以后農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬關(guān)系固定不變，有效的促進(jìn)了社會(huì)主義屬性的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但是改革開放以來農(nóng)村生產(chǎn)力飛速發(fā)展，對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生巨大的作用力，迫切要求以農(nóng)村土地為關(guān)鍵要素的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生變革以適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展需求。在當(dāng)前政治、社會(huì)條件規(guī)范下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革需保留農(nóng)村土地集體所有權(quán)的制度沿革要求，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行探索?！叭龣?quán)分置”的制度設(shè)計(jì)在邏輯上將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)視為一束權(quán)利，將其分解為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)并分化落實(shí)。此舉對當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度既有傳承、又有創(chuàng)新，能夠在既有制度變遷邏輯基礎(chǔ)上推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力更好發(fā)展。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的非正式規(guī)則邏輯

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是對傳統(tǒng)農(nóng)村土地制度架構(gòu)的變革，它會(huì)影響到既有的農(nóng)地制度運(yùn)行規(guī)則。任一制度架構(gòu)的運(yùn)作通常都包含正式規(guī)則、非正式規(guī)則和實(shí)施機(jī)制三塊內(nèi)容，制度變革通常是對上述架構(gòu)元素的邊際調(diào)整。根據(jù)費(fèi)孝通先生的觀點(diǎn)，我國農(nóng)村社會(huì)與經(jīng)濟(jì)是基于熟人社會(huì)的小圈子經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)土社會(huì)中人際關(guān)系及相互間的交易活動(dòng)并非基于市場經(jīng)濟(jì)所默認(rèn)的“對契約的重視”，而是基于“對一種行為規(guī)范熟悉到不假思索時(shí)的可靠性”。這種來自行動(dòng)自覺而非思想自覺的交易規(guī)則決定了鄉(xiāng)土社會(huì)成員因彼此熟悉而信任，因信任而勿須契約保障，決定交易可靠性和可信度的是非正式規(guī)則而非正式規(guī)則。為此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)施過程中，交易規(guī)則設(shè)計(jì)者需要尊重農(nóng)戶間達(dá)成的非正式規(guī)則，堅(jiān)持“三權(quán)分置”方案，維護(hù)村社級的社會(huì)主義屬性，落實(shí)集體所有權(quán)，在充分尊重當(dāng)事方農(nóng)戶意愿基礎(chǔ)上穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)且放活土地經(jīng)營權(quán)；鼓勵(lì)村社集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但不排斥對外流轉(zhuǎn)；鼓勵(lì)農(nóng)戶分期獲取租金形式報(bào)酬，農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金收益與農(nóng)村社會(huì)生活成本上升趨勢掛鉤，確保農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后基本生活有保障。此舉可以保障農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的漸進(jìn)性和穩(wěn)定性，切實(shí)化解因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所引致的農(nóng)戶關(guān)系持續(xù)緊張問題和流轉(zhuǎn)后村民基本社會(huì)保障的權(quán)益維護(hù)問題，避免震蕩式的農(nóng)村土地關(guān)系變革所導(dǎo)致的制度交易成本攀升和由此產(chǎn)生的包括農(nóng)地資源在內(nèi)的社會(huì)資源浪費(fèi)。

三、基于三權(quán)分置架構(gòu)推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)模式

（一）搭建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺

其一，信息不對稱性是制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易有效水平的主要因素。地方政府有必要通過搭建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺的方式，來降低農(nóng)村土承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息的交易成本，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息在交易當(dāng)事方及具有交易意愿的潛在交易當(dāng)事方之間低成本共享，吸引更多具有資質(zhì)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場交易中。從當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度來分析，地方政府主導(dǎo)建設(shè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺可以切實(shí)降低交易雙方特別是鄉(xiāng)村外部農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求方的信息搜尋成本。此舉不僅可增加交易主體數(shù)量，活躍農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場，提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易成功率，且可降低參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)各方的交易制度成本，為交易成果的順利達(dá)成提供信息保障。

其二，打造農(nóng)地流轉(zhuǎn)公共信息平臺。為確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息在更為廣闊范圍內(nèi)流通，地方政府可以打造以省為單位的農(nóng)地流轉(zhuǎn)公共信息平臺，用以匯聚縣市級產(chǎn)權(quán)交易市場提供的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易信息；縣市級的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺可以充分發(fā)揮各級平臺在農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息收集領(lǐng)域的優(yōu)勢地位，將其農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求信息公開發(fā)布在省級平臺上，切實(shí)擴(kuò)大信息傳播范圍。

（二）推動(dòng)農(nóng)村土地農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

其一，提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)標(biāo)的物的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平。長期而言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的平穩(wěn)運(yùn)作亟需以交易市場標(biāo)的物標(biāo)準(zhǔn)化為前提，增強(qiáng)標(biāo)的物農(nóng)地的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)范化運(yùn)作的前置條件。地方政府和村社集體應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)待流轉(zhuǎn)土地的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，通過大力耕地平整、土壤肥力修復(fù)、水渠水泵等農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施修繕、機(jī)耕道路完善等系列工作，逐步推進(jìn)農(nóng)地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)可統(tǒng)一聘請獨(dú)立第三方對農(nóng)地生產(chǎn)力狀況進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化測量，交由地方農(nóng)業(yè)局、國土局備案并通過交易平臺向有流轉(zhuǎn)需求各方提供標(biāo)的物品質(zhì)信息，為提升交易市場有效化運(yùn)作水平提供支撐。

其次，激勵(lì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的適度規(guī)?；灰住橥ㄟ^農(nóng)地流轉(zhuǎn)來提升有限耕地的利用效率，各地政府應(yīng)當(dāng)在結(jié)合本地農(nóng)地實(shí)情的基礎(chǔ)上，用政策引導(dǎo)的思路來鼓勵(lì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場借助第三方力量，將小塊農(nóng)地整合可種植同類作物的大塊農(nóng)地，以農(nóng)地流轉(zhuǎn)為手段來支持本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的適度規(guī)?；N養(yǎng)殖，以此來獲取農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)?；б?。再者，通過擴(kuò)大單筆流轉(zhuǎn)地塊的土地面積，地方政府可以吸引更多具有實(shí)力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易活動(dòng)中，以此來更為深入的挖掘農(nóng)地真實(shí)交易價(jià)格，提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場價(jià)格，增強(qiáng)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流出方的農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收益。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流入方則可利用大塊農(nóng)地開展各類規(guī)?；N養(yǎng)殖，運(yùn)用先進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備來提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

（三）探索多方參與的抵押融資式農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式

其一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以引入農(nóng)地抵押融資運(yùn)行模式。有流轉(zhuǎn)出農(nóng)村土地需求的農(nóng)戶首先將自家農(nóng)地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)氐拇迳缂w，由村社集體向農(nóng)戶提供一定期限范圍內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)租金。然后，村社集體再將流轉(zhuǎn)入的土地進(jìn)行匯總，將分散的農(nóng)業(yè)用地地塊資源整合為一體后進(jìn)行項(xiàng)目打包、包裝。地方政府需要?jiǎng)訂T農(nóng)業(yè)局、國土局等政府機(jī)構(gòu)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供政策支持和業(yè)務(wù)引導(dǎo)，而農(nóng)信社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)牽頭組織有轉(zhuǎn)入農(nóng)地需求的農(nóng)戶形成以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為標(biāo)的的產(chǎn)經(jīng)聯(lián)合體，由農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)向那些具有豐富種養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)但卻缺乏購入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)的必要資金的潛在種養(yǎng)殖大戶提供信貸支持。有流入農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)需求的潛在種養(yǎng)殖大戶可以與涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)洽談融資意向并遞交申請書；申請書中需要明確農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所需資金的期限、金額及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)信息。

其二，完善抵押融資型農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式的配套措施。一是采取聯(lián)保措施可以為貸款人提供更好的增信服務(wù)。村社集體可成立聯(lián)保小組，通過邀請方式并遵循自愿原則來吸收社員參與到聯(lián)保小組中，組內(nèi)成員共擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并附有連帶賠償責(zé)任，以增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)放貸意愿。二是金融機(jī)構(gòu)引入第三方評估機(jī)構(gòu)參與農(nóng)地抵押貸款以確保標(biāo)的物價(jià)值真實(shí)有效。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)則根據(jù)提交信貸申請書來對潛在種養(yǎng)殖大戶將要流入的農(nóng)地價(jià)值進(jìn)行第三方獨(dú)立評估。三是村社集體可以專業(yè)合作社為平臺來與土地轉(zhuǎn)入方簽訂流轉(zhuǎn)契約，對于未能如期支付農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金及合約規(guī)定的分紅的行為，專業(yè)合作社有權(quán)停止流轉(zhuǎn)合同執(zhí)行并引入新的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)所有人來實(shí)施新一輪流轉(zhuǎn)，以保障農(nóng)地利用效率最優(yōu)化。通過引入村社集體、涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)、聯(lián)保小組、第三方評估機(jī)構(gòu)及農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等中間組織參與到農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)中，將會(huì)顯著提升農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的專業(yè)屬性，在降低農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本的同時(shí)增強(qiáng)其交易保障能力，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的合規(guī)合法性。