農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與相關(guān)法律問題探討*

◎閻曉磊 黃紅霞

土地資源是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展最重要的生產(chǎn)要素。農(nóng)村土地資源市場化是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式變革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必要途徑，這也是市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求，是市場機制發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料配置作用的基礎(chǔ)。但是，農(nóng)村土地資源市場化與我國土地制度緊密相關(guān)。改革開放40年來，中國農(nóng)村土地制度由建國后的計劃經(jīng)濟體制向家庭承包制轉(zhuǎn)變，并進而隨著時代的發(fā)展，農(nóng)村土地所有權(quán)不變，經(jīng)營權(quán)可以進入市場流轉(zhuǎn)，適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展要求，也促進了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。盡管從法律法規(guī)角度對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行了清晰界定，但是受我國長期以來城鄉(xiāng)二元體制和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式影響，在“三權(quán)分置”下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)仍然存在一些弊端，影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進程，不利于鄉(xiāng)村振興。特別是在中國深化改革的開放經(jīng)濟中，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)需要更加清晰明了的立法，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要更加完善的法律規(guī)范，為深化農(nóng)村土地制度改革提供保障，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展安全和農(nóng)民土地利益。

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與土地流轉(zhuǎn)影響機制

新中國成立后，我國土地所有權(quán)非常明確，即國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。《土地管理法》明確指出農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，歸集體所有。因此，農(nóng)村土地所有權(quán)很明確，農(nóng)民通過承包對土地進行耕種獲得土地收益，形成了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬結(jié)構(gòu)，所有權(quán)與承包權(quán)分離，農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)重疊。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)經(jīng)濟發(fā)展差異改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟模式，農(nóng)村勞動力開始從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。城市化的發(fā)展加劇了農(nóng)民離開土地、脫離土地捆綁的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢，大量農(nóng)村土地被轉(zhuǎn)包或出租，農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)開始分離，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)形成了“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)，土地所有權(quán)仍歸集體所有，但是土地承包經(jīng)營權(quán)作為附著在土地上的用益物權(quán)實現(xiàn)了與土地所有權(quán)的分割，土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村經(jīng)濟不可忽視的重要內(nèi)容。這意味著農(nóng)民可以直接對所承包土地進行經(jīng)營并獲得收益，也可以對該土地進行抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等，通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的收益與價值。

1.土地產(chǎn)權(quán)激勵下的市場化資源配置。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需要明確的土地產(chǎn)權(quán)，只有在產(chǎn)權(quán)保護下農(nóng)民才享有土地資源處置權(quán)與收益權(quán)。市場經(jīng)濟發(fā)展催生了土地資源交易，促進土地資源再配置。這種資源的再配置過程即是土地承包經(jīng)營權(quán)的收益過程，在土地權(quán)屬前提下通過土地流轉(zhuǎn)市場形成土地流轉(zhuǎn)價格，市場經(jīng)濟發(fā)揮價格對資源的配置作用，將土地資源生產(chǎn)效益從個體農(nóng)民耕種經(jīng)營轉(zhuǎn)移到其他經(jīng)營主體，土地收益從耕種經(jīng)營收益轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋亓鬓D(zhuǎn)收益。對于農(nóng)民來說，土地流轉(zhuǎn)后的綜合收益必然大于流轉(zhuǎn)前收益。土地流轉(zhuǎn)過程就是土地資源市場化過程，這個過程提高了土地資源的使用效率，增加農(nóng)民收入，同時了也釋放了更多的農(nóng)村剩余勞動力。

2.土地與農(nóng)村勞動力的分離再配置。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的結(jié)果，也必然伴隨著更多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地資源的再配置也是農(nóng)村勞動力的再配置。伴隨著城市化進程的發(fā)展，農(nóng)村勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，由農(nóng)業(yè)勞動轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)勞動，農(nóng)民脫離土地，收益不僅僅來源于土地。農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移伴隨著農(nóng)村生產(chǎn)模式的改變，以及農(nóng)民財產(chǎn)來源渠道的改變，越來越多的農(nóng)民不愿意對土地資源進行持續(xù)性勞動投入，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)無法滿足時代發(fā)展需要，這也進一步促進了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地傳統(tǒng)的利用方式與經(jīng)營結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，這也是農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的原因。

3.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營規(guī)?；蔀榭赡?。我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營以小農(nóng)作業(yè)為主，規(guī)模小，分散化特征明顯，而農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進了土地的集中，為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了土地資源條件，也為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新理念、新技術(shù)的應(yīng)用提供了前提。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)通過土地規(guī)?；档娃r(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，促進新技術(shù)的推廣應(yīng)用，破解傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的障礙，也為完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高土地利用效率。而農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變進一步推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能性，對于接受土地流轉(zhuǎn)方而言，土地市場價格機制下土地流轉(zhuǎn)成本較低，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，通過土地流轉(zhuǎn)獲得農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率是農(nóng)村土地制度改革的基本方向。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的法律問題

1.土地權(quán)屬界限不清晰，土地權(quán)益主體與收益不一致。清晰明確的土地權(quán)益歸屬是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的前提。雖然各級政府不斷推進農(nóng)村土地確權(quán)工作，但是卻仍然不足以實現(xiàn)完整的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益劃分。在實際操作中，由于農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民享有土地承包權(quán)，但是土地以何種權(quán)屬狀態(tài)流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、如何流轉(zhuǎn)，農(nóng)民無法自主決定。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與附著在承包經(jīng)營權(quán)上的流轉(zhuǎn)行為并不一致，農(nóng)民享有承包經(jīng)營權(quán)，但是土地流轉(zhuǎn)則往往由村集體統(tǒng)一進行，流轉(zhuǎn)收益與土地流轉(zhuǎn)第三方后的生產(chǎn)經(jīng)營方式密切相關(guān)，但是這種收益無法科學(xué)預(yù)判。另一方面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)市場上的功效不一致，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有農(nóng)村社會保障功能，在土地流轉(zhuǎn)市場上的經(jīng)濟價值遠(yuǎn)低于土地經(jīng)營權(quán)，而農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)市場價值則往往被夸大，增加了土地流轉(zhuǎn)成本，受利益驅(qū)動農(nóng)村土地用途非法改變。

2.相關(guān)法規(guī)可操作性有待提高，法律規(guī)定滯后效應(yīng)明顯。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性不斷強化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)不斷出臺，但是就現(xiàn)有法律體系來看，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律往往籠統(tǒng)抽象，并沒有給出明確的土地流轉(zhuǎn)程序與辦法，雖然這給地方土地流轉(zhuǎn)留存了空間，但是也造成了有法可依卻又缺乏流轉(zhuǎn)操作程序的適用依據(jù)，同時，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟利益受到侵害時，現(xiàn)有法律法規(guī)也沒有給出有效的權(quán)益保護手段與問題解決方案。而不同形式的法律法規(guī)文件的不協(xié)調(diào)不規(guī)范也為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的法律障礙。而隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展變化，土地流轉(zhuǎn)方式也經(jīng)常出現(xiàn)新的法律需要，但是法律法規(guī)的調(diào)整往往不是一蹴而就，需要較長時間的論證修改完善，也導(dǎo)致了法律適用需求與法律供給滯后的矛盾沖突。

3.流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)方式缺乏明確規(guī)定。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范首先歸因于土地權(quán)益體系的不規(guī)范，具體體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的實際情形無法滿足土地流轉(zhuǎn)程序要求，很多地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏完善的管理程序與制度，農(nóng)民往往并不具有有效的土地承包經(jīng)營權(quán)證明，進而也不可能具備完整的土地流轉(zhuǎn)程序。大部分忽視土地流轉(zhuǎn)書面協(xié)議的重要性，認(rèn)為約定俗成即可約束土地流轉(zhuǎn)行為，以口頭協(xié)議為主。因此，一旦發(fā)生權(quán)益損失，無法有效維權(quán)自身合法權(quán)益。在此情形下，如果第三方提出權(quán)益主張或者土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)生較大變化，由于缺乏書面流轉(zhuǎn)協(xié)議作為證據(jù)，往往造成土地流轉(zhuǎn)糾紛，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益方無法得到有效的保護。而對于土地流轉(zhuǎn)方式也沒有明確規(guī)定，現(xiàn)有法律法規(guī)明確列舉了經(jīng)過實踐的流轉(zhuǎn)方式，但是“法律規(guī)定的其他方式”沒有給新的土地流轉(zhuǎn)方式提供足夠的法律空間，法律條文中沒有明確列舉的流轉(zhuǎn)方式的采用則面臨無法可依的局面。

4.流轉(zhuǎn)關(guān)系缺乏有效保障，流轉(zhuǎn)糾紛解決困難。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)給農(nóng)民增加了機會，但同時也帶來了風(fēng)險。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有農(nóng)村社會保障功能，土地是農(nóng)民社會保障的最重要環(huán)節(jié)，因此，在土地流轉(zhuǎn)中，政府的參與和接受土地流轉(zhuǎn)方的信息優(yōu)勢導(dǎo)致農(nóng)民屬于相對弱勢群體。農(nóng)村土地歸集體所有，土地流轉(zhuǎn)往往出現(xiàn)政府強制性流轉(zhuǎn)或集中流轉(zhuǎn)。村集體將土地經(jīng)營權(quán)集中招商流轉(zhuǎn)，農(nóng)民個體的流轉(zhuǎn)需求得不到有效滿足，村集體更傾向于滿足土地流轉(zhuǎn)接收方的需求，侵害了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)自由交易的權(quán)利。而如果接受土地流轉(zhuǎn)方出現(xiàn)違約或以流轉(zhuǎn)土地進行非法抵押貸款，則會造成農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的喪失，甚至損失原有土地權(quán)益。而一旦發(fā)生糾紛法律糾紛的解決需要完善的法律法理依據(jù)，并且不同方式的成本以及解決方式，差異較大，農(nóng)村地區(qū)及農(nóng)民缺乏相應(yīng)的社會資源和知識積累，土地流轉(zhuǎn)糾紛解決的綜合社會成本較高。

5.土地評估機制不完善，保障制度不健全。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場并不健全，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的市場形成機制不完全，往往由土地流轉(zhuǎn)雙方共同商定，甚至市場信息缺乏一方是純粹的價格接受者，因此，土地價格形成隨意性主觀性更大，土地資源作為生產(chǎn)要素沒有發(fā)揮應(yīng)有的資源價值，不利于土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展。這也側(cè)面反映了我國當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場對第三方交易組織或機構(gòu)的需求。但是第三方組織發(fā)展不健全，還沒有發(fā)揮有效的信息優(yōu)勢和交易平臺功能，無法有效的及時的反應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場供需，一定程度上增加了土地流轉(zhuǎn)市場的違約風(fēng)險，威脅農(nóng)民基本的生存保障，需要健全農(nóng)村社會保障制度，消除農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。但是，當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障服務(wù)不健全恰恰是影響土地流轉(zhuǎn)的重要障礙。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對策建議

1.推進土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村土地評估機制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)與時俱進，積極主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，無法快速做出條文修改的法律規(guī)范應(yīng)該給出相應(yīng)指導(dǎo)意見。而對于已經(jīng)具備實踐基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)方式，給出具體操作步驟；并根據(jù)各地實際情況，將法律中沒有涉及，但實踐中已經(jīng)存在或具備可操作性的新的土地流轉(zhuǎn)方式納入到法律法規(guī)中，并明確適用原則與規(guī)范，無法給出具體適用規(guī)范的，給出指導(dǎo)意見及可供參考的原則，劃定法律依據(jù)框架，彌補原有法律體系空白，并在實踐中及時反饋修改彌補。同時，針對現(xiàn)有相關(guān)法律協(xié)調(diào)性統(tǒng)一性問題，協(xié)調(diào)各部門利益沖突，整合不同土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)矛盾沖突點進行解決，消除政府法規(guī)條文的矛盾沖突，形成統(tǒng)一的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律依據(jù)。同時，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場交易平臺建設(shè)，推動土地市場信息化建設(shè)，對各地區(qū)土地流轉(zhuǎn)交易情況進行及時公布，公示土地流轉(zhuǎn)交易的具體情形和價格及成交情況，推動構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價格評估機制，為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供價格參考。

2.提高土地流轉(zhuǎn)契約意識，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)積極性的同時也影響了農(nóng)民思維方式，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中不規(guī)范行為，提高了土地流轉(zhuǎn)糾紛的可能性。因此，要注重提高農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意識，特別是依法流轉(zhuǎn)意識，從思維上改變農(nóng)民觀念。首先，加大政府土地流轉(zhuǎn)政策與法律法規(guī)的宣傳。緊抓農(nóng)民土地利益痛點，并利用現(xiàn)代媒體技術(shù)向農(nóng)民講解農(nóng)村土地權(quán)屬常識，讓農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，讓農(nóng)民依法合法用法，保障自身的土地權(quán)益。其次，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，各地區(qū)根據(jù)法律法規(guī)要求制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同協(xié)議，并向農(nóng)民講解協(xié)議條款內(nèi)容與意義，明確土地流轉(zhuǎn)中雙方權(quán)利義務(wù)與違約風(fēng)險，并對合同形式作出明確規(guī)定，以書面形式簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益。再次，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息暢通，完善土地流轉(zhuǎn)信息傳播渠道和使用平臺建設(shè)，暢通土地流轉(zhuǎn)信息渠道，改變土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民信息弱勢地位。

3.強化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程監(jiān)管，嚴(yán)肅流轉(zhuǎn)合同審查與監(jiān)督。為防止土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范流于形式，各地區(qū)要強化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程監(jiān)管，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管部門，并完善管理制度，對土地流轉(zhuǎn)前資格審查、流轉(zhuǎn)過程的規(guī)范性要求以及流轉(zhuǎn)后履約情況進行監(jiān)督。由專業(yè)人員對土地流轉(zhuǎn)合同條款與內(nèi)容進行嚴(yán)格審查，合同簽訂后，按要求對合同進行歸檔、紀(jì)錄與管理，及時、全面、客觀、完整反映土地流轉(zhuǎn)情況，監(jiān)督流轉(zhuǎn)當(dāng)事人履約情況，一旦發(fā)生合同糾紛，由專業(yè)人員進行糾紛處理。最重要的，通過這種方式弱化地方政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的直接干預(yù)，強化地方政府服務(wù)功能，轉(zhuǎn)變地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)者角色，以引導(dǎo)者、服務(wù)者、監(jiān)督者的角色定位維護農(nóng)民土地權(quán)益，保障土地流轉(zhuǎn)過程合法合規(guī)以及履約責(zé)任，防范土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事方違約風(fēng)險。

4.建立土地流轉(zhuǎn)糾紛多元解決機制，完善土地糾紛解決體系。雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛屬于民事糾紛的一種，其解決方式大體一致，但是由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛涉及廣大農(nóng)民利益，因此，需要在糾紛解決中考慮到土地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的鄉(xiāng)土特征，從而有所側(cè)重，采用民間調(diào)解與政府公共糾紛解決機制相結(jié)合。重視傳統(tǒng)民間糾紛調(diào)解方式的力量，建立農(nóng)村土地糾紛基層組織，盡可能納入具有農(nóng)村影響力的基層人員，通過基層調(diào)解組織的溝通協(xié)調(diào)化解土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛處理壓力。對不同原因造成的土地糾紛與違約，根據(jù)當(dāng)事雙方實際情況采用不同處理方式，發(fā)揮不同糾紛解決方式的優(yōu)勢。完善農(nóng)村土地糾紛解決法律法規(guī)和規(guī)則制度，因地制宜、因案而異進行人員配置，及時有效處理農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)違約案件和糾紛爭議。同時，增加政府財政投入，完善配套組織、機構(gòu)、管理制度和人員配置，重視土地流轉(zhuǎn)糾紛人員能力培訓(xùn)，彌補糾紛解決機制不足。

5.健全農(nóng)村社會保障體系，增強農(nóng)民抗風(fēng)險能力。對于農(nóng)民來說，土地的保障作用是天然的，也是最根本的。而土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險隨時存在隨時發(fā)生，為了保障農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展，既要防止農(nóng)村土地過度進入流轉(zhuǎn)市場，又要激勵有條件的農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)，這就需要消除農(nóng)民的后顧之憂，完善相關(guān)配套的農(nóng)村社會保障制度。首先，建立穩(wěn)定的農(nóng)村基本社會保障體系，在醫(yī)療、養(yǎng)老和最低生活保障等方面保障土地流轉(zhuǎn)后可能的風(fēng)險損失，化解農(nóng)民過度依賴土地而產(chǎn)生的對未來的不穩(wěn)定預(yù)期。其次，增加農(nóng)村土地經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)保險制度，建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基本保障，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能的損失；最后，提高農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)技能，拓展農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)選擇范圍，對農(nóng)民進行再就業(yè)能力培訓(xùn)，完善農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移市場，保障農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)利益，從而增加農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營與脫離土地的選擇能力，提高整體抗風(fēng)險能力。