地方立法前評(píng)估的內(nèi)涵與主體模式解析
——基于對(duì)立法后評(píng)估的借鑒

王方玉

2015年修訂的《中華人民共和國立法法》(以下簡(jiǎn)稱立法法)第39條、第63條分別規(guī)定了對(duì)法律草案的立法前評(píng)估和法律的立法后評(píng)估，確立了國家立法評(píng)估制度，這一制度也影響了地方立法評(píng)估的實(shí)踐工作。立法評(píng)估機(jī)制是有效檢驗(yàn)地方立法效果、提高地方立法質(zhì)量的重要途徑，目前我國很多地方立法機(jī)關(guān)都在積極開展立法評(píng)估工作。以階段為標(biāo)準(zhǔn)，地方立法評(píng)估可以分為立法前評(píng)估和立法后評(píng)估。從理論研究以及各地評(píng)估實(shí)踐來看，地方立法后評(píng)估受到廣泛重視，有許多論著和官方評(píng)估規(guī)則，而理論與實(shí)務(wù)界對(duì)地方立法前評(píng)估的關(guān)注則較少，相應(yīng)的制度也較少。[注]從檢索來看，有關(guān)立法后評(píng)估的著作也比較多，代表性的著作如汪全勝著：《立法績(jī)效評(píng)估機(jī)制論》，北京大學(xué)出版社2010年版；汪全勝等著：《立法后評(píng)估研究》，人民出版社2012年版；史建三主編：《地方立法后評(píng)估的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版；袁曙宏主編：《立法后評(píng)估工作指南》，中國法制出版社2013年版；劉作翔、冉井富主編：《立法后評(píng)估的理論和實(shí)踐》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版。相應(yīng)地，有關(guān)立法前評(píng)估的著作和論文就比較少，代表性的著作如李向東著：《行政立法前評(píng)估制度研究》，中國法制出版社2016年版。地方立法前評(píng)估的主旨是確認(rèn)立法項(xiàng)目的可行性、預(yù)測(cè)立法后果等，充分開展地方立法前評(píng)估工作能夠避免重復(fù)立法，降低立法過程及后續(xù)法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行成本。因此，為了促進(jìn)地方立法科學(xué)化，基于現(xiàn)有關(guān)于地方立法后評(píng)估的理論研究成果和已經(jīng)出臺(tái)的地方立法評(píng)估制度，探索一個(gè)相對(duì)較為完善的地方立法前評(píng)估機(jī)制對(duì)于完善我國法制體系、促進(jìn)地方治理的法治化具有很強(qiáng)現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國地方立法前評(píng)估發(fā)展概述

2004年國務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。在此背景下，我國的一些省市對(duì)地方立法后評(píng)估進(jìn)行了嘗試，這些工作首先體現(xiàn)在政府規(guī)章的立法后評(píng)估方面。2005年以后，我國很多省份相繼開展了一系列的地方政府規(guī)章評(píng)估活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)地方政府規(guī)章的立法后評(píng)估工作，如重慶市人民政府、廈門市人民政府。2011年國務(wù)院發(fā)布的《中國特色社會(huì)主義法律體系》白皮書提出要“建立健全立法后評(píng)估機(jī)制”。不過這些規(guī)定大部分都是針對(duì)政府規(guī)章的立法后評(píng)估，立法前評(píng)估活動(dòng)較少。隨著對(duì)政府立法評(píng)估工作的認(rèn)可，在加強(qiáng)對(duì)地方政府規(guī)章的立法后評(píng)估同時(shí)，一些地方政府也制定文件加強(qiáng)對(duì)地方政府規(guī)章制定之前的評(píng)估，如2007年海南省人民政府辦公廳發(fā)布文件，開展對(duì)政府立法成本效益的分析工作。2010年，四川省政府法制辦提出全省的省級(jí)部門負(fù)責(zé)起草的行政規(guī)章或地方性法規(guī)都要通過成本效益測(cè)評(píng)。浙江省在2014年發(fā)布《政府立法項(xiàng)目前評(píng)估規(guī)則》，規(guī)定了立法計(jì)劃需要開展立法前評(píng)估，并提交立法前評(píng)估報(bào)告。國務(wù)院在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015～2020年)》中明確提出，“完善立法項(xiàng)目向社會(huì)公開征集制度，通過開展立法前評(píng)估等方式，健全立法項(xiàng)目論證制度。”

2008年12月，在十一屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議上，香港的十一屆全國人大代表羅范椒芬建議，所有的法律在向有關(guān)部門征求意見時(shí)，是否可以要求各級(jí)政府對(duì)法律草案的可行性、實(shí)施能力，以及實(shí)施規(guī)劃等進(jìn)行評(píng)估。此后，2010年全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織人員去到法國、西班牙、波蘭等國對(duì)立法前評(píng)估機(jī)制進(jìn)行了考察，學(xué)習(xí)借鑒國外在立法評(píng)估方面的經(jīng)驗(yàn)。在這種趨勢(shì)下，地方立法后評(píng)估也逐漸從政府規(guī)章擴(kuò)展到了地方性法規(guī)，如2012年廣州市人大制定《廣州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》，2013年南京市人大常委會(huì)制定《南京市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》。而且，地方性法規(guī)的立法前評(píng)估也獲得認(rèn)可，如2012年11月21日陜西省第十一屆人大常委會(huì)通過的《陜西省地方立法評(píng)估工作規(guī)定》也明確表明地方立法評(píng)估工作包括了立法前評(píng)估和立法后評(píng)估兩類?？梢灶A(yù)見，地方立法前評(píng)估必將越來越成為常態(tài)機(jī)制。

總體來看，我國在理論研究和立法實(shí)務(wù)中都比較關(guān)注地方立法后評(píng)估工作，而且比較偏重于對(duì)政府規(guī)章的評(píng)估。相應(yīng)地，各地對(duì)立法前評(píng)估機(jī)制還處于探索階段，尚未形成比較規(guī)范的、系統(tǒng)的立法前評(píng)估機(jī)制。地方立法前評(píng)估涉及評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估目的、評(píng)估方法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序、評(píng)估回應(yīng)等很多問題。囿于篇幅，本文重點(diǎn)分析地方立法前評(píng)估的基本內(nèi)涵和主體模式兩個(gè)方面。

二、地方立法前評(píng)估的內(nèi)涵界定

國內(nèi)對(duì)立法評(píng)估機(jī)制的研究多集中于立法后評(píng)估，有學(xué)者分析當(dāng)前代表性的幾種立法評(píng)估概念后發(fā)現(xiàn)，即使是獲得關(guān)注比較多的立法后評(píng)估問題，也沒有形成一個(gè)較為統(tǒng)一、清晰的概念，學(xué)界對(duì)立法后評(píng)估的理解并不一致。[注]席濤：《立法評(píng)估：評(píng)估什么和如何評(píng)估(上)——以中國立法評(píng)估為例》，載《政法論壇》2012年第5期。在既有的研究結(jié)論中，有的認(rèn)為，立法后評(píng)估側(cè)重點(diǎn)是分析法律法規(guī)的實(shí)施情況，包括取得的成績(jī)、存在的問題，目標(biāo)在于更好地實(shí)施、修改、完善被評(píng)估的法律、法規(guī)。[注]許安標(biāo)：《立法后評(píng)估初探》，載《中國人大》2007 年第8 期。還有人認(rèn)為，立法后評(píng)估是指評(píng)估主體根據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)、程序、技術(shù)、方法，對(duì)實(shí)施一段時(shí)間后的立法，評(píng)估其立法協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、可操作性、有效性等，以達(dá)到了解立法效果、提高立法質(zhì)量和立法水平的目標(biāo)。[注]張禹：《立法后評(píng)估主體制度芻議——以地方行政立法后評(píng)估為范本》，載《行政法研究》2008 年第 3 期。

本文認(rèn)為，對(duì)于立法評(píng)估的概念，單純進(jìn)行學(xué)理爭(zhēng)議難免存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象，也不利于深刻理解地方立法前評(píng)估的含義。為此，本文選擇分四個(gè)步驟探索地方立法前評(píng)估的內(nèi)涵：首先基于現(xiàn)有的制度分析地方立法后評(píng)估內(nèi)涵；其次在此基礎(chǔ)上探析地方立法前評(píng)估的內(nèi)涵；再次根據(jù)前面的論述比較二者異同；第四步是對(duì)與地方立法前評(píng)估相似的制度進(jìn)行比較，加深對(duì)地方立法前評(píng)估的理解。

(一)地方立法后評(píng)估的內(nèi)涵

為了深刻理解地方立法后評(píng)估的內(nèi)涵，本文根據(jù)已有地方立法評(píng)估文件進(jìn)行總結(jié)。一般來說，立法評(píng)估總要涉及評(píng)估的主體、對(duì)象、內(nèi)容、方法、目的等，筆者選擇五個(gè)方面核心問題對(duì)我國一些地方所實(shí)施的有關(guān)立法后評(píng)估的規(guī)定進(jìn)行歸納總結(jié)，詳見表1的相關(guān)內(nèi)容。

表1：地方立法后評(píng)估的相關(guān)內(nèi)容

從所列舉的部分地方立法后評(píng)估的文件，立法后評(píng)估相關(guān)內(nèi)容可以總結(jié)如下：(1)評(píng)估主體。即由誰來進(jìn)行立法評(píng)估工作，目前通常做法是由立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)，或委托其他政府有關(guān)部門，以及專家學(xué)者等組成評(píng)估小組進(jìn)行立法評(píng)估工作。(2)評(píng)估對(duì)象。我國目前地方立法后評(píng)估的對(duì)象大多是政府規(guī)章，有些地方涉及地方性法規(guī)，如廣州市、南京市。(3)評(píng)估內(nèi)容。立法評(píng)估的內(nèi)容多為地方立法實(shí)施以后的可操作性、適當(dāng)性、合理性、合法性以及實(shí)施效果等。(4)評(píng)估方法。立法后評(píng)估方法多采取實(shí)地考察、召開座談會(huì)、問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)征詢等方式。(5)評(píng)估目的。各地實(shí)施立法后評(píng)估活動(dòng)的目的，主要是為了判斷該項(xiàng)立法是否已經(jīng)達(dá)到預(yù)期的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，檢測(cè)該項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章的合理性、合法性及可行性，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章中存在的問題，并指導(dǎo)未來的修訂或其他立法。

綜合以上內(nèi)容，可以得出地方立法后評(píng)估的定義，即地方立法的相關(guān)主體，依照一定的程序和方法，對(duì)已經(jīng)生效的地方立法(包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章)進(jìn)行必要性、合理性、合法性、可行性，以及地方立法產(chǎn)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行評(píng)估，從而對(duì)地方已經(jīng)制定的立法文件形成客觀、合理的評(píng)價(jià)，為地方立法的修改、廢止或制定新立法提供依據(jù)的一套制度體系。

(二)地方立法前評(píng)估的內(nèi)涵

與已經(jīng)相對(duì)成熟的地方立法后評(píng)估機(jī)制相比，地方立法前評(píng)估工作則顯得不夠成熟。2007年，海南省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展立法成本效益分析工作的實(shí)施意見》中提出立法成本效益分析的對(duì)象重點(diǎn)是“各有關(guān)部門確定的立法項(xiàng)目”。2011年山東省青島市人大率先進(jìn)行了立法前評(píng)估工作的探索，而后浙江省、遼寧省大連市也相繼開展類似的工作，其中2014年浙江省人民政府辦公廳印發(fā)的關(guān)于政府立法項(xiàng)目前評(píng)估規(guī)則是我國地方立法前評(píng)估工作規(guī)范化的重要開始。

關(guān)于立法前評(píng)估的概念，有學(xué)者認(rèn)為，是指立法機(jī)關(guān)及其他機(jī)構(gòu)，根據(jù)特定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)某一項(xiàng)立法的目標(biāo)、內(nèi)容等在正式立法之前所進(jìn)行的評(píng)估。[注]周怡萍：《立法前評(píng)估制度研究——以地方立法為視角》，載《人大研究》2014年第8期。有學(xué)者根據(jù)既有實(shí)踐強(qiáng)調(diào)，立法前評(píng)估是對(duì)立法項(xiàng)目的合法性、合理性以及必要性的評(píng)估。[注]何盼盼：《立法前評(píng)估機(jī)制研究》，載《人大研究》2016年第7期。還有學(xué)者基于行政立法提出了行政立法前評(píng)估含義，即對(duì)各種潛在的或者可能的行政立法方案進(jìn)行的必要性、可行性和有效性等問題的評(píng)估和預(yù)測(cè)分析。[注]李向東：《行政立法前評(píng)估制度初探——從新交通法規(guī)“闖黃燈”條款談起》，載《中國行政管理》2013年第3期。還有一些學(xué)者認(rèn)為，立法前評(píng)估是對(duì)立法機(jī)關(guān)欲立之法的預(yù)評(píng)估。同樣，本文基于現(xiàn)有的一些地方文件，梳理總結(jié)地方立法前評(píng)估的主要內(nèi)涵，詳見表2的內(nèi)容。

表2：地方立法前評(píng)估的相關(guān)內(nèi)容

結(jié)合地方立法后評(píng)估的概念以及地方立法后評(píng)估的五個(gè)核心構(gòu)成要素，筆者認(rèn)為，地方立法前評(píng)估機(jī)制是指立法機(jī)關(guān)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)、組織或個(gè)人，在地方法規(guī)通過以前，依照一定的程序和方法，對(duì)立法的必要性、合理性、可行性等方面進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)及評(píng)估，從而為地方立法機(jī)關(guān)提供立法參考、提高地方立法科學(xué)性、可行性的一套制度。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，這里的地方立法包括了有立法權(quán)的省、直轄市、設(shè)區(qū)市的人大或政府制定的立法性文件。

(三)地方立法前評(píng)估與地方立法后評(píng)估的比較

對(duì)比表1和表2的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，就各地已有的制度來看，涉及地方立法后評(píng)估的規(guī)定比較多，而有關(guān)地方立法前評(píng)估的單獨(dú)、直接規(guī)定相對(duì)較少，一些地方的立法評(píng)估文件中將二者進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。就相似性來說，地方立法前評(píng)估和地方立法后評(píng)估主要的針對(duì)對(duì)象都是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；在評(píng)估方法上也具有較多的相似性，都采用實(shí)地調(diào)研、座談會(huì)、論證會(huì)、收集公眾意見等方法，也都可以委托第三方主體進(jìn)行。地方立法前評(píng)估同樣可以像立法后評(píng)估一樣建立一套指標(biāo)體系。[注]李冰強(qiáng)、楊越、張瑩：《立法前評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建》，載《晉陽學(xué)刊》2017年第2期，第127—132頁。但是，二者還是具有許多不同點(diǎn)值得重視。

第一，發(fā)生階段和評(píng)估主體不同。地方立法前評(píng)估是發(fā)生在地方法規(guī)通過之前，而地方立法后評(píng)估則是在法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間以后。由于實(shí)施的階段不同，所以二者在評(píng)估主體上也存在差異，地方立法前評(píng)估的主體通常為立法機(jī)關(guān)或立法提案人；而地方立法后評(píng)估不僅可以由立法機(jī)關(guān)，還可以由法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施機(jī)構(gòu)等進(jìn)行評(píng)估活動(dòng)。

第二，評(píng)估內(nèi)容不同。地方立法前評(píng)估主要是評(píng)估未來立法的必要性、合法性、可操作性、預(yù)期的可能影響等，所以預(yù)測(cè)性是地方立法前評(píng)估的核心特征。而地方立法后評(píng)估主要是評(píng)估立法之后的實(shí)踐效果，評(píng)估執(zhí)法、司法和守法的具體問題，發(fā)現(xiàn)立法的不足，比如《陜西省地方立法評(píng)估工作規(guī)定》第二條就對(duì)此進(jìn)行了清晰的區(qū)分。因此，反思性是地方立法后評(píng)估的核心特征。

第三，評(píng)估活動(dòng)目標(biāo)不同。地方立法前評(píng)估是為了對(duì)立法可能的效果及影響力進(jìn)行預(yù)測(cè)，側(cè)重于在立法表決通過前進(jìn)行分析和評(píng)估，從而為立法部門是否立法、如何立法提供參考。[注]柳建啟：《論地方立法前評(píng)估的必要性——以廣州市學(xué)生校外托管立法為例》，載《政法學(xué)刊》2015年第2期。地方立法后評(píng)估則是檢驗(yàn)已生效立法的實(shí)施效果，為地方立法的修改、廢除或制定其他法規(guī)提供建議。

第四，啟動(dòng)原因不同。地方立法前評(píng)估由立法項(xiàng)目提出者或者立法者根據(jù)立法需要啟動(dòng)。而地方立法后評(píng)估則可能基于執(zhí)法效果、社會(huì)意見、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件等啟動(dòng)，如《陜西省地方立法評(píng)估工作規(guī)定》和《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定(試行)》都規(guī)定，在地方性法規(guī)實(shí)施后，可以基于影響力、社會(huì)環(huán)境變化、社會(huì)反響或特定主體的意見、執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題等原因展開立法后評(píng)估。

第五，是否啟動(dòng)的必要性不同。地方立法前評(píng)估是可以選擇的程序，也就說并非每一部地方立法都必須要進(jìn)行嚴(yán)格意義的立法前評(píng)估，一般涉及重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題的地方立法才會(huì)評(píng)估。而地方立法后評(píng)估在許多地方已經(jīng)變成常規(guī)程序，如《廣州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》第7條規(guī)定，地方性法規(guī)施行五年以內(nèi)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一次評(píng)估；《重慶市政府規(guī)章立法后評(píng)估辦法》的第9條規(guī)定實(shí)施五年以上的政府規(guī)章要評(píng)估。

(四)地方立法前評(píng)估與其他相似制度辨析

1.地方立法前評(píng)估與立法準(zhǔn)備制度。立法準(zhǔn)備制度是指立法機(jī)關(guān)在立法工作開始之前所進(jìn)行的一系列工作，包括立法預(yù)測(cè)制度、立法規(guī)劃制度、立法前論證制度以及立法草案擬訂制度等。[注]同前引[5]。地方立法前評(píng)估工作發(fā)生的階段亦是在法規(guī)通過之前。因此，地方立法前評(píng)估機(jī)制和立法準(zhǔn)備制度在發(fā)生階段上存在著交叉，但二者在其他方面又存在著些許區(qū)別。例如，任何法律法規(guī)的制定都需要經(jīng)過立法準(zhǔn)備階段，而并非所有的立法活動(dòng)都需要進(jìn)行立法前評(píng)估，浙江省人民政府《政府立法項(xiàng)目前評(píng)估規(guī)則》第2條就要求，未開展立法前評(píng)估的，原則上不列入省政府一類立法計(jì)劃項(xiàng)目，但是浙江省委、人大常委會(huì)、政府要求立即進(jìn)行立法的項(xiàng)目除外。因此，地方立法前評(píng)估可以看作是立法準(zhǔn)備的一個(gè)部分，但不是必須的。

2.地方立法前評(píng)估與立法論證。立法論證是一定主體對(duì)立法運(yùn)行過程中出現(xiàn)的有關(guān)問題進(jìn)行論述與證明，從而為立法機(jī)關(guān)的立法提供參考與決策的依據(jù)。[注]汪全勝：《立法論證探討》，載《政治與法律》2001年第3期。雖然從發(fā)生階段上來看，地方立法前評(píng)估機(jī)制與立法論證中的立法前論證有著重復(fù)之處，但從論證的對(duì)象和內(nèi)容上來看，立法前論證基本上是法定的每部法規(guī)都要經(jīng)歷的程序，而地方立法前評(píng)估通常只應(yīng)用于影響較大、比較重要的法規(guī)。[注]例如，《宿遷市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定》第五條規(guī)定：“新制定、全面修訂以及對(duì)重大制度作修改的法規(guī)案應(yīng)當(dāng)開展表決前評(píng)估?！边@條規(guī)定也表明地方立法前評(píng)估具有一定的選擇性。此外，在評(píng)估與論證的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上，立法前論證的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)比較寬泛，而地方立法前評(píng)估的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)更為細(xì)致。從這個(gè)角度來看，地方立法前評(píng)估同樣可以看作是地方立法論證的一部分內(nèi)容。

三、地方立法前評(píng)估的主體模式

地方立法前評(píng)估機(jī)制雖然涉及主體、內(nèi)容、對(duì)象、方法等多方面內(nèi)容，但最關(guān)鍵的問題是由哪個(gè)主體來主導(dǎo)、啟動(dòng)和實(shí)施評(píng)估工作，因此，研究地方立法前評(píng)估問題首先要確定評(píng)估的主體模式。地方立法前評(píng)估的主體是指組織、實(shí)施以及參與立法前評(píng)估活動(dòng)的組織、團(tuán)體或個(gè)人。在立法前評(píng)估的過程中，不同的評(píng)估主體代表了不同的利益需求，因此，他們的結(jié)論也會(huì)存在很大的區(qū)別。所以，地方立法前評(píng)估需要謹(jǐn)慎選擇評(píng)估主體。

(一)常見的立法評(píng)估主體模式

1.內(nèi)部主體模式

地方立法前評(píng)估機(jī)制的內(nèi)部評(píng)估模式，是指享有地方立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)等權(quán)力的國家機(jī)關(guān)及其組織機(jī)構(gòu)在法規(guī)或規(guī)章通過前對(duì)其進(jìn)行評(píng)估的活動(dòng)。例如，《浙江省政府立法項(xiàng)目前評(píng)估規(guī)則》第2條規(guī)定，“有關(guān)部門、單位(起草單位)向省政府申報(bào)和報(bào)送立法計(jì)劃一類項(xiàng)目的，要開展立法前評(píng)估，并提交立法前評(píng)估報(bào)告”，其中的評(píng)估機(jī)構(gòu)是期望制定政府規(guī)章的部門?！稄V東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定(試行)》也規(guī)定了由省人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)來進(jìn)行立法的評(píng)估工作。據(jù)調(diào)查，我國地方立法前評(píng)估的主體大多是立法機(jī)關(guān)及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)，是典型的內(nèi)部主體模式。

地方立法前評(píng)估選擇內(nèi)部主體模式有一定的必然性和優(yōu)點(diǎn)。首先，我國地方立法前評(píng)估活動(dòng)剛剛興起，還沒有建立起全國通用的評(píng)估制度，相關(guān)獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)或組織體系也未設(shè)立，因此，各地只能由立法機(jī)關(guān)根據(jù)需要自發(fā)開展評(píng)估活動(dòng)。其次，立法前評(píng)估活動(dòng)作為一種預(yù)測(cè)立法項(xiàng)目是否可行的制度，同立法準(zhǔn)備等制度相類似，因此，在主體模式上也會(huì)參考已有的立法準(zhǔn)備制度，由立法機(jī)關(guān)內(nèi)部來進(jìn)行評(píng)估。再次，內(nèi)部評(píng)估主體模式能夠保障評(píng)估活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)和實(shí)施中便利(如獲取資料)，從而使評(píng)估工作順利開展。最后，內(nèi)部評(píng)估主體更具權(quán)威性，評(píng)估結(jié)果也更容易被采納。

雖然內(nèi)部主體模式具有一定的優(yōu)勢(shì)，但仍然有其不足之處。一方面，內(nèi)部評(píng)估主體與立法項(xiàng)目之間存在利益關(guān)聯(lián)，可能會(huì)因?yàn)椴块T利益而引導(dǎo)評(píng)估結(jié)果，使評(píng)估結(jié)果公正性降低。另一方面，立法前評(píng)估工作具有專業(yè)性，它要求評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)具有評(píng)估能力和知識(shí)，熟悉立法前評(píng)估的方法、技術(shù)、程序等，但內(nèi)部評(píng)估主體不一定具備這些專業(yè)知識(shí)，因此評(píng)估結(jié)果不一定科學(xué)。

2.利益相關(guān)者模式

立法前評(píng)估機(jī)制的利益相關(guān)者，也就是指能夠影響立法，或未來受到立法實(shí)施所影響的主體，這些主體內(nèi)部又會(huì)分為不同的群體，代表著不同的利益需求。立法前評(píng)估機(jī)制可以包括各種利益群體相互協(xié)商過程。借鑒立法后評(píng)估的相關(guān)內(nèi)容來看，我國地方立法前評(píng)估主體中利益相關(guān)者包括：(1)立法機(jī)關(guān)，包括地方性法規(guī)、政府規(guī)章的制定者、解釋者等；(2)執(zhí)法機(jī)關(guān)，即法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施者；(3)司法機(jī)關(guān)，即行使偵查、審判、監(jiān)督等司法權(quán)的機(jī)構(gòu)；(4)社會(huì)公眾，指地方立法調(diào)整范圍內(nèi)的社會(huì)公眾、組織。相對(duì)于立法機(jī)關(guān)等內(nèi)部主體模式來說，利益相關(guān)者模式所涉范圍廣泛，它不僅包含某些內(nèi)部評(píng)估主體，還包括社會(huì)公眾、團(tuán)體等。

將這一模式運(yùn)用到地方立法前評(píng)估機(jī)制中，同樣具有優(yōu)缺點(diǎn)。就優(yōu)點(diǎn)來說，首先，有利于評(píng)估活動(dòng)準(zhǔn)確把握立法目標(biāo)。通過收集、匯總利益相關(guān)者的不同意見，綜合不同群體訴求，可以準(zhǔn)確定性立法目標(biāo)。其次，能獲得比較全面的評(píng)價(jià)意見。在立法評(píng)估中，利益相關(guān)者雖然可能會(huì)偏向于收集對(duì)自己有利的信息，但經(jīng)過信息交流、探討，立法者可以整合不同利益相關(guān)者的信息，從中獲取到更為全面的結(jié)論。再次，立法的結(jié)果易被社會(huì)接受。經(jīng)過吸收利益相關(guān)者的建議，權(quán)衡各方的利益，最終制定的立法文件能夠體現(xiàn)不同群體訴求，有利于法規(guī)、規(guī)章被自覺遵守。

當(dāng)然，利益相關(guān)者模式也并非完美，一方面，利益相關(guān)者涉及面比較廣，多元信息來源將導(dǎo)致得出的評(píng)估結(jié)論可能不同；另一方面，不同的利益訴求可能會(huì)存在沖突，會(huì)影響立法的效率和實(shí)施效果。

3.第三方主體模式

為了保證地方立法前評(píng)估做到客觀、公正，可以引入第三方主體進(jìn)行評(píng)估。因?yàn)椴徽撌莾?nèi)部主體模式還是利益相關(guān)者模式，參與評(píng)估的主體在評(píng)估活動(dòng)中都容易摻雜進(jìn)特殊訴求，影響評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性。地方立法前評(píng)估中的第三方評(píng)估主體是指除立法機(jī)關(guān)和利益相關(guān)者外，在地方法規(guī)、規(guī)章通過前，對(duì)立法的合法性、可操作性等相關(guān)要素進(jìn)行評(píng)估、預(yù)測(cè)的其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人。我國一些省、市曾在政府績(jī)效評(píng)估中引入第三方評(píng)估模式，如2006年蘭州大學(xué)中國地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心組織了我國首次由第三方主體進(jìn)行的政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)——甘肅省非公有制企業(yè)評(píng)價(jià)政府績(jī)效的活動(dòng)。這種模式也可以應(yīng)用于地方立法前評(píng)估。

第三方主體模式有其優(yōu)點(diǎn)。一方面，第三方主體進(jìn)行評(píng)估容易保證結(jié)論的客觀、公正。相比較內(nèi)部主體和利益相關(guān)主體，第三方機(jī)構(gòu)由于不屬于立法機(jī)關(guān)內(nèi)部，也不直接涉及自身利益，能夠盡可能地保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正。另一方面，進(jìn)行立法評(píng)估的第三方主體一般都是專業(yè)機(jī)構(gòu)，熟悉相關(guān)法律，并配備比較專業(yè)的工作人員，因而具有較強(qiáng)的專業(yè)調(diào)查、分析能力，能夠保證評(píng)估結(jié)果的質(zhì)量。

當(dāng)然，獨(dú)立的第三方評(píng)估模式也存在一定缺陷。首先，在搜集資料方面，第三方主體不如內(nèi)部評(píng)估主體和利益相關(guān)主體便利，因?yàn)楹髢煞N主體直接參與立法準(zhǔn)備工作，掌握的信息更加充分。其次，在評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性方面，第三方主體比立法機(jī)關(guān)內(nèi)部主體和利益相關(guān)主體(如執(zhí)法機(jī)關(guān))要弱。再次，第三方評(píng)估主體的資質(zhì)也非常值得重視，如果無法找到符合資質(zhì)的評(píng)估主體，評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性也就很難保證。[注]邢鴻飛、李羿人：《論我國立法中第三方評(píng)估主體的資質(zhì)》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。

4.公眾參與模式。

從地方立法前評(píng)估的組織和實(shí)施者來看，內(nèi)部主體、利益相關(guān)者以及第三方評(píng)估這三種模式都需要有公眾的積極參與。我國《立法法》中已有規(guī)定，如其中第58條規(guī)定，行政法規(guī)在起草過程要廣泛聽取意見。在地方立法前評(píng)估中，采用公眾參與的方式一方面有利于充分獲取公眾對(duì)于立法的各種意見，對(duì)不同主體的利益需求加以整合和調(diào)和；另一方面，通過公眾對(duì)立法前評(píng)估的參與，可以起到普法效果，有利于地方立法被自覺遵守。當(dāng)然，公眾的參與也存在一些不足，例如，龐雜的立法建議給后續(xù)整理工作造成了一定的難度；公眾代表的選擇比較困難等。從《立法法》的規(guī)定來看，公眾參與更是一種獲得立法建議的方法，而不像獨(dú)立的立法前評(píng)估模式。

(二)構(gòu)建內(nèi)部主導(dǎo)的多元化地方立法前評(píng)估主體模式

1.我國地方立法后評(píng)估主體模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

由于我國現(xiàn)行的地方立法評(píng)估機(jī)制主要是立法后評(píng)估，而地方立法前評(píng)估的規(guī)定和實(shí)踐較少，因此，筆者同樣先對(duì)一些地方已經(jīng)實(shí)施的立法后評(píng)估主體模式進(jìn)行考察(見表3的歸納)，找出目前存在的一些問題，以此探索地方立法前評(píng)估主體模式。

表3：部分地方立法后評(píng)估主體模式

總結(jié)表3的內(nèi)容來看，我國地方立法后評(píng)估的主體模式有以下特點(diǎn)：

第一，立法文件一般由制定、執(zhí)行者進(jìn)行評(píng)估。地方性法規(guī)一般由地方人大組織進(jìn)行評(píng)估；而政府規(guī)章一般由政府法制辦或主管部門進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)然也有例外，比如《山東省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》是地方性法規(guī)，而對(duì)其立法后評(píng)估是由山東省工商行政管理局組織。此外，地方法規(guī)或地方政府規(guī)章經(jīng)常由相關(guān)的主管執(zhí)法部門進(jìn)行立法后評(píng)估，這樣做的好處是執(zhí)法部門比較了解法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行中的問題，如深圳市《綠色出租小汽車管理規(guī)定》就由深圳市交通委直接進(jìn)行立法后評(píng)估，但同樣也存在內(nèi)部評(píng)估的不公正性問題。

第二，內(nèi)部主體模式居多。我國地方立法評(píng)估的主體模式仍然主要是內(nèi)部主體，屬于國家或政府主導(dǎo)型的評(píng)估，立法后評(píng)估程序的啟動(dòng)決策主要由國家機(jī)關(guān)作出。[注]王錫明：《地方立法后評(píng)估程序研究》，載《人大研究》2011年第10期。雖然內(nèi)部主體可以委托第三方參與、完成評(píng)估，但主導(dǎo)、決定權(quán)限仍在內(nèi)部主體。因此，我國的立法評(píng)估主體模式仍然比較單一，大多數(shù)立法評(píng)估的發(fā)起者基本上都是立法機(jī)關(guān)、政府部門等內(nèi)部機(jī)構(gòu)。內(nèi)部主體主導(dǎo)的評(píng)估模式除了前文所說的不足，現(xiàn)實(shí)中也出現(xiàn)了一些困境，一方面可能會(huì)造成立法評(píng)估主體的壟斷，導(dǎo)致評(píng)估主體缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得評(píng)估活動(dòng)缺乏推動(dòng)力；另一方面，內(nèi)部主體主導(dǎo)的評(píng)估活動(dòng)可能會(huì)導(dǎo)致評(píng)估流于形式。

第三，第三方參與評(píng)估逐漸成為趨勢(shì)。由于內(nèi)部主體模式的困境，目前國內(nèi)有些立法地方評(píng)估組織者越來越傾向于將評(píng)估活動(dòng)委托給第三方進(jìn)行。這樣有利于保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正，比如福建省近年來多次委托省內(nèi)一些高校進(jìn)行法規(guī)、規(guī)章的清理、評(píng)估工作。

2.內(nèi)部主導(dǎo)的多元化評(píng)估主體模式構(gòu)建

基于對(duì)地方立法后評(píng)估主體模式的經(jīng)驗(yàn)反思，以及我國當(dāng)前地方立法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)，本文認(rèn)為，我國當(dāng)前應(yīng)當(dāng)建立多元化地方立法前評(píng)估主體模式，將前述幾種模式恰當(dāng)?shù)厝诤显谝黄?，使地方立法前評(píng)估活動(dòng)得以充分反映不同主體的訴求，從而更好地促進(jìn)地方立法的科學(xué)化，提高地方立法質(zhì)量。

首先，地方立法前評(píng)估應(yīng)由立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)。從我國目前的機(jī)構(gòu)設(shè)立及其分工上來看，立法機(jī)關(guān)是形成決策的主體，政府是執(zhí)行決策的機(jī)構(gòu)，因此，立法機(jī)關(guān)在地方立法前評(píng)估過程中應(yīng)處于主導(dǎo)地位。雖然地方行政機(jī)關(guān)對(duì)地方立法的執(zhí)行和實(shí)施狀況把握得更為準(zhǔn)確、詳細(xì)和真實(shí)，地方行政機(jī)關(guān)作為評(píng)估主體得出的結(jié)論更有針對(duì)性。[注]汪全勝：《論立法后評(píng)估主體的建構(gòu)》，載《政法論壇》2012年第5期。但是，為了發(fā)揮地方立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，避免政府部門擴(kuò)張權(quán)力，還是應(yīng)該在地方立法的制定中堅(jiān)持立法機(jī)關(guān)主體評(píng)估。

其次，未來我國應(yīng)充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估作用。由于地方立法機(jī)關(guān)的工作特性，無法全面實(shí)施地方立法前評(píng)估工作，而由其他政府機(jī)關(guān)進(jìn)行立法前評(píng)估，又難免出現(xiàn)維護(hù)部門利益、影響評(píng)估結(jié)果公正的現(xiàn)象。因此，在確立地方立法機(jī)關(guān)為立法前評(píng)估的主導(dǎo)主體的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮第三方評(píng)估主體的作用。目前，我國各地還需要通過立法保障第三方評(píng)估主體的參與權(quán)利。[注]邢亮：《論地方政府立法評(píng)估的第三人參與權(quán)利和保護(hù)》，載《海峽法學(xué)》2014年第3期。

再次，在堅(jiān)持地方立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法前評(píng)估的前提下，根據(jù)立法前評(píng)估的不同階段充分發(fā)揮不同主體的作用。(1)在地方立法前評(píng)估的準(zhǔn)備階段，主要工作是確定立法前評(píng)估的對(duì)象、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法、評(píng)估參與者以及相關(guān)數(shù)據(jù)的搜集范圍等，因此，這一階段由立法機(jī)關(guān)組織相關(guān)活動(dòng)更具有影響力。即使是對(duì)于政府規(guī)章，也可以由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，然后政府部門積極配合。(2)地方立法前評(píng)估的實(shí)施階段，主要工作是搜集信息、整理資料，需要涉及到不同利益相關(guān)者的參與。在這一過程中，可以通過立法機(jī)關(guān)來引導(dǎo)利益相關(guān)者理性地表達(dá)其意愿，或者立法機(jī)關(guān)交由政府部門及其他機(jī)構(gòu)收集信息。(3)評(píng)估報(bào)告的撰寫階段，這一階段主要涉及對(duì)相關(guān)信息、資料的整理、總結(jié)，因此應(yīng)該充分發(fā)揮第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用，第三方機(jī)構(gòu)憑借其專業(yè)知識(shí)，運(yùn)用科學(xué)的分析方法容易形成準(zhǔn)確、合理的評(píng)估結(jié)論，以此來影響立法項(xiàng)目。(4)立法機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估報(bào)告的回應(yīng)階段，這一階段由立法機(jī)關(guān)決定是否進(jìn)行后續(xù)立法活動(dòng)，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行再次評(píng)估或采取預(yù)防措施。

最后，發(fā)揮上級(jí)立法機(jī)關(guān)提前預(yù)估作用?！读⒎ǚā返?8條規(guī)定了全國人大和國務(wù)院對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)在法案通過后的撤銷權(quán)。為了避免出現(xiàn)嚴(yán)重違反法律位階的現(xiàn)象，在立法前評(píng)估階段地方立法機(jī)關(guān)可以征詢上級(jí)立法機(jī)關(guān)的意見。

由于整個(gè)地方立法前評(píng)估活動(dòng)都是由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的，立法機(jī)關(guān)參與到了評(píng)估活動(dòng)的各個(gè)階段，又充分發(fā)揮其他主體(尤其是第三方專業(yè)機(jī)構(gòu))的作用，因此立法機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估報(bào)告更加了解、更容易接受，也有利于將評(píng)估結(jié)果反映到立法活動(dòng)中。