土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的退出問(wèn)題研究

■ 文 / 許 英

“三權(quán)分置”對(duì)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，集約利用土地資源并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收具有重要意義。新修訂的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》明確規(guī)定，成員可以以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。然而，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社遵循“入社自愿，退社自由”的原則，入股土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處理是成員退出制度安排的重要問(wèn)題。

一、“三權(quán)分置”背景下入股土地的退出問(wèn)題

農(nóng)戶(hù)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，根據(jù)入股基本法理，應(yīng)當(dāng)將該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資轉(zhuǎn)移到農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社名下。然而，根據(jù)現(xiàn)行《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)家庭承包方式或者其他方式取得農(nóng)村土地使用權(quán)的承包方享有的用益物權(quán)。也就是說(shuō)，該用益物權(quán)的承包方主體具有身份性特征。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社難以成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)的權(quán)利設(shè)置是影響流轉(zhuǎn)效率的重要制度因素。

與此同時(shí)，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，股份合作社解散時(shí)，入股土地應(yīng)當(dāng)退還給承包農(nóng)戶(hù)?！掇r(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》也明確規(guī)定，成員資格終止的應(yīng)當(dāng)退還記載在該成員賬戶(hù)內(nèi)的出資額和公積金份額。因此，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，在成員退社或合作社解散清算時(shí)，就產(chǎn)生了入股的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要退回的問(wèn)題。盡管“出資額”與“出資”本身是兩個(gè)不同的概念，法律也僅僅規(guī)定成員資格終止時(shí)退還其“出資額”而非其原始“出資”，然而實(shí)踐中的確存在這樣的糾紛，就是入股農(nóng)民要求退還其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣不僅可能影響農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而且可能產(chǎn)生對(duì)入股土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)償或地上農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的歸屬問(wèn)題。上述種種問(wèn)題的根源在于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)的權(quán)能設(shè)置。

在“三權(quán)分置”背景下，農(nóng)戶(hù)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，實(shí)質(zhì)上是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社?！叭龣?quán)分置”中所指“三權(quán)”是農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在經(jīng)歷了家庭承包、土地流轉(zhuǎn)兩次經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化后的結(jié)果。其中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離發(fā)生在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，其功能應(yīng)是充分發(fā)揮其經(jīng)營(yíng)屬性，那么土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是物權(quán)權(quán)能的再次分離，即部分用益物權(quán)權(quán)能的分離?？梢哉f(shuō)，在土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中，“三權(quán)分置”并沒(méi)有分離出新的物權(quán)，土地在流轉(zhuǎn)中分離出土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，農(nóng)民保留土地承包權(quán)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能，而通過(guò)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)提高經(jīng)營(yíng)效率。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體也因不具有身份特征而不限于承包農(nóng)戶(hù)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社以及其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體均能成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。另外，基于土地之于農(nóng)戶(hù)的特殊生存保障意義，確保入股土地退回農(nóng)戶(hù)的制度設(shè)計(jì)具有一定的正當(dāng)性，然而法律制度的意義就是在各種法律關(guān)系中實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益主體的利益平衡。因此，關(guān)于農(nóng)民成員退社時(shí)的入股土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處理，應(yīng)以平衡農(nóng)民成員利益與合作社債權(quán)人利益為原則，充分考慮合作社內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系的處理，并分別進(jìn)行制度設(shè)計(jì)?？梢哉f(shuō)，入股土地的退出問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上就是解決在堅(jiān)持合作社原則保證成員退出權(quán)行使的同時(shí)又不影響合作社運(yùn)轉(zhuǎn)與其他相關(guān)主體利益的問(wèn)題。

二、尊重農(nóng)民意愿，允許做出退股處理聲明或章程規(guī)定

農(nóng)民成員以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為出資形式入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，實(shí)質(zhì)上就是讓渡其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而取得股權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社名下，合作社可以進(jìn)行處分，如再次流轉(zhuǎn)或抵押貸款等。即農(nóng)戶(hù)以其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向合作社出資，應(yīng)當(dāng)視為其已經(jīng)承諾將該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能轉(zhuǎn)移于合作社。

然而，當(dāng)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股的農(nóng)民成員申請(qǐng)退社時(shí)，如果直接返還其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，會(huì)使合作社的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃被打亂，整體利益受到損害；如果不允許，又違反了“退社自由”原則。因此，為了確保退社過(guò)程中合作社與成員雙方利益均得到有效保護(hù)，筆者認(rèn)為，以農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的“人合性”特征為基礎(chǔ)，應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，允許農(nóng)民成員入社時(shí)做出退社時(shí)退還土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的聲明，并在合作社登記時(shí)注明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資及退出處理情況。另外，農(nóng)民成員以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，對(duì)其申請(qǐng)退社時(shí)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處理也可由農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社章程加以規(guī)定。

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，權(quán)利人具有相應(yīng)的支配權(quán)，在流轉(zhuǎn)時(shí)所分離出來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，權(quán)利人也有占有、使用及部分收益、處置的權(quán)能，理應(yīng)屬于私權(quán)范疇。因此，由章程確定入股成員退社時(shí)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處置也是尊重私權(quán)自治的表現(xiàn)。也就是說(shuō)，當(dāng)農(nóng)民成員以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后請(qǐng)求退社的，對(duì)入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置，應(yīng)遵循農(nóng)民成員入股聲明以及農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社章程規(guī)定。

三、完善農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成員退出的財(cái)務(wù)處理制度

如果農(nóng)民成員入社時(shí)并未做出退社時(shí)退還土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的聲明以及農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社章程也未規(guī)定或規(guī)定不明，農(nóng)民成員申請(qǐng)退社的，應(yīng)按照《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》的成員退社規(guī)定，即退還記載在該成員賬戶(hù)內(nèi)的以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股作價(jià)的出資額，而不退還土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，除非退社成員能夠證明合作社的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)損害了合作社成員的合法權(quán)益，退社成員請(qǐng)求退還其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的應(yīng)當(dāng)允許。否則，從維護(hù)合作社經(jīng)營(yíng)預(yù)期及其整體利益考慮，不予退還入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

筆者認(rèn)為，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成員退出制度的關(guān)鍵不在于限制退出行為，而是完善成員退社的財(cái)務(wù)處理制度?？梢哉f(shuō)，完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估作價(jià)機(jī)制是解決退出財(cái)務(wù)處理問(wèn)題的關(guān)鍵。

關(guān)于評(píng)估作價(jià)的機(jī)構(gòu)與程序問(wèn)題，目前主要有兩種方式，即由合作社成員按照一定的程序自行決定或委托專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估作價(jià)。筆者認(rèn)為，為了保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估作價(jià)的公平性和科學(xué)性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)該設(shè)立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)承擔(dān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中的評(píng)估作價(jià)工作，從而完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

從目前情形來(lái)看，由合作社成員通過(guò)民主決策的程序決定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的評(píng)估作價(jià)事項(xiàng)也不失為一種權(quán)宜之計(jì)，與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社互助合作的組織特征相契合。這種民主決策的過(guò)程可以增加成員之間的了解和信任。

關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，一種意見(jiàn)認(rèn)為其取決于向合作社出資后對(duì)合作社利潤(rùn)形成的貢獻(xiàn)，入股土地的作價(jià)依據(jù)應(yīng)當(dāng)是出資時(shí)正常年景的收益（可以前3年平均純收益值作為依據(jù)），而不是入股合作社后的收益。另外，也有觀(guān)點(diǎn)指出，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值為經(jīng)營(yíng)土地的未來(lái)預(yù)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值，價(jià)值大小取決于土地的經(jīng)營(yíng)收益、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大小和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限等因素。然而，筆者認(rèn)為，農(nóng)民成員以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股后，合作社對(duì)土地的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限等都會(huì)導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估作價(jià)發(fā)生變化，農(nóng)民成員申請(qǐng)退社時(shí)的財(cái)務(wù)處理應(yīng)以退出時(shí)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估作價(jià)為依據(jù)。即要么退回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)給農(nóng)民成員，退社成員向合作社支付土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估作價(jià)在退社時(shí)與入社時(shí)的差額；要么退回農(nóng)民成員以與退出時(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估作價(jià)等值的貨幣。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估作價(jià)因土地經(jīng)營(yíng)造成地力的不同而呈動(dòng)態(tài)變化，一成不變地以出資時(shí)的評(píng)估作價(jià)為依據(jù)進(jìn)行財(cái)務(wù)處理對(duì)退社成員和合作社均是不公平的。再加上，土地經(jīng)營(yíng)的效益其根基在于承包地的流轉(zhuǎn)，遵循“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的基本法理，農(nóng)民成員申請(qǐng)退社時(shí)的財(cái)務(wù)處理應(yīng)以退出時(shí)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估作價(jià)為依據(jù)。