深化農(nóng)村宅基地制度改革賦予農(nóng)戶用益物權(quán)

許經(jīng)勇

（廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 廈門(mén) 361005）

2016年4月25日，習(xí)近平總書(shū)記在安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村主持召開(kāi)農(nóng)村改革座談會(huì)，指出新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地關(guān)系。與農(nóng)民利益息息相關(guān)的農(nóng)村土地，包括承包地、宅基地和集體建設(shè)用地，各類型土地所有權(quán)均歸農(nóng)民集體所有。為搞活農(nóng)村宅基地、提高宅基地利用率、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入并吸引城市資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，根據(jù)我國(guó)用益物權(quán)法基本精神，2018年中央一號(hào)文件明確提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，即有序流動(dòng)閑置宅基地和閑置農(nóng)房，使其發(fā)揮最大效用。

一、我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的復(fù)雜性、艱巨性

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)實(shí)施40年，農(nóng)村土地制度改革雖從未中斷，但實(shí)質(zhì)性改革或深層次改革于十八大后全面啟動(dòng)。我國(guó)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制從形成至定型，即實(shí)際運(yùn)作時(shí)間僅20年左右。1958年1月《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》出臺(tái)，從法律形式上確立限制農(nóng)民遷往城市的制度，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的城鄉(xiāng)二元戶籍制度正式定型。同年，“一大二公”“政社合一”的農(nóng)村人民公社制度全面建立。這兩項(xiàng)制度和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱。20世紀(jì)50年代中期，為加快工業(yè)化步伐，迅速增強(qiáng)國(guó)防力量，中央明確提出優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的農(nóng)業(yè)國(guó)家，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)所需的資本原始積累只能來(lái)自農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。資本原始積累與一般積累的區(qū)別在于前者具有強(qiáng)制性與無(wú)償性。城鄉(xiāng)二元戶籍制度和農(nóng)村人民公社制度，加之農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，是實(shí)現(xiàn)資本原始積累的制度保障。人民公社制度實(shí)質(zhì)上是國(guó)家政權(quán)深入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，直接控制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的制度設(shè)計(jì)。

我國(guó)以理順城鄉(xiāng)關(guān)系為主軸的經(jīng)濟(jì)體制改革，是政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制改革，由于無(wú)成功先例可借鑒，只能選擇漸進(jìn)式改革，先易后難逐步推進(jìn)。所謂易改，即改革可增加絕大多數(shù)人的收益，易被絕大多數(shù)人接受，如廢除農(nóng)村人民公社，實(shí)行家庭承包，取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。城鄉(xiāng)二元體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制重要支柱，改革城鄉(xiāng)二元體制是經(jīng)濟(jì)體制改革重要內(nèi)容。改革難度大在于傳統(tǒng)“重城輕鄉(xiāng)”的二元體制，將城市與農(nóng)村居民分割為兩個(gè)利益集團(tuán)，承擔(dān)不平等義務(wù)，形成城市居民遠(yuǎn)超農(nóng)村居民的剛性利益。城市是國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，城市居民話語(yǔ)權(quán)遠(yuǎn)超農(nóng)村居民。改革意味著城鄉(xiāng)利益關(guān)系再調(diào)整，城鄉(xiāng)利益重新分配，改革力度需考慮城市居民承受程度。我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制改革突出難題是農(nóng)村要素市場(chǎng)化程度低，尤其是勞動(dòng)力和土地要素。農(nóng)村要素市場(chǎng)化程度低便于工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，使其增值效益通過(guò)財(cái)政渠道轉(zhuǎn)移至城市。提高農(nóng)村要素市場(chǎng)化程度必須改變“重城輕鄉(xiāng)”分配體制。相較于農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化，勞動(dòng)力要素市場(chǎng)化程度略高。農(nóng)村勞動(dòng)力可以進(jìn)城，但仍要保留“農(nóng)民”身份，成為“農(nóng)民工”?！稗r(nóng)民工”與市民相比，同工不同酬，未享受同等基本公共服務(wù)。而農(nóng)村土地不允許進(jìn)城，轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地必須通過(guò)國(guó)家低價(jià)征收，由集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄疲蟾邇r(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商。政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，問(wèn)題實(shí)質(zhì)在于農(nóng)村要素市場(chǎng)化提高的過(guò)程，即農(nóng)民利益相應(yīng)增加、城市居民利益相對(duì)減少以及地方政府財(cái)力（土地財(cái)政）相對(duì)減弱的過(guò)程，必須考慮各方承受能力或限度。上述問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革40年來(lái)農(nóng)村土地制度改革仍處于艱難爬坡階段的主要原因。

農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村土地制度重要組成部分。農(nóng)村集體建設(shè)用地包括經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地和宅基地。農(nóng)村宅基地是已經(jīng)和準(zhǔn)備用于建房的土地。農(nóng)村宅基地是由符合條件的集體組織成員從該集體組織無(wú)償獲得，其上建設(shè)的住房屬于自給性質(zhì)和保障性質(zhì)，不同于商品房，無(wú)法無(wú)條件進(jìn)入市場(chǎng)，由此決定農(nóng)村宅基地制度改革的特殊性和復(fù)雜性。農(nóng)村宅基地與農(nóng)民住房關(guān)系問(wèn)題尚未解決。具體表現(xiàn)為農(nóng)村宅基地用途是建房，房屋與宅基地不可分割，成為一個(gè)完整的物業(yè)。雖然理論上可分割兩種資產(chǎn)，但實(shí)踐中無(wú)法單獨(dú)處理。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)將城市和農(nóng)村土地及其上建筑物所有權(quán)分開(kāi)，分屬不同所有者。在農(nóng)村，雖然允許農(nóng)民在一定范圍內(nèi)出售房屋，但不允許出售宅基地。而現(xiàn)實(shí)中房屋和宅基地為一體，出售房屋代表同時(shí)出售宅基地。由于農(nóng)村宅基地?zé)o限期歸農(nóng)戶使用，房地分開(kāi)矛盾不明顯，城市宅基地使用權(quán)僅70年，到期收回宅基地上建筑物不現(xiàn)實(shí)。農(nóng)村宅基地制度改革必要性在于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村發(fā)展中所暴露的突出問(wèn)題，如農(nóng)村宅基地大量閑置，嚴(yán)重浪費(fèi)稀缺土地資源，影響村容村貌且無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)等均與現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度密切相關(guān)，不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須加快農(nóng)村宅基地制度改革。

要較大幅度增加農(nóng)民收入，有效縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，必須改革現(xiàn)行征地、集體建設(shè)用地和宅基地制度。改革內(nèi)容包括嚴(yán)格控制征地范圍、規(guī)范征地程序、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、建立多元保障；實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地平等入市、同地同權(quán)同價(jià)；保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益等，使土地級(jí)差收入和長(zhǎng)期增值收益大部分歸還農(nóng)民。無(wú)論農(nóng)村征地制度改革、集體建設(shè)用地改革或宅基地改革，其結(jié)果是打破地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、人為抬高土地價(jià)格的局面，與其相聯(lián)系，必然是較大幅度增加農(nóng)民收入，顯著降低房地產(chǎn)價(jià)格，并相應(yīng)減少地方政府財(cái)政收入。在目前地方財(cái)政自給率不足60%情況下，其結(jié)果必然影響地方城市建設(shè)、農(nóng)村教育及農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)等，導(dǎo)致絕大多數(shù)地區(qū)地方財(cái)政難以維持，勢(shì)必要求重新劃分中央與地方財(cái)力與事權(quán)，由此決定改革力度短期內(nèi)不可能加大。2008年中共十七屆三中全會(huì)就已明確要求“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”。但目前改革進(jìn)展依然緩慢，若無(wú)“土地財(cái)政”，始于20世紀(jì)的分稅制改革不可能維持至今。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的形成與演變

我國(guó)農(nóng)業(yè)集體化之前，農(nóng)村宅基地是農(nóng)民私人財(cái)產(chǎn)，雖然土地改革時(shí)局部性重新分配，但未改變宅基地私人性質(zhì)。1954年9月20日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《憲法》規(guī)定，國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)，即保護(hù)農(nóng)民土地私有權(quán)；1956年6月30日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，社員原有房屋、地基不入社，社員新修房屋需用地基由合作社統(tǒng)籌解決。由此可見(jiàn)，雖然農(nóng)業(yè)合作化過(guò)程中，農(nóng)民主要生產(chǎn)資料均入社轉(zhuǎn)為集體所有，但未改變宅基地與房屋的個(gè)人所有權(quán)性質(zhì)。1962年9月27日，黨的八屆十中全會(huì)通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，明確規(guī)定生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地歸生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有土地包括社員自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。社員房屋歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸集體所有是農(nóng)村人民公社化后的法律規(guī)定，并通行至今。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度形成于城鄉(xiāng)二元體制條件下，城市居民住房由當(dāng)?shù)卣蛩趩挝灰詫?shí)物形式供給，農(nóng)民住房由農(nóng)民自行籌建。我國(guó)農(nóng)業(yè)集體化后，農(nóng)村土地由私人所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，農(nóng)民住房建設(shè)所需土地只能依賴集體組織分配，宅基地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)屬于個(gè)人，只有該集體組織成員可分享宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地只能用于建造自給性住房。農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有社會(huì)福利保障性質(zhì)，農(nóng)村宅基地僅具有自然屬性，不具商品屬性，不可轉(zhuǎn)讓或進(jìn)入市場(chǎng)。

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，資源配置主體為政府，抑制、否認(rèn)市場(chǎng)作用。而產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)相輔相成，無(wú)產(chǎn)權(quán)則無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)交換。產(chǎn)權(quán)是所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，包括所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。我國(guó)從物權(quán)法派生用益物權(quán)法，為上述權(quán)能分離提供法律依據(jù)。隨著市場(chǎng)取向改革深入，2007年10月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地被賦予獨(dú)立的用益物權(quán)。物權(quán)指權(quán)利人依法對(duì)特定的物（包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)）享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。不同于一般物權(quán)，用益物權(quán)人沒(méi)有特定物（包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)）的所有權(quán)，用益物權(quán)是指用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。用益物權(quán)是以“利用”為中心的物權(quán)，強(qiáng)調(diào)對(duì)物的利用權(quán)，實(shí)現(xiàn)物盡其用。用益物權(quán)是物權(quán)的一種，是指非所有人對(duì)他人之物享有占有、使用、收益的排他性權(quán)利。用益物權(quán)雖然也以所有權(quán)為前提，但一經(jīng)設(shè)置，法律上具有獨(dú)立性，使用權(quán)人可據(jù)此權(quán)利對(duì)抗包括所有權(quán)人在內(nèi)的其他人干涉，保障其對(duì)物的充分利用。雖然用益物權(quán)人無(wú)權(quán)處分用益物權(quán)標(biāo)的物，但其可處分用益物權(quán)本身。如用益物權(quán)人可依法將用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓他人，但不允許轉(zhuǎn)移標(biāo)的物所有權(quán)。用益物權(quán)具有雙重功能，一是可較好滿足用益物權(quán)人需求；二是所有權(quán)人物質(zhì)得到有效利用。用益物權(quán)是我國(guó)宅基地制度改革的重要理論依據(jù)。2013年中央一號(hào)文件指出，“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。必須健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金資產(chǎn)資源管理制度，依法保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”。十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?/p>

三、我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革的目標(biāo)

適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的要求，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》是一個(gè)重大突破，將市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用升華為決定性作用，理清市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)關(guān)系。十九大報(bào)告明確指出，要完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就必須把經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)放在完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置上?？蓪⑥r(nóng)村宅基地制度改革視為圍繞產(chǎn)權(quán)重建而展開(kāi)的制度變遷。產(chǎn)權(quán)界定是稀缺資源的排他性制度安排，國(guó)家強(qiáng)制力介入才可劃清。但國(guó)家介入與干預(yù)會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不完整，取決于國(guó)家產(chǎn)權(quán)政策。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革目標(biāo)是以用益物權(quán)法為依據(jù)，通過(guò)深化改革，因勢(shì)利導(dǎo)地改變宅基地凝固性，增強(qiáng)宅基地流動(dòng)性，擴(kuò)大宅基地權(quán)能，讓用益物權(quán)人（農(nóng)戶）依法享有占有權(quán)、使用權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，有效提高宅基地利用率，以破解農(nóng)民分化嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。相較于商品和服務(wù)市場(chǎng)，要素市場(chǎng)發(fā)育明顯滯后，成為制約要素自由流動(dòng)的主要障礙。應(yīng)在加快實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)的同時(shí)，積極創(chuàng)造條件使農(nóng)民宅基地在更大范圍內(nèi)流動(dòng)、抵押、擔(dān)保等。產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)互為因果。產(chǎn)權(quán)是對(duì)物品或勞務(wù)根據(jù)一定目的加以利用或處置，從中獲取一定收益的權(quán)利。交換是放棄某物品產(chǎn)權(quán)以換取另一物品產(chǎn)權(quán)。有效交易（或交換）需要明確界定產(chǎn)權(quán)。

農(nóng)村宅基地屬于集體建設(shè)用地，是集體經(jīng)濟(jì)組織用于解決集體成員居住問(wèn)題的建設(shè)用地。集體建設(shè)用地除宅基地，還包括集體經(jīng)營(yíng)性用地和公共公益性用地。農(nóng)村宅基地在農(nóng)村建設(shè)用地中占比超過(guò)50%。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)，或與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。宅基地是我國(guó)土地制度的一項(xiàng)特殊制度安排，不僅是農(nóng)民住房制度的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民集體成員權(quán)利的體現(xiàn)。宅基地由符合條件的成員從集體組織無(wú)償獲得，其上建筑的農(nóng)民住房具有保障性質(zhì)，不同于一般商品房，不可進(jìn)入市場(chǎng)交易。農(nóng)民與宅基地關(guān)系處理原則為，逐步擴(kuò)大農(nóng)戶依法獲得宅基地用益物權(quán)的權(quán)能，適當(dāng)考慮以“房地一體”確權(quán)登記頒證為改革基礎(chǔ)，以“先房后地、地隨房走”為賦權(quán)邏輯，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。用益物權(quán)是由所有權(quán)部分權(quán)能重組形成的新權(quán)利，體現(xiàn)所有權(quán)與其權(quán)能分離原理的運(yùn)用，可分離性是所有權(quán)的一項(xiàng)屬性。此處所有權(quán)與其權(quán)能分離的屬性，是指所有權(quán)的占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益權(quán)能，可基于一定法律事實(shí)分離，由他人享有，大多形成他物權(quán)?！段餀?quán)法》第117條明確規(guī)定：“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。權(quán)利人只要占有、使用該不動(dòng)產(chǎn)，據(jù)此獲得的收益應(yīng)由占有、使用人享有。

2018年中央一號(hào)文件在總結(jié)各地宅基地制度改革基礎(chǔ)上，首次明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，但不得違規(guī)違法買賣宅基地。改革開(kāi)放前，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用遵循無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)的原則，既不利于提高宅基地利用效率，也不利于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。在宅基地試點(diǎn)改革過(guò)程中，首先在宅基地超標(biāo)準(zhǔn)使用方面，開(kāi)展有償使用宅基地探索。有償使用宅基地范圍局限于以下方面，“一戶多宅”超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分；本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用宅基地面積超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分；非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用宅基地。由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)收取宅基地有償使用費(fèi)，所得收入用于村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)開(kāi)支，有利于促進(jìn)社會(huì)公平，保障農(nóng)民權(quán)益。與此同時(shí)，限制放活宅基地使用權(quán)，即只能在該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)、租賃、入股；以符合相關(guān)規(guī)劃為前提，允許農(nóng)民在合法取得宅基地上建設(shè)用于出租及經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)和民宿等產(chǎn)業(yè)的房屋和相關(guān)設(shè)施。在充分尊重農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，建立宅基地有償退出機(jī)制，給予退出宅基地的農(nóng)民合理的貨幣補(bǔ)償，并提供相應(yīng)就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民分化日益明顯。相當(dāng)一部分勞力和人口轉(zhuǎn)移至城市就業(yè)、居住，農(nóng)村人口大幅減少，但農(nóng)村住房建設(shè)用地不僅未減少，還大幅增加。由此陷入“城市房子買不起，農(nóng)村房子賣不掉”的兩難境地。根據(jù)自然資源部公布的數(shù)據(jù)，截至2015年末，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地已達(dá)2.85億畝，2006～2014年，農(nóng)村常住人口減少1.6億人，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加3 045萬(wàn)畝，約20%農(nóng)村住房常年無(wú)人居住。如2017年山東省農(nóng)村常住人口3 944萬(wàn)人，較2005年減少1 100多萬(wàn)人，但農(nóng)村居民占地卻增加近40萬(wàn)畝。全省9.1萬(wàn)個(gè)自然村，“空心村”占20%～30%?！耙粦舳嗾爆F(xiàn)象普遍，而新產(chǎn)生的農(nóng)戶（分家）分不到宅基地。宅基地資格權(quán)要嚴(yán)格按“一戶一宅”要求，原則上確權(quán)登記到“戶”。若出現(xiàn)符合當(dāng)?shù)胤謶艚ǚ織l件又未分戶者，且未經(jīng)批準(zhǔn)另行建房分開(kāi)居住，其新建房屋占用的宅基地符合相關(guān)規(guī)劃，經(jīng)該農(nóng)民集體組織同意，并公示無(wú)異議，可按規(guī)定補(bǔ)發(fā)相關(guān)用地手續(xù)后依法予以確權(quán)登記；雖未分開(kāi)居住，但實(shí)際使用宅基地未超過(guò)分戶后建房用地合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)，可依法按實(shí)際使用面積予以確權(quán)登記。農(nóng)村閑置宅基地包括未被利用的空置宅基地和閑置房屋，閑置宅基地達(dá)一定比例會(huì)形成“空心村，不僅嚴(yán)重浪費(fèi)農(nóng)村土地資源，還破壞村容村貌，給美麗鄉(xiāng)村建設(shè)造成困難。根本原因在于目前農(nóng)村宅基地作為福利品，可無(wú)償取得。與其相聯(lián)系，閑置宅基地缺乏有效退出機(jī)制，多占宅基地的用戶無(wú)需付出必要持有成本?？煽紤]通過(guò)征稅或收費(fèi)方式，加大多占宅基地持有成本，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)多占宅基地退出，提高土地利用率。山東省探索建立宅基地有償使用機(jī)制，即超出規(guī)定面積實(shí)行有償使用，倒逼超標(biāo)農(nóng)戶退出多占宅基地，必須提高農(nóng)村宅基地流動(dòng)性。從根本上杜絕農(nóng)戶多占超占宅基地，必須改革長(zhǎng)期實(shí)行的宅基地福利分配制度，以綜合性農(nóng)民居住保障制度取而代之，通過(guò)多種途徑保障農(nóng)民居住權(quán)。

據(jù)中國(guó)社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》，目前我國(guó)農(nóng)村閑置宅基地面積約3 000萬(wàn)畝，相當(dāng)于目前所有城市建成區(qū)面積37%，大于全國(guó)城市所有住宅用地面積總和。2018年2月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。宅基地資格權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的從集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)使用宅基地的權(quán)利及有條件享有宅基地市場(chǎng)操作的權(quán)利。宅基地使用權(quán)是特定權(quán)利主體通過(guò)適當(dāng)流轉(zhuǎn)渠道獲得的一定期限內(nèi)占用宅基地的權(quán)利。要適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，可讓更多人參與宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易，盤(pán)活宅基地，讓持有宅基地資格證的農(nóng)民獲得轉(zhuǎn)讓、出租收益。關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)讓退出補(bǔ)償方式，一是實(shí)物補(bǔ)償，即對(duì)退出宅基地后有住房需求的農(nóng)戶開(kāi)展住房產(chǎn)權(quán)置換，通過(guò)城鎮(zhèn)安置住房或農(nóng)村集中區(qū)公寓房給予補(bǔ)償；二是一次性貨幣化補(bǔ)償，農(nóng)民自行到城鎮(zhèn)購(gòu)買商品房；三是“以房換租”，即在農(nóng)民集中居住區(qū)或城鎮(zhèn)租房，給予一定貨幣補(bǔ)貼。宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅包括宅基地價(jià)值，還應(yīng)包括宅基地上房屋及其附屬設(shè)施價(jià)值。由于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系尚未建立，農(nóng)村房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估仍處于空白狀態(tài)，宅基地補(bǔ)償工作存在困難，只能參照該地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)戶。目前部分地區(qū)頒發(fā)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)登記證，金融機(jī)構(gòu)也加大農(nóng)村住房抵押貸款發(fā)放力度，宅基地融資功能逐漸破題。宅基地改革已進(jìn)入全面提速時(shí)期，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)施，將有效激活農(nóng)村閑置土地資源，讓居民享受更多改革紅利。必須建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度。江西省余江縣自2015年啟動(dòng)宅基地制度改革以來(lái)，建立宅基地退出機(jī)制、有償使用制度以及宅基地分配制度等，大部分村莊儲(chǔ)存10～15年建設(shè)用地，有效保障農(nóng)民建房需求。探索宅基地“三權(quán)分置”的重點(diǎn)并非買賣宅基地所有權(quán)和資格權(quán)，而是在堅(jiān)持宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體、資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地使用權(quán)，并通過(guò)多種形式更好地利用宅基地，充分發(fā)揮其融資功能。目前國(guó)家政策適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，并非讓城市居民到農(nóng)村買房置業(yè)，而是吸引資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村，使農(nóng)民閑置宅基地和住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體，為鄉(xiāng)村振興提供更多內(nèi)涵空間。近期自然資源部派出多組人員，前往江西、安徽、湖南等省份展開(kāi)專題調(diào)研，調(diào)研重點(diǎn)是盤(pán)活利用農(nóng)戶閑置宅基地和閑置農(nóng)房，尤其是處分權(quán)和收益權(quán)虛置問(wèn)題。若將部分農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地，可明顯降低住宅用地價(jià)格，進(jìn)而降低房地產(chǎn)價(jià)格。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，嚴(yán)格禁止農(nóng)村居民住房和宅基地在城鄉(xiāng)居民間轉(zhuǎn)讓。但隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革逐步深入，宅基地所承擔(dān)社會(huì)職能改變，其所擁有資產(chǎn)屬性日益增強(qiáng)。伴隨著農(nóng)民工市民化深度推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)民工將在城鎮(zhèn)安家落戶，農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題或退出要求將日益凸顯，客觀上要求必須擴(kuò)大農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓范圍。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)制度性障礙的破除，更多市民會(huì)到農(nóng)村居住、創(chuàng)業(yè)，允許在農(nóng)村安家落戶的市民購(gòu)買農(nóng)村宅基地，不僅有利于提高農(nóng)村閑置宅基地利用率并增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，也有利于促進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。當(dāng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)依法進(jìn)入市場(chǎng)交易，農(nóng)民可獲得合理土地資本收益，可增強(qiáng)其在城鎮(zhèn)安家的能力，加速農(nóng)民工市民化進(jìn)程。如何建立和健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)平臺(tái)目前尚不具備宅基地在城鄉(xiāng)居民間自由流動(dòng)的條件，需要建立、健全、完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》已明確提出，“在符合規(guī)則和用途管制條件下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)”，這對(duì)盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)、增加農(nóng)民收入渠道、提高小微企業(yè)用地保障，將發(fā)揮重要作用。與此同時(shí)，相關(guān)配套改革不斷推進(jìn)。2017年8月，原國(guó)土部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，北京、上海、南京、杭州、廈門(mén)、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽(yáng)、成都開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。上述改革舉措有助于我國(guó)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉的住房制度，有利于逐步實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)。但在當(dāng)前改革試點(diǎn)中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，土地用途主要是工商業(yè)、旅游業(yè)，部分地區(qū)在獲得國(guó)土部許可后開(kāi)始公租房和廉租房建設(shè)，至今還未允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)商品房，僅允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)住宅，可出租給城鎮(zhèn)居民（包括農(nóng)民工），不允許出售或轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，即不能改變住宅所有權(quán)屬性。目前的改革并未從根本上改變城鄉(xiāng)二元土地基本屬性。

目前我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為91 612平方千米，農(nóng)村建設(shè)用地（宅基地比例最大）為191 158平方千米。若農(nóng)村建設(shè)用地（包括農(nóng)民宅基地）開(kāi)始流動(dòng)，與國(guó)有土地使用權(quán)平等進(jìn)入市場(chǎng)，土地市場(chǎng)和房產(chǎn)市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)新局面。我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度改革緩慢的重要原因在于改革會(huì)導(dǎo)致一系列連瑣反應(yīng)。改革最大受益者為農(nóng)民，但當(dāng)前城鄉(xiāng)居民收入差別大的重要原因是城市居民財(cái)產(chǎn)性收入遠(yuǎn)超農(nóng)村居民。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入低在于農(nóng)村要素市場(chǎng)化程度低，土地產(chǎn)權(quán)不完善。隨著農(nóng)村要素市場(chǎng)取向改革深入，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)日趨完善，農(nóng)民收入水平將較大幅度提高，城鄉(xiāng)居民收入差距將縮??；但與其相對(duì)應(yīng)，地方政府財(cái)政收入將會(huì)大幅減少。目前“土地財(cái)政”約占地方財(cái)政收入5成，一旦失去此部分收入，地方財(cái)政將面臨財(cái)政困境，必然涉及重新劃分中央與地方財(cái)權(quán)和支出責(zé)任，中央財(cái)政也將面臨挑戰(zhàn)。