農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度“完善”與“變法”孰強(qiáng)孰弱研究*

丁關(guān)良

（浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院、公共管理學(xué)院，杭州 310058）

一、引 言

2014年“中央一號(hào)文件”最先提出“三權(quán)分置”①2014年2月9日中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》（中發(fā)【2014】1號(hào)）指出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”“推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)”。這是國(guó)家層面最早提到涉及“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”，但無(wú)“三權(quán)分置”名稱(chēng)的政策表述。2014年11月20日《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意見(jiàn)》）指出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”，文中最早提到“三權(quán)分置”，也是以“三權(quán)分置”為主要內(nèi)容的早期專(zhuān)項(xiàng)政策，并出現(xiàn)以“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”替代“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”（該現(xiàn)象是否有充足法理依據(jù)值得商榷）的重大變化。同時(shí)指出“抓緊修訂完善相關(guān)法律法規(guī)”。2016年10月30日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“三權(quán)分置”政策意見(jiàn)》），是中央涉及“三權(quán)分置”政策中最完善的“三權(quán)分置”內(nèi)容體現(xiàn)，且明確指出：“加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作”。以來(lái)，在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革政策中“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”而形成的土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)新“兩權(quán)并行”之創(chuàng)新格局，已被經(jīng)濟(jì)學(xué)界公認(rèn)為是深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容和最大成果，該改革事關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否順暢，農(nóng)民土地權(quán)益在流轉(zhuǎn)中能否順利實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，學(xué)界一致認(rèn)為權(quán)利問(wèn)題終究是一個(gè)法律問(wèn)題，因而修改《農(nóng)村土地承包法》的呼聲愈加強(qiáng)烈。2017年10月31日出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》新“兩權(quán)并行”之創(chuàng)新改革，為修法（亦可謂“變法”②《草案》將《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第四節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)”的標(biāo)題修改為：“土地承包權(quán)的保護(hù)和轉(zhuǎn)讓”；將《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”的標(biāo)題修改為：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)”。）的主要思路和主線③《草案》第6條第1款規(guī)定：“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。雖然該條款“在流轉(zhuǎn)中”之內(nèi)涵存在不明確、不周祥（如“土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)什么時(shí)侯成為獨(dú)立權(quán)利問(wèn)題，及相聯(lián)系之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)什么時(shí)侯消滅問(wèn)題”等重要問(wèn)題《草案》之“法律規(guī)范”多處模糊），但該條款基本奠定此次《農(nóng)村土地承包法》大修改（“變法”）的主基調(diào)，從后續(xù)絕大多數(shù)條文的修正內(nèi)容均圍繞此命題展開(kāi)。，回應(yīng)了上述迫切要求。

該《草案》對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”政策實(shí)施“法律化”（因該《草案》還不是法律）作了“頂層”制度設(shè)計(jì)，但該《草案》于2017年11月7日公布并公開(kāi)征求意見(jiàn)以來(lái)，“受到來(lái)自不同方面的法學(xué)者的花式批評(píng)，其立法制度對(duì)此從理念思維到具體規(guī)則構(gòu)建顯然面臨諸多難以回應(yīng)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”（陳小君，2018），出現(xiàn)“草案由此對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利設(shè)計(jì)了一個(gè)較復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，即（集體）土地所有權(quán)＋（承包農(nóng)戶）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)＋（承包農(nóng)戶）土地承包權(quán)＋（經(jīng)營(yíng)主體）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但這一土地權(quán)利結(jié)構(gòu)安排是否準(zhǔn)確反映“三權(quán)分置”思想，是否符合法理”引發(fā)質(zhì)疑（高圣平，2018）。本文認(rèn)為，該《草案》存在諸多法律問(wèn)題，其根本原因與如下方面有關(guān)：2014年10月23日中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出“做到重大改革于法有據(jù)”“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”；《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（中辦發(fā)[2015]49號(hào)）明確指出“開(kāi)展重大問(wèn)題的理論研究，用科學(xué)的理論和理念指導(dǎo)改革實(shí)踐”等要求，如“即便土地承包法獨(dú)立修改必行之勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，其修法路徑和方案仍大有研究必要”（陳小君，2018）。上述多種觀點(diǎn)有力佐證《草案》凸顯的問(wèn)題，提醒理論反思和實(shí)踐檢驗(yàn)尤為必要?！睹穹ǖ涓鞣志帲ú莅福分型恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)上創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新“三權(quán)分置”也不符合不動(dòng)產(chǎn)上權(quán)利生存之法律規(guī)則，同樣存在眾多法律規(guī)制的尷尬與無(wú)奈。為此，本文遵循學(xué)術(shù)研究無(wú)禁區(qū)這一宗旨，擬就農(nóng)地流轉(zhuǎn)如何建立“良法制度”一陳管見(jiàn)，以求教于同仁。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度的歷史沿革與核心問(wèn)題

（一）歷史沿革

1.法律不允許流轉(zhuǎn)階段

1982年12月4日通過(guò)的《憲法》第10條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，“雖未從正面具體規(guī)定土地使用權(quán)可否流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，但依據(jù)其立法意圖、相關(guān)的立法解釋以及當(dāng)時(shí)的司法實(shí)踐，可清楚地體會(huì)到當(dāng)時(shí)立法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)持嚴(yán)格禁止的態(tài)度”（丁關(guān)良，2011）。

2.司法允許部分可流轉(zhuǎn)階段

1986年4月12日最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》“農(nóng)村承包合同的轉(zhuǎn)讓與轉(zhuǎn)包問(wèn)題”中明確規(guī)定：“轉(zhuǎn)讓是指承包人自找對(duì)象，由第三者代替自己向發(fā)包人履行承包合同的行為”“承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包人同意，并不得擅自改變?cè)邪贤纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容，否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無(wú)效”。這一階段司法上已認(rèn)可轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)包這兩種流轉(zhuǎn)方式。

3.法律允許流轉(zhuǎn)階段

1988年4月12日頒布的“中華人民共和國(guó)憲法修正案”，將原憲法第10條第4款修改為：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”1988年12月29日修改后的《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國(guó)有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！憋@然，法律已確立土地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)。1993年7月2日原《農(nóng)業(yè)法》第13條第2款規(guī)定：“在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者?！?995年頒布的《擔(dān)保法》第34條規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：……；（五）抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)?！?/p>

4.法律規(guī)范流轉(zhuǎn)階段

從《農(nóng)村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）看，該法第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”（第32～43條）共用12個(gè)條文規(guī)定了家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，第三章“其他方式的承包”（第49～50條）用2個(gè)條文規(guī)定了其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

（二）核心問(wèn)題

從《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（自2005年3月1日起施行）部門(mén)規(guī)章以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（法釋[2005]6號(hào)）看，現(xiàn)行家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度存在問(wèn)題（丁關(guān)良，2011）主要表現(xiàn)在：

1.法律禁止家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押

現(xiàn)行《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律都禁止家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押（丁關(guān)良，2014）。

2.法律對(duì)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)多干涉

《農(nóng)村土地承包法》第41條明定家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須符合以下三個(gè)限制條件，即承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源、經(jīng)發(fā)包方同意、受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶。

3.法律對(duì)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股領(lǐng)域限制過(guò)窄

《農(nóng)村土地承包法》第42條明定家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股內(nèi)涵：第一，入股應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織（發(fā)包方）內(nèi)的承包方之間開(kāi)展；第二，入股后的承包地由經(jīng)濟(jì)組織（一般是土地股份合作社，不包括公司）從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)；第三，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股形式從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，收益按股分配，而非將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股作為賺取經(jīng)營(yíng)回報(bào)的投資。

4.現(xiàn)行立法禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承應(yīng)屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)范疇。但《繼承法》只承認(rèn)“承包收益”的繼承權(quán)，并未明確繼承人對(duì)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”享有“繼承權(quán)”；《農(nóng)村土地承包法》亦未承認(rèn)其“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”可繼承性；《物權(quán)法》未提及家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問(wèn)題。綜上，現(xiàn)行立法禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承（溫世揚(yáng)，2014）。

5.立法上物權(quán)性的轉(zhuǎn)讓、互換流轉(zhuǎn)采取登記對(duì)抗主義立法模式弊大于利

《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！毖芯空J(rèn)為，“《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓登記采取登記對(duì)抗主義制度不科學(xué)，其弊大于利（丁關(guān)良，2011）?！?/p>

上述現(xiàn)行法律制度規(guī)定與家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其用益物權(quán)具有的支配功能和排他性質(zhì)相矛盾，不能更好保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)益和支持農(nóng)戶更好利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)揮更大功效，造成農(nóng)戶土地承包權(quán)益受損和限制小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。且不利于農(nóng)地順暢流轉(zhuǎn)，更無(wú)法使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利向金融機(jī)構(gòu)“融資擔(dān)?！?，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和實(shí)施適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以提高土地利用效率。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的改革目標(biāo)和制度有關(guān)問(wèn)題剖析

（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”國(guó)家政策確立及其內(nèi)涵

1.學(xué)界對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置（離）”觀點(diǎn)的梳理

經(jīng)濟(jì)學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地家庭承包使“一權(quán)”（土地所有權(quán)）變“兩權(quán)”（土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）從而實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分離”；在實(shí)行“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又出現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離這一現(xiàn)象，即農(nóng)戶流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)給經(jīng)營(yíng)主體，而自己“保留”土地承包權(quán)，于是，農(nóng)村土地就出現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。即學(xué)界的通說(shuō)是農(nóng)地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”是土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.農(nóng)地“三權(quán)分置（離）”國(guó)家層面政策的完善表述和“三權(quán)”界定

從政策角度分析，農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”，應(yīng)是指土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”論其“三權(quán)”歸屬如下：土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體、土地承包權(quán)歸農(nóng)戶（原承包農(nóng)戶）、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸流進(jìn)方（現(xiàn)流轉(zhuǎn)地經(jīng)營(yíng)者或經(jīng)營(yíng)主體）。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”改革政策的核心目標(biāo)

從以《“三權(quán)分置”政策意見(jiàn)》為主等涉及農(nóng)地“三權(quán)分置”系列（包括專(zhuān)項(xiàng)和相關(guān)）政策的內(nèi)容看，這一改革主要體現(xiàn)四大政策目標(biāo)。

1.重集體功能和根本地位而不斷夯實(shí)集體土地所有權(quán)

始終堅(jiān)持集體土地所有權(quán)性質(zhì)不動(dòng)搖，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，明確農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體，真正賦予集體土地所有權(quán)人對(duì)集體土地依法擁有占有、使用、收益和處分權(quán)能，確保農(nóng)民集體有效行使承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)職權(quán)，充分體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的根本地位和保障作用。

2.重身份地位和利益保障而強(qiáng)化穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)

始終堅(jiān)持以保護(hù)農(nóng)民利益為改革根本出發(fā)點(diǎn)，政策已明確“不論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”，其核心是使農(nóng)戶因?qū)嵤┺r(nóng)地流轉(zhuǎn)后仍“保留”土地承包權(quán)（最重要是土地承包權(quán)有“收益之價(jià)值功能”，且充分體現(xiàn)其身份性和社會(huì)保障功能性）而不會(huì)喪失土地上的持續(xù)利益，同時(shí)可使農(nóng)民工變市民后不會(huì)喪失農(nóng)地權(quán)利。

3.重財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)效率而放活經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

始終堅(jiān)持以市場(chǎng)化實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制為改革取向，通過(guò)真正賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有占有、使用、收益和處分四大權(quán)能，使之成為純經(jīng)濟(jì)功能的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人按市場(chǎng)規(guī)則實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(權(quán)利取得的平等性與非身份性,充分體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)功能)抵押，以此突破原家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押的法律限制，同時(shí)通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能繼承、不能自由轉(zhuǎn)讓、入股受限等制度瓶頸。

4.重資源利用和能力提升而發(fā)展多元化適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

始終堅(jiān)持以農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置為改革依托，通過(guò)引導(dǎo)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，更好開(kāi)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和加快提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)水平，從而有效提高農(nóng)地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，實(shí)現(xiàn)土地資源配置優(yōu)化。

上述改革目標(biāo)指明我國(guó)農(nóng)村土地制度未來(lái)走向，為著力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和加速農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。

（三）農(nóng)地“三權(quán)分置”政策背景下各種流轉(zhuǎn)方式運(yùn)行尷尬之剖析

《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)意見(jiàn)》）指出，“鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地”和“按照全國(guó)統(tǒng)一安排，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)”。2016年10月30日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“三權(quán)分置”政策意見(jiàn)》）也明確指出：承包農(nóng)戶“有權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益；……；有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押”和“經(jīng)營(yíng)主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押”。在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策下，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的通常方式包括：“轉(zhuǎn)讓”“互換”“轉(zhuǎn)包”“出租”“入股”“抵押”6種④農(nóng)地在“三權(quán)分置”政策下的各種流轉(zhuǎn)方式，本文以“流轉(zhuǎn)方式名稱(chēng)”表示，如“轉(zhuǎn)讓”等以區(qū)別現(xiàn)行法律上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式運(yùn)行機(jī)制。。

1.“轉(zhuǎn)讓”運(yùn)行的尷尬

在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策下“轉(zhuǎn)讓”存在的問(wèn)題：“轉(zhuǎn)讓”之“權(quán)利”轉(zhuǎn)移內(nèi)涵不符合常態(tài)，更不符合物權(quán)變動(dòng)法則；“轉(zhuǎn)讓”之流轉(zhuǎn)承包地的占有問(wèn)題凸顯，不符合法律規(guī)則；“轉(zhuǎn)讓”造成土地法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，且混亂無(wú)序無(wú)法依常態(tài)確立；“轉(zhuǎn)讓”創(chuàng)設(shè)新兩權(quán)，其權(quán)利性質(zhì)不清，給物權(quán)法定帶來(lái)尷尬；若“轉(zhuǎn)讓”之轉(zhuǎn)讓方一次性收取轉(zhuǎn)讓收益，造成“保留”土地承包權(quán)無(wú)實(shí)際價(jià)值；若“轉(zhuǎn)讓”之轉(zhuǎn)讓方收取轉(zhuǎn)讓年收益或分期分批收取轉(zhuǎn)讓收益，也會(huì)使農(nóng)民權(quán)利很難或無(wú)法保障。

2.“互換”運(yùn)行的尷尬

在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策下“互換”存在的明顯問(wèn)題：未發(fā)生權(quán)利移轉(zhuǎn)，造成“互換”內(nèi)涵不符合法理；無(wú)法界定承包地已對(duì)換，使承包地對(duì)換發(fā)生性質(zhì)扭曲；使承包地之土地法律關(guān)系復(fù)雜，且復(fù)雜化造成理論上難以梳理和界定；等質(zhì)等量的承包地“互換”后土地承包權(quán)已無(wú)收益功能，不能成為財(cái)產(chǎn)權(quán)利；非等質(zhì)等量的承包地“互換”后客觀上可能使雙方都無(wú)土地承包權(quán)收益或只存在單方互換差價(jià)收益，并非土地承包權(quán)收益價(jià)值體現(xiàn)；“互換”后承包地被征收的征地款分配沖突凸顯，理論上無(wú)法界定新“兩權(quán)”如何合理補(bǔ)償。

3.“轉(zhuǎn)包”“出租”運(yùn)行的尷尬

“轉(zhuǎn)包”“出租”存在的問(wèn)題：（1）“轉(zhuǎn)包”使受轉(zhuǎn)包方取得債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押受挫；“出租”使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消失，造成發(fā)包方與承包農(nóng)戶間承包關(guān)系維系真空。（2）“轉(zhuǎn)包”“出租”關(guān)系應(yīng)屬單一債之法律關(guān)系，而“轉(zhuǎn)包”“出租”出現(xiàn)新兩權(quán)造成兩種法律關(guān)系畸形。（3）“轉(zhuǎn)包”“出租”若使承包農(nóng)戶享有債權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，出現(xiàn)權(quán)利性質(zhì)異化和權(quán)利弱化。（4）“轉(zhuǎn)包”“出租”期限屆滿后原農(nóng)戶原權(quán)利如何恢復(fù)，且如何實(shí)施再次流轉(zhuǎn)亦成問(wèn)題。（5）“轉(zhuǎn)包”使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消失，造成發(fā)包方與承包農(nóng)戶之間承包關(guān)系維系真空；出租使承租人應(yīng)取得租賃權(quán)，而不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。（6）承租人取得的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”性質(zhì)為債權(quán)，債權(quán)性質(zhì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押于理于法無(wú)據(jù)。

4.“入股”運(yùn)行的尷尬

“入股”存在的問(wèn)題：入股社員是股東（或成員），而非承包農(nóng)戶（土地承包權(quán)人）；土地承包權(quán)取得收益是變態(tài)，而股權(quán)取得收益是常態(tài)；“入股”后土地承包權(quán)繼承是變態(tài)，而股權(quán)繼承是常態(tài)。

5.“抵押”運(yùn)行的尷尬

“抵押”存在的問(wèn)題：承包農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)存在制度扭曲并使多元利益實(shí)現(xiàn)無(wú)保障；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)也使多元利益實(shí)現(xiàn)無(wú)保障；債權(quán)性質(zhì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押于理于法無(wú)據(jù)；初次流轉(zhuǎn)中實(shí)施抵押雖符合“三權(quán)分置”框架，但該“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”不能成為抵押權(quán)客體；再次流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押無(wú)政策理論可依，不符合法學(xué)理論。

四、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》的亮點(diǎn)和不足

《草案》以“三權(quán)分置”政策中“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”創(chuàng)新改革為修法（“變法”）的主要思路和主線，在流轉(zhuǎn)或相關(guān)方面其重大亮點(diǎn)表現(xiàn)在：（1）貫徹黨的十七屆三中全會(huì)以來(lái)中央政策提倡的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，《草案》第4條第2款明確“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。（2）貫徹黨的十九大報(bào)告“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”精神，《草案》第20條第2款明確“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年”。（3）承包方和“第三方”均可用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保（包括抵押和質(zhì)押⑤全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉于2017年10月31日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉的說(shuō)明》指出：“草案使用了‘融資擔(dān)?！母拍睿说盅汉唾|(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機(jī)構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問(wèn)題，又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性?！保?；（4）賦予承包方可自由實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；（5）注重對(duì)土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)概念界定并強(qiáng)調(diào)保護(hù)；（6）承包的土地互換、轉(zhuǎn)讓未列于第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)”標(biāo)題之下，表明互換、轉(zhuǎn)讓不產(chǎn)生“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”的情形，符合互換、轉(zhuǎn)讓屬于物權(quán)變動(dòng)的特性；（7）對(duì)承包方和“第三方”的棄耕拋荒作出嚴(yán)格限制。

《草案》存在問(wèn)題和不足表現(xiàn)在：（1）土地承包權(quán)定義不合理；（2）土地承包權(quán)性質(zhì)無(wú)法律定性；（3）土地承包權(quán)的保護(hù)和轉(zhuǎn)讓對(duì)象不明；（4）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定義也不科學(xué)；（5）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)也無(wú)法律定性；（6）承包方（農(nóng)戶）的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否屬于獨(dú)立權(quán)利和法律保護(hù)問(wèn)題凸顯；（7）承包方以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)存在制度扭曲和多元利益實(shí)現(xiàn)無(wú)保障；（8）初次流轉(zhuǎn)后其產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)多種性質(zhì)并存和名稱(chēng)相同是否符合法律邏輯問(wèn)題；（9）再次流轉(zhuǎn)中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)問(wèn)題和無(wú)可依據(jù)之政策理論、也不符合法學(xué)理論之常態(tài)問(wèn)題；（10）不存在“部分或者全部”的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；（11）互換、轉(zhuǎn)讓是否屬于流轉(zhuǎn)方式問(wèn)題更值得修法反思；（12）轉(zhuǎn)讓、互換規(guī)定在第二章“家庭承包”第四節(jié)“土地承包權(quán)的保護(hù)和轉(zhuǎn)讓”不科學(xué)；（13）（草案）沒(méi)有對(duì)家庭承包這一用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)充分保護(hù)；（14）《草案》在流轉(zhuǎn)關(guān)系中當(dāng)事人之一的流進(jìn)方設(shè)計(jì)為“第三方”極不科學(xué)和不規(guī)范；（15）債權(quán)性的流轉(zhuǎn)到期后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否回復(fù)（回歸）問(wèn)題凸顯；（16）土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)什么時(shí)侯成為獨(dú)立權(quán)利問(wèn)題，以及相聯(lián)系之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)什么時(shí)侯消滅問(wèn)題。

五、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新“三權(quán)分置”剖析

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的學(xué)界主要觀點(diǎn)為：

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

申惠文（2015）認(rèn)為“按照權(quán)能分離理論，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為母權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不會(huì)發(fā)生改變，不能變性為土地承包權(quán)，仍然為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上建立“耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)”

孫憲忠（2016）認(rèn)為“‘三權(quán)分置’的模式，核心是在農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上建立另外一個(gè)‘經(jīng)營(yíng)權(quán)’，該權(quán)利將以農(nóng)耕地作為客體，在農(nóng)民集體的土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭或者個(gè)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之外，形成針對(duì)農(nóng)村耕作地的第三個(gè)權(quán)利”，“所謂三權(quán)，就是農(nóng)村耕作地之上的所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)這三種權(quán)利”，“中央文件中所說(shuō)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果在立法上確定為物權(quán)，則可以命名為‘耕作權(quán)’或者‘耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)’”。

（三）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

按用益物權(quán)上建立負(fù)擔(dān)權(quán)利的學(xué)界觀點(diǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出權(quán)利，如“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是渾然一體的權(quán)利，自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在解釋上應(yīng)是農(nóng)戶在其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上為經(jīng)營(yíng)主體設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果，而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)”和“《農(nóng)村土地承包法》修改時(shí)無(wú)須變動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的名稱(chēng)，即使在‘三權(quán)分置’之下，承包農(nóng)戶所享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容并未發(fā)生變化，只是承包農(nóng)戶行使其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到其上已經(jīng)設(shè)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制。如前所述，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是渾然一體的權(quán)利，其權(quán)能本身是不可分離的，且其名稱(chēng)并不因派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而發(fā)生改變”（高圣平，2018）。

（四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定一個(gè)用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

如“將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)為用益物權(quán)并不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或所有權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果，也即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或所有權(quán)中派生出來(lái)的”和“用益物權(quán)人也可以就自己享有用益物權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)為他人再設(shè)定用益物權(quán)，這也是用益物權(quán)的行使方式，且該用益物權(quán)設(shè)定后，其原用益物權(quán)也會(huì)受到一定的限制。就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，權(quán)利人完全有權(quán)就自己承包的土地為他人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律所要做的就是承認(rèn)這種權(quán)利為用益物權(quán)”（房紹坤，2018）。

上述種種觀點(diǎn)存在主要問(wèn)題：一方面都缺乏現(xiàn)行法理支撐和到目前都未能出現(xiàn)創(chuàng)新法理來(lái)解決；另一方面也存在上述新觀點(diǎn)不能自圓其說(shuō)之現(xiàn)象和甚至出現(xiàn)更復(fù)雜難以解決新問(wèn)題。

六、農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度完善設(shè)想

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雙重性的理論反思

學(xué)界普遍認(rèn)為，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)具有雙重性，即身份性和財(cái)產(chǎn)性（肖衛(wèi)東等，2016；丁文，2015；鐘文晶等，2014），其身份性，體現(xiàn)為具有社會(huì)保障功能；而財(cái)產(chǎn)性，體現(xiàn)為具有經(jīng)濟(jì)效用（價(jià)值）功能。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所承載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能間存在難以調(diào)和的嚴(yán)重沖突且兩者難以兼容（趙萬(wàn)一等，2014；丁文，2015），主要表現(xiàn)在：一方面，社會(huì)保障功能要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民集體成員人人有份、均等享有”的平均分地、適時(shí)調(diào)整、“限制性流轉(zhuǎn)”，旨在追求社會(huì)公平；另一方面，經(jīng)濟(jì)效用功能要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)物權(quán)支配性特質(zhì)、“自由性流轉(zhuǎn)”和承包地的“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，旨在提倡經(jīng)濟(jì)效率。顯然，該兩者在功效性質(zhì)、價(jià)值取向和基本規(guī)則等方面均相互對(duì)立而導(dǎo)致矛盾甚至嚴(yán)重沖突，使之形成難以或無(wú)法突破的立法思維定式，造成許多農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的法律制度內(nèi)容設(shè)計(jì)出現(xiàn)障礙，如家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押、轉(zhuǎn)讓多元限制、不能繼承、入股領(lǐng)域過(guò)窄、互換范圍受限等；同時(shí)，應(yīng)作為私法上民事權(quán)利的家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被課以公法上的社會(huì)保障功能特質(zhì)，造成立法上的矛盾與沖突，如調(diào)整、收回等與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)支配性不融等。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)身份性和財(cái)產(chǎn)性復(fù)合特質(zhì)在實(shí)踐中難以有效實(shí)現(xiàn)（肖衛(wèi)東等，2016）。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)具有唯一性，僅具有純財(cái)產(chǎn)屬性，且屬于法定的用益物權(quán)之物權(quán)性質(zhì)，不具有身份屬性。農(nóng)民集體成員的身份屬性從依法承包土地的資格中可得到充分體現(xiàn)，即具有農(nóng)民集體成員資格的農(nóng)民，可以農(nóng)戶為單位參加農(nóng)村土地承包活動(dòng)，依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，此處土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的原始取得的身份性（只有具有農(nóng)民集體成員資格的農(nóng)民以農(nóng)戶為單位）不等于該權(quán)利（指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）本身應(yīng)存在或具有身份性，更不等于該權(quán)利取得之后必然具備身份性，如“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以經(jīng)濟(jì)利益為內(nèi)容的權(quán)利，屬于典型的財(cái)產(chǎn)權(quán)；身份性不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的固有屬性”（丁文，2015）。同時(shí)，從《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶”和《“三權(quán)分置”政策意見(jiàn)》指出“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式”和“任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)”的上述內(nèi)容看，土地承包權(quán)是取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)和前提條件，土地承包權(quán)確實(shí)呈現(xiàn)并具有身份性，土地承包權(quán)應(yīng)形成于農(nóng)村土地承包之前，如因農(nóng)民集體土地所有權(quán)的存在，本成員（農(nóng)民）集體成員依法被賦予而擁有土地承包權(quán)⑥根據(jù)2002年8月29日通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”、第5條第2款“任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”之規(guī)定，可知該條第1款是法律對(duì)“土地承包權(quán)”的立法確認(rèn)，而該條第2款是法律對(duì)“土地承包權(quán)”確立之保護(hù)條款。同時(shí)，該法第6條“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應(yīng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”之規(guī)定，可知該條是法律對(duì)婦女“土地承包權(quán)”的立法確認(rèn)，但保護(hù)條款內(nèi)容不合理，理由是：只有婦女享有承包土地的權(quán)利（屬于權(quán)利能力）不得被剝奪和非法被限制；而婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也可因農(nóng)村承包地被征收使農(nóng)民集體土地變?yōu)閲?guó)有土地而導(dǎo)致消失?？梢?jiàn)，原法律規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”不妥。該法第6條應(yīng)修改為“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)享有承包土地的權(quán)利”。該法第47條規(guī)定：“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)”，該條款中的優(yōu)先承包權(quán)也不是權(quán)利。，以農(nóng)戶為單位（《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第15條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”）才能參與本成員（農(nóng)民）集體的農(nóng)村土地家庭承包從而原始取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。可見(jiàn)，這兩項(xiàng)涉及“三權(quán)分置”重要政策的上述內(nèi)容中的“農(nóng)戶承包權(quán)”或“土地承包權(quán)”屬性應(yīng)該屬于民事權(quán)利能力，而不是民事權(quán)利。同時(shí)，在家庭承包中該“土地承包權(quán)”具有身份性，即家庭承包中的土地承包權(quán)，是指家庭承包的本成員（農(nóng)民）集體成員有權(quán)依法享有承包由本成員（農(nóng)民）集體之農(nóng)村社區(qū)集體組織⑦這里的農(nóng)村社區(qū)集體組織，為《農(nóng)村土地承包法》中的發(fā)包方，是指村集體經(jīng)濟(jì)組織、組集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組。見(jiàn)《農(nóng)村土地承包法》第12條。（發(fā)包方）發(fā)包農(nóng)村土地的資格。目前，成員（農(nóng)民）土地承包權(quán)是在家庭承包中農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)⑧農(nóng)戶土地承包權(quán)，實(shí)際是由一個(gè)成員（農(nóng)民）土地承包權(quán)或數(shù)個(gè)成員（農(nóng)民）土地承包權(quán)之總和構(gòu)成。，只有本成員（農(nóng)民）集體的成員，才有資格以農(nóng)戶為承包主體參與家庭承包，依法原始取得家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；否則，不屬于本成員（農(nóng)民）集體成員的其他任何人，無(wú)法從該成員（農(nóng)民）集體中原始取得家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。依據(jù)《民法總則》第二章“自然人”第55條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”之賦予成員“民事權(quán)利能力”法律精神，正本清源——成員（農(nóng)民）的土地承包權(quán)應(yīng)界定為民事權(quán)利能力性質(zhì)（此為性質(zhì)的客觀回歸），“（土地）承包權(quán)其性質(zhì)為民事權(quán)利能力（法律上的客觀權(quán)利）；而不是民事權(quán)利（現(xiàn)實(shí)中的主觀權(quán)利），如土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等”（丁關(guān)良等，2009）?？梢?jiàn)，土地承包權(quán)具有身份性并不必然導(dǎo)致家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也存在身份性，因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)具有身份性已發(fā)生于可取得和已取得家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（財(cái)產(chǎn)價(jià)值）這一客觀事實(shí)中。

實(shí)際上，農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，一方面可經(jīng)營(yíng)承包地取得承包地上收益可表現(xiàn)為逐漸實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能，但不能說(shuō)明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在身份性（下同）；另一方面通過(guò)債權(quán)性流轉(zhuǎn)（如出租、轉(zhuǎn)包等）按年取得收益（租金、轉(zhuǎn)包費(fèi)等）也可逐漸實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能；再一方面通過(guò)物權(quán)性流轉(zhuǎn)（如轉(zhuǎn)讓等）一次性取得收益（轉(zhuǎn)讓費(fèi)等）以迅速實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能（如本發(fā)包方外的農(nóng)戶依法通過(guò)該轉(zhuǎn)讓而繼受取得用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，此情形也充分證明該權(quán)本身不存在身份性）。另外，采取入股按年取得收益（紅利等）可逐漸實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能?？梢?jiàn)，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅具有唯一的財(cái)產(chǎn)性，而不具有身份性（身份性，是成員取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)之性質(zhì)的資格）這一理論認(rèn)識(shí)很重要，將為完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能和健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度奠定基礎(chǔ)。

（二）土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)該“兩權(quán)并行”反思

本文主要分析“三權(quán)分置”政策中的“兩權(quán)并行”，認(rèn)為“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一“三權(quán)分置”政策核心內(nèi)容，與現(xiàn)行法律邏輯產(chǎn)生權(quán)利規(guī)則不吻合，也無(wú)法通過(guò)法律制度改革創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)，主要原因：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是權(quán)利束，而是一項(xiàng)具體民事權(quán)利；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是由“權(quán)利”構(gòu)成，而是由權(quán)能構(gòu)成；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；農(nóng)地流轉(zhuǎn)不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)不是轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是權(quán)利和部分權(quán)能移轉(zhuǎn)并存；農(nóng)地流轉(zhuǎn)不會(huì)導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消失。

（三）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)具強(qiáng)有力的法理支撐

我國(guó)實(shí)行土地公有制，土地所有權(quán)雖不能買(mǎi)賣(mài)、抵押、入股、抵債等，土地所有權(quán)中法律上的處分權(quán)能受到法律限制；但土地所有權(quán)由權(quán)能構(gòu)成，且所有權(quán)是占有、使用、收益和處分四項(xiàng)基本權(quán)能的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成完整權(quán)利，每一種權(quán)能均具有相對(duì)獨(dú)立性和可分性，四項(xiàng)權(quán)能中的某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)暫時(shí)脫離所有人，所有人并不喪失對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。當(dāng)然，分離出去的權(quán)能產(chǎn)生創(chuàng)設(shè)繼受取得民事權(quán)利也對(duì)所有權(quán)的全面支配性構(gòu)成一定限制，即“‘權(quán)能分離’理論最重要的功能就是解釋物權(quán)體系的形成”（單平基，2016）。德國(guó)學(xué)者拉倫茨指出，所有權(quán)人可將某種權(quán)能在一定的時(shí)間內(nèi)從所有權(quán)中單分出來(lái)，并轉(zhuǎn)讓給他人，從而使他人享有所謂限制物權(quán)，如用益權(quán)（卡爾·拉倫茨，2003）。德國(guó)學(xué)者鮑爾和施蒂爾納也認(rèn)為，可分離性是所有權(quán)的一個(gè)特點(diǎn)，該種分離并不是任意性的，只能選擇立法許可的權(quán)利類(lèi)型，即限制物權(quán)（鮑爾等，2004）。

本文認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也由占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一用益物權(quán)符合法理可實(shí)施流轉(zhuǎn)，包括物權(quán)性的流轉(zhuǎn)（權(quán)利轉(zhuǎn)移，適用物權(quán)變動(dòng)規(guī)則）和債權(quán)性的流轉(zhuǎn)（部分權(quán)能轉(zhuǎn)移，適用“權(quán)能分離理論”），一方面，轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等物權(quán)性的流轉(zhuǎn)屬于物權(quán)變動(dòng)，發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，不會(huì)或無(wú)法產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一方面，債權(quán)性流轉(zhuǎn)（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人仍然保留或擁有用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）中的出租其承租人創(chuàng)設(shè)繼受取得農(nóng)村承包地租賃權(quán)，轉(zhuǎn)包其受轉(zhuǎn)包人創(chuàng)設(shè)繼受取得債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不會(huì)或無(wú)法產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（四）破除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中法律上的處分權(quán)能障礙

黨的十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”。拓展和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，其核心是賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中法律上的處分權(quán)能（因篇幅所限，本文僅涉及該法律上的處分權(quán)能）。根據(jù)現(xiàn)行法律，結(jié)合民法理論，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，是指在農(nóng)村土地承包中的物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在前提條件下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人（即流出方）依法將該物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或從該物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)的部分權(quán)能移轉(zhuǎn)給他人（即流進(jìn)方）的行為（丁關(guān)良等，2008），如“轉(zhuǎn)包、出租并不發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的改變，且雙方當(dāng)事人僅產(chǎn)生債法上的效力，稱(chēng)債權(quán)性的流轉(zhuǎn)；轉(zhuǎn)讓、互換、入股不僅發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的改變，且產(chǎn)生物權(quán)法上的效力”（高圣平，2017）。

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓僅存在法律障礙，不存在法理障礙

學(xué)界比較贊同的觀點(diǎn)，如“修改土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分規(guī)則、廢止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)則，即成為不二之選”（高圣平，2017）。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押僅存在法律障礙，不存在法理障礙

家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為法律及司法解釋所禁止。實(shí)際上，該抵押僅存在法律障礙，并不存在法理障礙（丁關(guān)良，2014），如“認(rèn)可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓而不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，是制度設(shè)計(jì)的缺陷，試圖以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’來(lái)解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押?jiǎn)栴}，顯然開(kāi)錯(cuò)了藥方”（高飛，2016）。

3.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股僅存在法律障礙，不存在法理障礙

目前實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股對(duì)象已多元化，包括：農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、社區(qū)性的股份（經(jīng)濟(jì)）合作社、土地股份合作社（亦稱(chēng)農(nóng)地股份合作社）、公司（主要是股份制農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)）等，而從《農(nóng)村土地承包法》第42條看⑨《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定：“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)?！?，顯然法律對(duì)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股領(lǐng)域限制過(guò)窄，似僅限土地股份合作社，有股金（是否符合法理這里不探討，而目前公司或農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社不存在股金，即所謂的“保底分紅”）保底（可能滿足承包農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避需求），土地股份合作社有利潤(rùn)時(shí)再取得紅利收益。同時(shí)，土地股份合作社法律地位仍沒(méi)有法律界定，是特別法人中的“城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人”，還是企業(yè)法人、非法人組織等不明⑩《民法總則》第96條規(guī)定：“本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人?！?。實(shí)際上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)（重要財(cái)產(chǎn)權(quán)），可以作為出資物，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓采取自由原則，顯然，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可成為上述組織（法人）的入股財(cái)產(chǎn)，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司，公司移轉(zhuǎn)繼受取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)取得該公司股權(quán)且成為公司股東，成為公司股東的承包農(nóng)戶以公司股東身份享有公司股權(quán)并在公司產(chǎn)生利潤(rùn)情形下取得紅利收益，應(yīng)該沒(méi)有法理障礙；同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為公司財(cái)產(chǎn)后，公司擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)且可以該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，也應(yīng)該沒(méi)有法理障礙。

4.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承仍存在法律障礙，也談不上存在法理障礙

《繼承法》只肯定“承包收益”的繼承權(quán)，并未明確繼承人對(duì)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”享有“繼承權(quán)”；《農(nóng)村土地承包法》亦未承認(rèn)其“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”可繼承性；《物權(quán)法》未提及家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問(wèn)題。綜上，現(xiàn)行立法禁止該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承?！啊段餀?quán)法》既然允許其被轉(zhuǎn)讓?zhuān)蜎](méi)有理由禁止其被繼承，否則，被繼承人完全可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓的方式以實(shí)現(xiàn)繼承之口的，從而對(duì)法律的嚴(yán)肅性與權(quán)威性予以公然挑釁”（溫世揚(yáng)，2014）。承包農(nóng)戶擁有的應(yīng)是一項(xiàng)完整的有期限的用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其獨(dú)立的純粹財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性決定其應(yīng)當(dāng)允許繼承，可見(jiàn)，該權(quán)繼承應(yīng)無(wú)任何法理障礙。

5.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換仍只存在法律障礙，更談不上存在法理障礙

《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定：“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換”。依據(jù)上述轉(zhuǎn)讓的對(duì)象范圍“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”之規(guī)定，A村農(nóng)戶甲和B村農(nóng)戶乙間通過(guò)兩次轉(zhuǎn)讓可實(shí)現(xiàn)不在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶間互換的目的，從而使該互換限制條件“形同虛設(shè)”。顯然，該條款之規(guī)定充分反映出該法律規(guī)范之內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)和不周詳。實(shí)際上，互換主要目的是條文提到的“為方便耕種或者各自需要”和“解決承包地細(xì)碎化問(wèn)題”○11，因此，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換應(yīng)不再局限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶之間。

6.立法上物權(quán)性的轉(zhuǎn)讓、互換流轉(zhuǎn)采登記對(duì)抗主義立法模式弊大于利

《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”研究認(rèn)為，《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓采登記對(duì)抗主義制度不科學(xué)，其弊大于利（丁關(guān)良等，2011）。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等物權(quán)性流轉(zhuǎn)應(yīng)統(tǒng)一采登記生效主義，如“采取轉(zhuǎn)讓、互換、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)的，經(jīng)依法登記時(shí)生效，亦為必然”（陳小君，2018）。

七、結(jié) 語(yǔ)

每一項(xiàng)重要農(nóng)地制度的創(chuàng)新改革均牽涉幾億農(nóng)民的切身利益，其歷史與時(shí)代責(zé)任重大，在時(shí)機(jī)不成熟和農(nóng)地“三權(quán)分置”改革之創(chuàng)新理論尚未出現(xiàn)情形下，更需率先實(shí)施封閉試點(diǎn)，而非急于實(shí)施“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)替代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，無(wú)理論依據(jù)的倉(cāng)促“變法”。其建議方案最佳路徑不是采取“變法”（重構(gòu)）來(lái)制定與“三權(quán)分置”政策制度或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上創(chuàng)設(shè)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”相吻合的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)法律制度，而是基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)只存在種種法律障礙而不存在法理障礙這一客觀認(rèn)知和現(xiàn)實(shí)，按照現(xiàn)行公認(rèn)科學(xué)法理和良法才是法治要求之法的準(zhǔn)則，通過(guò)現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法律制度和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的協(xié)調(diào)整體修法（丁關(guān)良，2011），使之走上依據(jù)良法引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，更好保障農(nóng)民土地權(quán)益和發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的善治之路。