風(fēng)險(xiǎn)控制與治理績效：改革開放以來中國社會組織管理體制變遷的制度邏輯

張 超

(1.復(fù)旦大學(xué) 社會學(xué)博士后流動站，上海 310018；2.杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 311121)

一、 問題的提出

改革開放40年來，伴隨著政府改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，中國社會組織展現(xiàn)出了強(qiáng)勁而持續(xù)的發(fā)展態(tài)勢。在推動社會組織發(fā)展的諸多因素中，政府主導(dǎo)的自上而下的制度變遷無疑是其中的關(guān)鍵變量。社會組織在改革開放后的興起既是政府有意為之，也是其非意圖性后果[1]372。正是在政府職能“剝離”和權(quán)力“釋放”的過程中，社會組織抓住了不同時期的發(fā)展機(jī)遇順勢而為，在精英和草根層面都獲得了長足的發(fā)展。2007年中央正式提出社會管理體制改革，2012年中共十八大提出“加快形成政社分開、職責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，2016年中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，進(jìn)一步明確了社會組織改革的“放管服”原則?？梢?，中央支持社會組織自主發(fā)展的宏觀政策導(dǎo)向日趨清晰。

如果將社會組織體制放在一個較長的歷史時段內(nèi)考察，我們會發(fā)現(xiàn)除了“支持”和“培育”以外，“限制”和“監(jiān)管”構(gòu)成了體制的另一面相，同時，以后者為主導(dǎo)的管理體制在很長時間內(nèi)型構(gòu)了社會組織的制度環(huán)境。民政部于2018年8月發(fā)布的《社會組織登記管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》仍然保留了四類社會組織直接登記、其他社會組織雙重管理的“混合管理模式”，不僅延續(xù)了限制競爭、限制分支等限制條款，同時提高了注冊門檻，增加了“禁止?fàn)I利”的規(guī)定，這些體現(xiàn)的都是強(qiáng)化限制和監(jiān)管的約束性安排。那么，國家對于社會組織采取的這種“一手激勵，一手約束”的看似矛盾的混合管理策略，其背后的制度邏輯是什么？在這種邏輯下，社會組織管理體制又呈現(xiàn)出何種發(fā)展特征和走向？

基于以上問題，本文擬從歷史視角出發(fā)，以改革開放40年來社會組織管理體制的變遷過程為例證，嘗試在以往研究基礎(chǔ)上運(yùn)用“風(fēng)險(xiǎn)控制-治理績效”的分析框架來探討社會組織管理體制變革的制度動因，以期從總體上把握其發(fā)展趨向，為下一階段國家治理和社會治理的深度協(xié)同提供參照。

二、 學(xué)術(shù)史回顧與分析框架

上世紀(jì)90年代以來，隨著社會組織管理體制的逐步成型，學(xué)界的相關(guān)研究相應(yīng)增多。已有研究對于社會組織管理體制的形成及變遷呈現(xiàn)多樣化的解釋視角，學(xué)者們先后提出了“社會中間層”“官民二重性”“法團(tuán)主義”“分類控制”“行政吸納社會”“模糊治理”等代表性觀點(diǎn)。1993年，作為早期研究社會組織的代表性學(xué)者，王穎等人提出的“社會中間層”[2]強(qiáng)調(diào)社會團(tuán)體在國家和社會之間發(fā)揮的中介和溝通功能。與此相似，同時期的孫炳耀則將改革后社會組織的特性概括為“官民二重性”[3]，此特性一方面來自于與體制內(nèi)密不可分的聯(lián)系而形成的“官方性”，另一方面來自于與體制外社會空間的交融而形成的“民間性”。此后，張靜提出的“法團(tuán)主義”借用西方的理論模型強(qiáng)調(diào)國家基于穩(wěn)定和秩序的考量對社會組織的吸納和整合[4]118。循著相同的路徑，康曉光等認(rèn)為，國家對社會的“分類控制”基于社會組織的特性，即社會組織作為一種新生的結(jié)構(gòu)性力量，既能顯著改善公共服務(wù)供給格局又具有挑戰(zhàn)政治穩(wěn)定性的潛在可能[5]。之后，康曉光等進(jìn)一步研究指出，社會轉(zhuǎn)型中形成的“行政吸納社會”[6]一方面源于政府維護(hù)權(quán)威政體的穩(wěn)定，另一方面源于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來的社會需求。近期，黃曉春提出的“模糊治理”[7]則解釋了社會組織宏觀政策演進(jìn)中同時存在支持和管控兩種傾向的原因在于中國的漸進(jìn)式改革同時強(qiáng)調(diào)優(yōu)化治理與穩(wěn)定的政治社會秩序。

總體而言，相關(guān)研究主要圍繞“國家-社會關(guān)系”的分析框架展開，多樣化的視角之下至少形成了兩點(diǎn)基本共識：第一，改革以來的社會組織管理體制變遷是國家主導(dǎo)建構(gòu)的結(jié)果，國家作為理性行動主體在其中承擔(dān)主動角色?！吧鐣虚g層”和“官民二重性”試圖揭示的正是政府主導(dǎo)下的社會組織所呈現(xiàn)的時代特征。改革后逐步形成的“行政吸納社會”制度模式則是政府在社會轉(zhuǎn)型過程中主動進(jìn)入社會的結(jié)果。面對改革后新的社會建構(gòu)體系的挑戰(zhàn)，中國共產(chǎn)黨采用控制和限制、社團(tuán)黨建等方式積極應(yīng)對，將社會組織納入統(tǒng)一戰(zhàn)線，以此擴(kuò)大自身執(zhí)政的社會基礎(chǔ)[8]。第二，社會組織管理體制變遷的基本線索是“約束”和“激勵”兩種管理工具的競爭和張力，二者的交替發(fā)力和相互纏繞，共同織造了改革以來社會組織管理體制的變革圖式。從國家使用公共權(quán)力角度看，國家與社會之間存在支持性關(guān)系和權(quán)力控制關(guān)系，二者可以呈現(xiàn)“雙軸”關(guān)系，獨(dú)立發(fā)揮作用[9]。因此，政府可以通過政治性約束和功能性激勵的“策略性收放”來實(shí)現(xiàn)社會組織培育、發(fā)展和監(jiān)管之間的巧妙平衡[10]。

通過進(jìn)一步分析我們不難發(fā)現(xiàn)，推動國家的社會組織管理手段在激勵和約束之間變換的關(guān)鍵變量是風(fēng)險(xiǎn)控制與治理績效，這兩個變量在已有研究中都能找到不同程度的關(guān)注和回應(yīng)。

第一，風(fēng)險(xiǎn)控制。社會組織管理體制的構(gòu)建首先需要考慮如何緩解體制帶來的政治和社會風(fēng)險(xiǎn)因素，并通過相應(yīng)的管理手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和控制。風(fēng)險(xiǎn)主要來自集權(quán)的政治風(fēng)險(xiǎn)和分權(quán)的社會風(fēng)險(xiǎn)。任何國家為了施行政令、辦理公共事務(wù)，都需要一定程度上的權(quán)力集中，但隨之帶來的風(fēng)險(xiǎn)是：政府以公共利益為名所實(shí)施的政策，很可能與民眾的意愿相差甚遠(yuǎn)。這意味著，政府行使公共權(quán)力有可能與民眾發(fā)生沖突，甚至導(dǎo)致社會騷亂，威脅到政權(quán)穩(wěn)定。此種風(fēng)險(xiǎn)即集權(quán)的政治風(fēng)險(xiǎn)[11]。降低風(fēng)險(xiǎn)的方法主要有行政分權(quán)和社會分權(quán)。中國歷史上形成并延續(xù)至當(dāng)代的“中央治官，地方治民”的行政分權(quán)類似于“分散燒鍋爐”，有助于分散和降低中央政府的政治風(fēng)險(xiǎn)，是中國維護(hù)政治穩(wěn)定的一種重要機(jī)制[12]。社會分權(quán)指地方政府進(jìn)一步向社會組織分權(quán)，以降低自身承擔(dān)的責(zé)任和政治風(fēng)險(xiǎn)。然而，如果分權(quán)不當(dāng)，也可能導(dǎo)致社會組織無序發(fā)展、濫用權(quán)力、服務(wù)失靈等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)非法社會組織影響社會穩(wěn)定。因此，國家對于社會組織的監(jiān)管也需同步推進(jìn)?？梢姡陲L(fēng)險(xiǎn)控制的考慮，國家對于社會組織的管理方式需要在激勵和約束之間轉(zhuǎn)換。第二，治理績效。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，社會組織管理還需要考慮治理績效的因素，即管理體制是否能發(fā)揮社會組織協(xié)助黨和政府提供社會服務(wù)和社會治理的功能，從而促進(jìn)治理方式的優(yōu)化，提升社會治理的效率、效益和效能。隨著國家治理理念的轉(zhuǎn)型，尤其是建立有限政府、高效政府和建立現(xiàn)代社會組織體制宏觀政策的提出，省級以下的地方政府在發(fā)展社會組織方面擁有較大的自由裁量權(quán)，地方政府通過購買社會組織服務(wù)、公益創(chuàng)投、人才補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等多種形式激勵社會組織發(fā)展，同時又越來越傾向于通過第三方評估機(jī)構(gòu)對社會組織承接的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績效評估?；谥卫砜冃У目紤]，社會組織管理方式通常以激勵為主、約束為輔，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的情況下發(fā)揮社會組織作為社會治理主體的能動作用，以此激發(fā)公民自主和自治的力量，有效對接社會需求，優(yōu)化治理機(jī)制。

據(jù)此，我們提出“風(fēng)險(xiǎn)控制-治理績效”的分析框架，嘗試借此考察社會組織管理體制變遷的制度邏輯。這一分析框架包含兩個基本假設(shè)：第一，從改革以來的變遷歷程看，政府對于社會組織的制度設(shè)計(jì)表現(xiàn)為“約束”和“激勵”的階段性調(diào)整和收放結(jié)合的混合式管理，其背后的制度邏輯是基于風(fēng)險(xiǎn)可控基礎(chǔ)上的治理績效；第二，從中央和地方的政策取向看，二者對于社會組織的治理重點(diǎn)有一定的差異，中央政府重點(diǎn)關(guān)注宏觀上的風(fēng)險(xiǎn)控制，地方政府則更注重中觀層面的治理績效，總體表現(xiàn)為“宏觀避險(xiǎn)與中觀賦權(quán)”。接下來本文將通過改革以來社會組織管理體制變遷的過程來檢驗(yàn)這一解釋框架和基本假設(shè)。

三、 宏觀避險(xiǎn)與中觀賦權(quán)：改革開放以來社會組織管理體制變遷的例證

1. 社會搞活期的體制優(yōu)化與部門讓權(quán)。1978年國家組建民政部，但其社團(tuán)管理職能并未隨之恢復(fù)，這種情況持續(xù)到1988年民政部社團(tuán)管理司成立。此中十年，是社會組織管理體制的社會搞活期，屬于體制成型前的探索階段，其突出特征是國家讓權(quán)下的體制優(yōu)化和結(jié)社實(shí)踐。1978年十一屆三中全會實(shí)現(xiàn)的撥亂反正是社會組織得以發(fā)源的體制起點(diǎn)[1]71。一方面，“以階級斗爭為綱”的政治路線和“兩個凡是”的教條主義使得黨政體系在社會管理和公共服務(wù)方面的職能全面失靈，急需引入新的制度因素來進(jìn)行體制優(yōu)化和服務(wù)供給；另一方面，政治上和組織上全面的“撥亂反正”和思想解放使得從知識分子到農(nóng)民的各個社會階層都爆出了極大的改變自己和建設(shè)社會的活力。在此情境下，國家順應(yīng)社會發(fā)展需求，將“治理績效”作為優(yōu)先選項(xiàng)，開始探索從新的方向建構(gòu)社會管理體制，即國家讓權(quán)給社會，發(fā)揮新興的社會團(tuán)體在增加公共服務(wù)供給和連接家庭、市場和政府等方面的積極作用。在體制本身存在失靈，需要改革的同時，市場力量又缺乏保障公益和公正的可靠性及有效性，因此社會組織從一開始就被作為同盟軍和統(tǒng)一戰(zhàn)線，得到來自體制的認(rèn)可、包容和支持[1]75。

從社會組織管理方式看，這一階段的顯著特征是“分散管理”，主要是社團(tuán)審批權(quán)限的分散，中央在體制上沒有提供統(tǒng)一的制度框架，主要依靠各級黨政部門領(lǐng)導(dǎo)人的批件、批文和批示，“不僅黨政部門可以審批社團(tuán)，而且社團(tuán)也可以審批社團(tuán)。再加上部門之間職責(zé)不清，做法各異，致使同一性質(zhì)的社團(tuán)多家審批的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成社團(tuán)的重復(fù)設(shè)置?！盵13]顯然，由于缺乏中央層面的統(tǒng)一規(guī)劃，此時的放權(quán)造成了社會組織的野蠻生長，社會組織處于“無所拘制、遍地開花的原始生長期”[14]。同時，官辦社團(tuán)與政府部門之間錯綜復(fù)雜的利益關(guān)聯(lián)為后來的政社分開改革設(shè)置了重重障礙，社團(tuán)的無序發(fā)展也引發(fā)了黨和政府對于社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，為下一階段的“從嚴(yán)監(jiān)管”埋下了伏筆。

從積極的方面看，探索期的十年是中國社會組織發(fā)展的重要?dú)v史機(jī)遇期。與改革前相比，由于國家放權(quán)和部門讓權(quán)，社會組織(主要是社會團(tuán)體)的發(fā)展擺脫了“以階級斗爭為綱”的斗爭路線影響，回到發(fā)展路線，獲得了較大的發(fā)展空間，朝著結(jié)社自由邁進(jìn)，以知識分子和農(nóng)民為主體，以各種學(xué)術(shù)類學(xué)會、研究會和社會經(jīng)濟(jì)類協(xié)會為代表的社會團(tuán)體獲得了寬松的發(fā)展空間并快速增長，成為推動改革初期社會變革的一支重要力量。這一時期的新變化是境外社會組織的進(jìn)入以及公民社會理念和本土志愿組織的結(jié)合，其時大量的相關(guān)研究也較多結(jié)合了“公民社會”視角。中國社科院的王穎和國外的懷特等學(xué)者同時注意到了這一時期浙江省蕭山市(1)蕭山于1988年1月1日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)撤縣設(shè)市，因此這一時期的蕭山稱“市”或“縣”均可。的社會團(tuán)體。王穎等人考察了1978年到1990年間的蕭山社團(tuán)，將它們統(tǒng)稱為“社會中間層”[2]。所謂“中間層”是指，隨著經(jīng)濟(jì)改革打破原本的總體性社會格局，社會團(tuán)體在政府與社會之間、單位與家庭之外通過“非行政的聯(lián)結(jié)方式和溝通渠道”發(fā)揮了中介與溝通功能，具有表達(dá)利益訴求、協(xié)調(diào)社會關(guān)系和緩解社會矛盾等作用。孫炳耀將社會組織這種體制內(nèi)外結(jié)合而成的特性概括為“官民二重性”[3]。懷特?fù)?jù)此認(rèn)為中國已初步形成了組織形態(tài)意義上的“公民社會”。懷特基于蕭山社團(tuán)的研究得出了一個基本結(jié)論：社會組織在結(jié)構(gòu)自主性與功能自主性之間存在“交換”(trade-off)，即社會組織與政府關(guān)系越近自主空間越小，則影響力越高。此結(jié)論至今仍頗具解釋力。這一時期，國內(nèi)外學(xué)者在論爭中形成了一個基本共識，那就是無論中國的社團(tuán)能否代表公民社會，社團(tuán)的組織屬性都不是為了對抗政權(quán)，而是為了應(yīng)對危機(jī)挑戰(zhàn)、穩(wěn)定時局、架設(shè)政權(quán)與社會之間的關(guān)聯(lián)，這是一種與西方社會非常不同的傳統(tǒng)[15]。

2. 分類監(jiān)管期的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與治理轉(zhuǎn)型。1989年至2012年，可稱為社會組織管理體制的分類監(jiān)管期。這一時期自“雙重管理”體制的確立開始，至中共十八大提出“現(xiàn)代社會組織體制”建設(shè)規(guī)劃結(jié)束。此階段宏觀政策的特點(diǎn)是“先抑后揚(yáng)”。在前一階段受到蘇聯(lián)解體、東歐劇變、法輪功邪教組織非法活動等國內(nèi)外政治事件的影響，國家通過清理整頓、取締農(nóng)村合作基金會、取締法輪功非法組織等制度建構(gòu)措施對社會組織的體制約束收緊，采取依法統(tǒng)一登記和運(yùn)動式治理相結(jié)合的方式降低和控制社會風(fēng)險(xiǎn)，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為導(dǎo)向的宏觀維穩(wěn)政策成為社會組織管理的主導(dǎo)。2007年黨的十七大提出“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，釋放出了社會管理體制轉(zhuǎn)型的信號，各地開始進(jìn)行社會組織管理體制創(chuàng)新的探索。

這一時期改革向縱深推進(jìn)，突發(fā)事件應(yīng)對的壓力加大，國家建構(gòu)社會的主基調(diào)是在維護(hù)政治和社會穩(wěn)定的前提下推進(jìn)改革和發(fā)展，前一時期任性生長的社會組織成為重點(diǎn)管治對象。隨著國家和社會的發(fā)展逐漸步入制度化的軌道，社會組織“野蠻生長”可能引發(fā)的社會風(fēng)險(xiǎn)和當(dāng)時的一些突發(fā)事件以及政治波動使得社會組織宏觀政策取向從讓權(quán)轉(zhuǎn)向管治，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防導(dǎo)向的維穩(wěn)思維逐步成為主導(dǎo)。1988年民政部設(shè)立社會團(tuán)體管理司，成為社會組織的統(tǒng)一登記審批機(jī)關(guān)；國務(wù)院于1988年和1989年間先后頒布了《基金會管理辦法》《外國商會管理暫行規(guī)定》和《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等三個重要的行政法規(guī)，正式確立了“業(yè)務(wù)主管部門”和“登記管理機(jī)關(guān)”共同負(fù)責(zé)的“雙重管理體制”。與雙重管理相配套的具體措施是分類監(jiān)管，政府針對社會組織的“經(jīng)濟(jì)和社會服務(wù)”及“對社會穩(wěn)定的潛在危險(xiǎn)”，實(shí)施“選擇性”的控制[4]118，即嚴(yán)格約束某些特定類型的社會組織，主要包括氣功功法類組織、宗教類組織、某些特定群體的激勵性組織以及地緣性、軍緣性的社會組織等。而對商會行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村專業(yè)合作組織等經(jīng)濟(jì)類組織和社區(qū)社會組織、公益慈善類組織，政府的基本態(tài)度是激勵發(fā)展或不予干涉，雖然其中大量的城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織均未在民政部門注冊，并無法律地位。(2)1999年12月6日時任民政部部長多吉才讓在《加強(qiáng)民間組織管理工作會議上的講話》中指出，“對新成立的社會團(tuán)體要從嚴(yán)把關(guān)，重點(diǎn)發(fā)展適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的行業(yè)協(xié)會，嚴(yán)格約束成立那些業(yè)務(wù)寬泛、不宜界定的社會團(tuán)體。禁止設(shè)立氣功功法類、特定群體類、宗教類和不利于民族團(tuán)體與國家法律法規(guī)相悖的社會團(tuán)體”。這是當(dāng)時主管部門關(guān)于分類監(jiān)管比較清晰的表述。約束的主要手段有準(zhǔn)入約束、限制競爭和清理整頓。準(zhǔn)入約束，即社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會三大類社會組織要獲得法律身份，必須先后經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的雙重許可，這也是“雙重管理”的基本內(nèi)涵。限制競爭主要限制的是社會組織在空間地域上的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，主要規(guī)定是禁止設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，(3)社會團(tuán)體的分支機(jī)構(gòu)不具備法人資格，禁止設(shè)立地域性分支，民辦非企業(yè)單位則禁止設(shè)立任何類型的分支機(jī)構(gòu)。也不允許按照部門設(shè)置社團(tuán)，只能“一業(yè)一會”。清理整頓主要是針對政府認(rèn)定的“非法”社會組織予以取締打擊。1990年6月和1997年4月，民政部統(tǒng)一部署在全國范圍內(nèi)開展了兩輪清理整頓。第一輪清理整頓主要是在1989年政治風(fēng)波后針對社會團(tuán)體中存在的自由化傾向和部分社會團(tuán)體非法成立、變相攤派、從事營利活動等亂象。第二輪清理整頓則主要是針對大量尚未納入統(tǒng)一管理體系的民辦非企業(yè)單位和非法社團(tuán)，期間國務(wù)院于1998年10月頒布了新的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。至此，主要社會組織全部被納入了統(tǒng)一管理，以分類監(jiān)管為主要特征的雙重管理體制在此后十幾年間一直是中國社會組織管理的基石。

雙重管理體制強(qiáng)調(diào)國家對社會組織的政治約束和行政干預(yù)，本質(zhì)上是一種危機(jī)應(yīng)對型體制，具有兩方面的負(fù)面影響：第一，穩(wěn)定思維下分類監(jiān)管變成了分類排斥，擠壓了民辦社會組織的合法性空間。部分社會組織被主管機(jī)關(guān)根據(jù)是否有體制身份、政治上是否可靠，甚至關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近等標(biāo)準(zhǔn)人為劃線，“行政機(jī)關(guān)不熟悉、不放心的某種或某類社團(tuán)排斥在特定的標(biāo)準(zhǔn)之外”[16]；第二，政府部門采用的“選擇性約束”策略，導(dǎo)致了民辦社會組織的邊緣地位。民辦社會組織的活動被限制在一定范圍之內(nèi)，導(dǎo)致其對政府的單方資源依賴，而且使其在政府購買服務(wù)的競爭中，與事業(yè)單位和官辦社會組織相比，處于劣勢和邊緣地位。

隨著改革的推進(jìn)，社會組織管理體制改革的需求得到逐步釋放。1995年在北京舉辦的第四屆世界婦女大會被業(yè)界認(rèn)為是推動中國社會組織發(fā)展和社會進(jìn)步的里程碑。2004年，國務(wù)院頒布《基金會管理?xiàng)l例》。2008年“汶川地震”之后，以公益基金會為代表的大批社會組織開始集體走進(jìn)公眾視野，展示民間公益的力量。此時，社會組織逐步開始了專業(yè)化的追求，“能力提升”成為社會組織發(fā)展的關(guān)鍵詞。專業(yè)性的出現(xiàn)使得社會組織由理念型的、激情型的、高尚型的、抗?fàn)幮偷纳踔两偷?、利己型的組織轉(zhuǎn)化為治理型的組織，從而肩負(fù)起置換政府職能的角色，而不再僅僅作為政府補(bǔ)充者而存在。隨著社會治理型組織的發(fā)展，政府的職能空間越來越讓位于社會組織來自主解決問題，那些社會抗?fàn)幮偷慕M織也逐漸縮小抗?fàn)?，轉(zhuǎn)化為自主治理[17]。在此情況下，中央政策導(dǎo)向開始從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防轉(zhuǎn)向治理體制轉(zhuǎn)型。2008年，廣東率先在珠海推進(jìn)社會管理體制改革的“先行先試”，開啟了社會組織治理模式轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新探索。

3. 吸納式賦權(quán)期的屬地治理與社會分權(quán)。2012年11月，中共十八大報(bào)告首次提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。2013年開始，社會組織在政府購買服務(wù)的推動下迅猛發(fā)展，從“野蠻生長期”逐漸步入“整體性變革和生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建期”。(4)中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國社會組織報(bào)告(2016～2017)》指出，2015年中國社會組織增速放緩，開始步入整體性變革和生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建時期。我們將2013年至今的發(fā)展階段稱為吸納式賦權(quán)期，社會組織管理體制設(shè)計(jì)的導(dǎo)向轉(zhuǎn)為追求治理績效，同時盡量規(guī)避集權(quán)的政治風(fēng)險(xiǎn)。在此思維主導(dǎo)下，社會組織管理體制的總體特征表現(xiàn)為屬地治理和社會分權(quán)：在中央地方關(guān)系上，中央政府向地方政府進(jìn)行行政分權(quán)，地方治理的自主權(quán)限和屬地責(zé)任同時加大；在地方政府與社會組織的關(guān)系上，地方政府向社會組織賦權(quán)的力度加大。隨著政府購買社會組織服務(wù)的推進(jìn)，社會與政府間的壁壘打通，在傳統(tǒng)上區(qū)分嚴(yán)格的體制內(nèi)外開始建立了內(nèi)在通道。這是一條將行政權(quán)力、行政資源逐漸轉(zhuǎn)移到社會手中的通道，并在一個“將權(quán)力收回籠子中”的時代里顯示出其“將權(quán)力最終放回社會中”的努力方向[17]。

吸納式賦權(quán)期是社會組織體制從管理走向治理、從吸納走向賦權(quán)的過渡階段。吸納是一種保證與組織環(huán)境中潛在的威脅團(tuán)體和睦相處并獲得其激勵的技術(shù)方法，通過將這些團(tuán)體吸收到組織結(jié)構(gòu)中，組織可以獲得外在不利因素對自己政策和地位的激勵[18]。這一階段體現(xiàn)“吸納”的標(biāo)志性政策主要有政府購買社會組織服務(wù)和社會組織黨建。中央財(cái)政自2012年起，不斷加大面向社會組織購買服務(wù)的力度和范圍，(5)根據(jù)民政部《2018年中央財(cái)政激勵社會組織參與社會服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》，2018年中央財(cái)政通過民政部部門預(yù)算安排的激勵社會組織參與社會服務(wù)的專項(xiàng)資金為1.9億元左右。各地亦相繼出臺了購買社會組織服務(wù)的政策文件。由此，政府購買社會組織服務(wù)被納入社會服務(wù)體制改革的制度框架，逐步成為推進(jìn)社會組織培育發(fā)展的重要制度安排。同時，社會組織黨建被納入新時代大黨建體系。從中共十八大報(bào)告提出“加大非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會組織黨建工作力度”，到2015年中央出臺《關(guān)于加強(qiáng)社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》，再到中共十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，黨建工作最終寫進(jìn)了社會組織章程，成為社會組織注冊登記的必要條件。體現(xiàn)“賦權(quán)”的標(biāo)志性政策是四類組織直接登記。重點(diǎn)培育行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，這四類組織可以在民政部門直接申請登記，不需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。由此，統(tǒng)一直接登記取代雙重管理，成為新體制最顯著的特征。

吸納式賦權(quán)期的屬地治理與社會分權(quán)體現(xiàn)了宏觀避險(xiǎn)與中觀賦權(quán)的結(jié)合。第一，社會組織體制轉(zhuǎn)型的直接動因是宏觀避險(xiǎn)，即社會轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的社會主體的價(jià)值觀念和利益訴求的多元化需要創(chuàng)新社會管理體制、通過社會組織建立有效溝通渠道和中間緩存地帶，以便“最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”[11]。第二，模糊發(fā)包(6)模糊發(fā)包制是國內(nèi)學(xué)者在“行政發(fā)包制”基礎(chǔ)上發(fā)展出的一個分析概念，指在當(dāng)前社會組織宏觀政策信號和制度框架比較模糊的情況下，地方政府的政策執(zhí)行具有高風(fēng)險(xiǎn)、弱激勵的特征，同時面對低強(qiáng)度的檢查驗(yàn)收，由此上級政府針對社會組織管理發(fā)包的核心內(nèi)容是鼓勵下級政府結(jié)合中央政策因地制宜地探索社會組織管理的制度創(chuàng)新。參見黃曉春：《當(dāng)代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》載《中國社會科學(xué)》2015年第9期第146-164頁。和社會分權(quán)相結(jié)合，社會組織高度嵌入地方黨政網(wǎng)絡(luò)。雖然社會組織的發(fā)展同時受到“條條”和“塊塊”兩個維度的塑造，但在當(dāng)前的體制環(huán)境下，作為“塊塊”的地方政府，尤其是市、區(qū)級政府在社會組織管理和發(fā)展方面具有較大的自主權(quán)，(7)中共十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”。地方政治與社會生態(tài)因此成為社會組織發(fā)展面臨的最重要的制度情境。當(dāng)上級政府將發(fā)展社會組織的激勵打包至社區(qū)治理框架下，基層政府往往以屬地化的思路對待社會組織。社會組織“在地化發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)與地方黨委、政府的工作目標(biāo)和部門目標(biāo)高度關(guān)聯(lián)，總體呈現(xiàn)出對于地方的“嵌入式發(fā)展”的態(tài)勢。但由于權(quán)力、資源等方式的弱勢和依賴，社會組織的嵌入更多的還是一種“依附性嵌入”[19]。如果這種傾向進(jìn)一步增強(qiáng)，則社會組織的區(qū)域發(fā)展差異將會越來越顯著。第三，地方黨政系統(tǒng)對于社會組織的分權(quán)是一種選擇性分權(quán)，即強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，如黨的十九大對基層黨組織功能賦予了新要求，目的在于強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用[20],保留監(jiān)管權(quán)，適度放開公共服務(wù)供給權(quán)和社會事務(wù)管理權(quán)。同時，分權(quán)程度取決于政府主管領(lǐng)導(dǎo)的治理理念和社會組織自身的發(fā)育程度。當(dāng)前由政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投、社會組織領(lǐng)軍人才培育等措施充分體現(xiàn)了這種選擇性的社會分權(quán)理念。

四、 結(jié)論與討論

基于國家建構(gòu)社會的角度，本文嘗試通過改革開放40年以來社會組織管理體制變遷的過程分析來探討推動這一歷史進(jìn)程的制度邏輯。我們發(fā)現(xiàn)，其背后起主導(dǎo)作用的制度邏輯是風(fēng)險(xiǎn)控制和治理績效兩種治理理念的交互作用，在治理層級上表現(xiàn)為宏觀避險(xiǎn)與中觀賦權(quán)，在治理策略上表現(xiàn)為“約束”和“激勵”的階段性調(diào)整。在以往研究基礎(chǔ)上，我們特別強(qiáng)調(diào)的是：其一，相對于外顯的社會組織的體制模式，更需要加強(qiáng)研究的是推動社會組織管理體制變革的制度邏輯；其二，“吸納”與“賦權(quán)”并非互斥關(guān)系，而是共存關(guān)系。以往研究較多關(guān)注國家對于社會組織的“吸納”，以及由此帶來的社會組織“嵌入式發(fā)展”，本文則重點(diǎn)分析了“吸納”和“賦權(quán)”的共存狀態(tài)。即使在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防思維占主導(dǎo)的歷史時期，我們依然可以看到國家對于社會組織的賦權(quán)跡象。同時，無論是吸納還是賦權(quán)，都體現(xiàn)了國家對于社會組織的政治和社會合法性的承認(rèn)?；蛘呖梢哉f，吸納政策本身蘊(yùn)含了政府與社會合作的取向。

故此，吸納的另一面并非賦權(quán)，而是排斥、疏離。被吸納的社會組織會得到更多的激勵和庇護(hù)，而被疏離的許多社會組織則游離在體制的邊緣地帶，從而局部形成“核心-邊緣”的社會組織分化生態(tài)。當(dāng)前社會組織的分化主要表現(xiàn)在兩個層面：一是基于黨政部門管理理念的分化，即社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)小、體制內(nèi)、公共服務(wù)類的社會組織通常是重點(diǎn)激勵對象，而社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)不易評估、體制外、權(quán)益類的社會組織通常是排斥或疏離的對象。由此，公共服務(wù)型組織成為社會組織的主體[7]，部分民辦社會組織則在公共服務(wù)提供過程中有意壓縮公共利益表達(dá)功能，形成“去政治的自主性”[21]。二是基于社會組織自身能力的分化，即負(fù)責(zé)人社會關(guān)系廣、資源動員能力強(qiáng)、專業(yè)化程度高、“上得了廳堂，下得了廚房”的提供綜合性服務(wù)的社會組織成為選擇性激勵的對象，而資源動員能力弱、提供直接服務(wù)的小微社會組織則處于默許存在、缺乏支持的邊緣位置。這是各地政府在社會組織生態(tài)建構(gòu)過程中需要重點(diǎn)解決的迫切問題。

隨著“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”在基層實(shí)踐的推進(jìn)，地方政府從“為增長而競爭”轉(zhuǎn)向“為創(chuàng)新而競爭”[22]，社會組織的治理理念和治理機(jī)制也必將發(fā)生相應(yīng)的變革，社會組織治理將進(jìn)入“秩序思維代替穩(wěn)定思維”[23]的新階段，如何將自治秩序、法治秩序和德治秩序有效結(jié)合，達(dá)致國家治理和社會治理的深度協(xié)同，是后續(xù)研究需重點(diǎn)關(guān)注的議題。