中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系完善研究

丁友良

(中共舟山市委黨校 管理與文化教研室，浙江 舟山 316000)

《中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》提出了“經(jīng)過三年左右有特色的改革探索，基本實(shí)現(xiàn)投資貿(mào)易便利、高端產(chǎn)業(yè)集聚、法治環(huán)境規(guī)范、金融服務(wù)完善、監(jiān)管高效便捷”的目標(biāo)，這意味著自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對政府的綜合執(zhí)法監(jiān)管能力也提出了更高的要求。關(guān)于行政管理體制改革,孫建軍等回顧了改革開放30 來我國行政管理體制改革歷程,揭示其存在的主要問題，深入地分析了新一輪行政管理體制改革的趨勢，并對浙江舟山群島新區(qū)行政體制改革進(jìn)行了研究。[1-2]丁友良對浙江舟山群島新區(qū)所屬各功能區(qū)的管理體制進(jìn)行了研究，并就浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)提出了建議。[3-4]但應(yīng)如何完善浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系，以實(shí)現(xiàn)“法治環(huán)境規(guī)范”“監(jiān)管高效便捷”的目標(biāo)，仍是擺在我們面前亟待研究的課題。

一、推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)雖是國土境內(nèi)最為開放的區(qū)域，但也需要正常的執(zhí)法監(jiān)管。搞好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)，既有助于推動政府職能從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變,又有助于營造法治、便利、高效的營商環(huán)境和市場環(huán)境,也有助于實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）有助于推動政府職能從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變

綜合執(zhí)法改革的初衷是要實(shí)現(xiàn)審批與執(zhí)法監(jiān)管的相互分離，避免政府部門既管審批又管監(jiān)督、既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員。行政系統(tǒng)的這種內(nèi)部分權(quán)體制，對于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的事中事后監(jiān)管體系具有積極意義的。因?yàn)榛谕顿Y便利化和貿(mào)易自由化的國際規(guī)則，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理模式必須從注重準(zhǔn)入前審批向注重準(zhǔn)入后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在審批改為備案后，相應(yīng)地就必須強(qiáng)化事中事后的執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任，通過執(zhí)法監(jiān)管來規(guī)范市場行為，維護(hù)市場秩序，防范和控制各類風(fēng)險，從而促進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)健康發(fā)展。所以推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)，客觀上有助于推動政府職能重心更好地從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

（二）有助于營造法治、便利、高效的營商環(huán)境和市場環(huán)境

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的目的是為了促進(jìn)投資便利化和貿(mào)易自由化，為此需要塑造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平、統(tǒng)一、高效的市場環(huán)境。而政府的執(zhí)法監(jiān)管方式、能力和水平是影響營商環(huán)境和市場環(huán)境的重要因素。綜合執(zhí)法改革通過打破原有以部門為本位的行政管理體制，建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的綜合行政執(zhí)法體制，不但解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題，而且隨著綜合執(zhí)法的推行，執(zhí)法重心得以下沉，總體執(zhí)法水平也得以提升。這樣在形成執(zhí)法合力，提高執(zhí)法監(jiān)管效能的同時也改善了營商環(huán)境和市場環(huán)境。

（三）有助于實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”國家治理體系和治理能力是一個整體性和系統(tǒng)性的概念，其中自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)治理體系和治理能力也是整個國家治理體系和治理能力的一個重要組成部分。實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心，就是要構(gòu)建起一個綜合、系統(tǒng)、集成的治理體系，實(shí)現(xiàn)從條塊治理向整體性治理轉(zhuǎn)變。而綜合執(zhí)法監(jiān)管正是通過整合執(zhí)法職能、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法和共享監(jiān)管信息，以此來實(shí)現(xiàn)不同部門之間在行政執(zhí)法工作上的常態(tài)化聯(lián)動與無縫隙銜接，從而也有助于提升政府的整體性治理水平，推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、其它自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法

目前我國較早設(shè)立的如上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)都對綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)進(jìn)行了不同程度的探索。它們的一些做法和特點(diǎn)是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。

（一）依托原有執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行屬地化管理

這方面最為典型的是上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立以前，上海已經(jīng)進(jìn)行了城市綜合執(zhí)法管理的改革，在市級和縣區(qū)層級都設(shè)立了城市管理行政執(zhí)法局，在縣區(qū)和街鎮(zhèn)層面分別成立城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)和中隊(duì)，并且在執(zhí)法實(shí)踐中不斷探索完善管理體制，圍繞“執(zhí)法權(quán)的集中和執(zhí)法重心的下沉”形成了比較成熟的執(zhí)法管理模式。[5]例如，為了解決綜合行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的條塊矛盾而確立了屬地化管理原則（這也體現(xiàn)了執(zhí)法重心的下沉），行政執(zhí)法隊(duì)伍由所在地政府或功能區(qū)管委會直屬管理，上級行政執(zhí)法局只負(fù)責(zé)對下面的行政執(zhí)法大隊(duì)和中隊(duì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)也如此，尤其是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)圍區(qū)域——金橋出口加工區(qū)、張江高科技園區(qū)和陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)，其城市管理綜合行政執(zhí)法都是依托原有的開發(fā)區(qū)管委會及其下屬行政執(zhí)法中隊(duì)。而自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保稅區(qū)域的綜合執(zhí)法監(jiān)管也是按照屬地化原則由保稅區(qū)管理局（下設(shè)綜合監(jiān)管和執(zhí)法處、保稅區(qū)綜合執(zhí)法大隊(duì)）來負(fù)責(zé)。

（二）根據(jù)部門執(zhí)法職能實(shí)行分領(lǐng)域綜合

雖然實(shí)行綜合執(zhí)法的目的是為了解決職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題，但是納入綜合執(zhí)法的事權(quán)范圍太多也會超越城市綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的能力，增加執(zhí)法難度，從而影響綜合執(zhí)法成效,降低“執(zhí)法的邊際效益”。[6]為此上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不實(shí)行大一統(tǒng)的綜合行政執(zhí)法職能整合，沒有簡單地把行政執(zhí)法領(lǐng)域的行政處罰事權(quán)全部劃入到城市綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而是著眼于打造城市管理與市場監(jiān)督的綜合執(zhí)法分類體系①，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、物價的行政執(zhí)法事權(quán)歸入到市場監(jiān)管局。在傳統(tǒng)的治安管理、城市管理之外，在市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭歇?dú)立的綜合執(zhí)法。逐步形成以市場監(jiān)管、城市管理、治安管理三大綜合領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，若干專業(yè)領(lǐng)域?yàn)檠a(bǔ)充的綜合執(zhí)法體系。

（三）利用現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)高效化聯(lián)動

“為綜合執(zhí)法提供有效的信息平臺和監(jiān)管手段”是上海等國內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的普遍做法。[7]而在借力“互聯(lián)網(wǎng)+”打造便捷高效的執(zhí)法聯(lián)動平臺方面較為典型的是福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的廈門片區(qū)。廈門片區(qū)建立的“綜合監(jiān)管執(zhí)法平臺”，有效地實(shí)現(xiàn)了“商事主體基礎(chǔ)信息、信用信息和監(jiān)管執(zhí)法信息的歸集、交換和共享”，[8]也為跨部門的聯(lián)動監(jiān)管執(zhí)法奠定了平臺基礎(chǔ)。該平臺設(shè)立了“任務(wù)分流子系統(tǒng)、執(zhí)法辦案子系統(tǒng)、監(jiān)管對象基本信息子系統(tǒng)、聯(lián)合執(zhí)法任務(wù)子系統(tǒng)”等板塊，[9]通過平臺既可以將執(zhí)法檢查任務(wù)派送到各相關(guān)單位，又能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法任務(wù)后續(xù)的跟蹤、督辦和反饋，從而解決了以往依托紙質(zhì)化公文流轉(zhuǎn)或者電話召集進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法存在的效率低下問題。通過將各個監(jiān)管部門被納入到這個信息化的執(zhí)法聯(lián)動平臺建設(shè)，能夠充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”功效，促進(jìn)了部門之間執(zhí)法監(jiān)管的協(xié)作配合，增強(qiáng)了執(zhí)法監(jiān)管工作的整體合力，提高了執(zhí)法辦案的實(shí)際成效。

三、中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)的現(xiàn)狀分析

浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)位于浙江舟山群島新區(qū)，綜合執(zhí)法改革是隨著浙江舟山群島新區(qū)體制創(chuàng)新而展開的。從總體上看，目前浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)上既取得了一定的成效，也面臨著一些挑戰(zhàn)。

（一）浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)總體概況

浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法改革在城市管理綜合行政執(zhí)法、海洋綜合行政執(zhí)法、市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法等方面總體進(jìn)展順利，取得了一定的成效。

1.城市管理綜合行政執(zhí)法方面

通過整合執(zhí)法職能、理順管理體制和構(gòu)建配套機(jī)制，基本完成了城市管理綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)。在職能整合上，共計已劃轉(zhuǎn)執(zhí)法事項(xiàng)16 大類395 項(xiàng)。同時結(jié)合“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)，進(jìn)一步明確了業(yè)務(wù)主管部門與綜合行政執(zhí)法部門之間的職責(zé)分工；在管理體制上，按照“強(qiáng)化屬地管理，夯實(shí)基層基礎(chǔ)”原則實(shí)行市與縣（區(qū)）兩級綜合行政執(zhí)法體制。另外縣（區(qū)）綜合行政執(zhí)法局派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法中隊(duì)和市綜合行政執(zhí)法局派駐3 個經(jīng)濟(jì)功能區(qū)（海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、新城、普陀山）的執(zhí)法大隊(duì)②，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”的雙重管理體制。業(yè)務(wù)由市、縣（區(qū)）為主負(fù)責(zé)，日常管理（包括考核）由功能區(qū)管委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)；在配套機(jī)制上，基本建立起了配合協(xié)作機(jī)制、資源共享機(jī)制、監(jiān)管責(zé)任機(jī)制、綜合考評機(jī)制。

2.海洋綜合行政執(zhí)法方面

這是浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的獨(dú)有領(lǐng)域。在職能整合上，目前已有效整合了海洋與漁業(yè)、國土資源、水利、港航等部門涉海的全部或部分行政處罰權(quán)（限制人身自由的除外），以及與上述行政處罰權(quán)相關(guān)的行政監(jiān)督檢查和行政強(qiáng)制職權(quán)”③。業(yè)務(wù)主管部門不再行使已劃轉(zhuǎn)由海洋行政執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)；在管理體制上，市與縣（區(qū)）實(shí)行分級執(zhí)法體制，按照“分級管理、統(tǒng)分結(jié)合”的原則，分別設(shè)立了海洋行政執(zhí)法局?！笆欣锛訌?qiáng)對縣（區(qū)）相關(guān)海洋行政執(zhí)法活動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合管理和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”，“縣（區(qū)）海洋行政執(zhí)法局主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)負(fù)責(zé)人任免、考核，要事先書面征求市海洋行政執(zhí)法局的意見”①。在配套機(jī)制上，構(gòu)建了協(xié)作配合機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制、爭議協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法保障機(jī)制和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。

3.市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法方面

早在2013 年8 月舟山群島新區(qū)體制改革時，舟山在整合原工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和食品藥品監(jiān)督管理局職責(zé)的基礎(chǔ)上，組建了市市場監(jiān)督管理局，并在定海、普陀、洋山和各功能區(qū)設(shè)立舟山市市場監(jiān)督管理局的區(qū)域分局（區(qū)域分局負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的市場監(jiān)督管理工作）。此外還專門設(shè)立舟山市市場監(jiān)督管理局稽查支隊(duì)，主要負(fù)責(zé)查處違反市場監(jiān)管相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。2018 年底新一輪機(jī)構(gòu)改革時，又將市發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查相關(guān)職責(zé)、市科學(xué)技術(shù)局（市知識產(chǎn)權(quán)局）的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)調(diào)和專利行政執(zhí)法指導(dǎo)職責(zé)、市商務(wù)局的打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和假冒偽劣商品以及反壟斷等相關(guān)職責(zé)劃入市市場監(jiān)督管理局。這兩次改革為市場監(jiān)管的綜合執(zhí)法奠定了體制基礎(chǔ)。

（二）浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)面臨挑戰(zhàn)

浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是以推動油品全產(chǎn)業(yè)鏈投資便利化和貿(mào)易自由化為主要任務(wù)的群島型自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，因此在執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)方面也面臨著自身特有的問題和挑戰(zhàn)。

1.油品全產(chǎn)業(yè)鏈執(zhí)法難以整合

油品作為戰(zhàn)略資源和大宗商品，在浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)中處于核心位置。由此帶來了一個繞不開去的問題即油品安全問題，為此《中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》也特別強(qiáng)調(diào)要“建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)油品安全管理制度”。加強(qiáng)油品?；啡a(chǎn)業(yè)鏈的執(zhí)法監(jiān)管也成為了浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管的重中之重。但是由于油品產(chǎn)業(yè)鏈長，技術(shù)及專業(yè)要求高，因而實(shí)施油品危化品全產(chǎn)業(yè)鏈綜合執(zhí)法監(jiān)管存在較大困難。長期以來這方面的執(zhí)法監(jiān)管權(quán)分散在市安監(jiān)局、市港航管理局、市場監(jiān)管局、市公安局、市環(huán)保局、市交通運(yùn)輸局、市衛(wèi)計局、市商務(wù)局、市郵政管理局、市經(jīng)信委，以及條條部門垂直管理的舟山海事局、舟山檢驗(yàn)檢疫局、舟山邊防檢查站。眾多的執(zhí)法監(jiān)管部門影響了油品?；返膱?zhí)法監(jiān)管成效。

2.省部垂管機(jī)構(gòu)職能難以劃轉(zhuǎn)

這個問題在海洋綜合行政執(zhí)法上表現(xiàn)得較為突出。例如海事作為履行水上交通安全監(jiān)督管理、船舶檢驗(yàn)與登記、防止船舶污染和航海保障等職能的行政管理部門，在船舶管理、船舶污染防止、海砂開采整治等方面，與海洋行政執(zhí)法部門存在著職能交叉。而海洋行政執(zhí)法局雖然整合了地方行政部門涉海的全部或部分行政處罰權(quán)、行政監(jiān)督檢查及行政強(qiáng)制權(quán)，但是對于同樣作為海上重要執(zhí)法力量的海事、海警、邊防等中央垂管部門，難以將其海洋行政執(zhí)法職能及相關(guān)人員、裝備等資源進(jìn)行有效整合。這不僅導(dǎo)致海洋執(zhí)法資源配置分散和海上多頭管理，也造成了涉海執(zhí)法缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，對暴力抗法案件不能即時有效處置。

3.綜合執(zhí)法事權(quán)劃分有待優(yōu)化

當(dāng)前浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在綜合行政執(zhí)法事權(quán)劃分上也仍存在空白和盲區(qū)，導(dǎo)致在執(zhí)法實(shí)踐中難以形成執(zhí)法監(jiān)管合力。比如，由于職責(zé)劃轉(zhuǎn)的書面條文不夠細(xì)化或較難細(xì)化，綜合行政執(zhí)法局與各專業(yè)執(zhí)法部門之間責(zé)任界限不夠清晰。不好管、不想管的事情習(xí)慣性地被推到綜合行政執(zhí)法局，甚至一些專業(yè)性、技術(shù)性太強(qiáng)的事務(wù)（如排污、噪聲及其它需要量化鑒定的事項(xiàng)）也被推到綜合行政執(zhí)法局，造成執(zhí)行上的困難。此外，按照審批部門（業(yè)務(wù)主管部門）與行政處罰部門之間的職責(zé)分工，對于禁止類行政處罰事項(xiàng)，綜合行政執(zhí)法局有明確的監(jiān)管職責(zé)；對于審批類行政事項(xiàng)，業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)行政許可、綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)行政處罰。問題在于中間環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查工作，“業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)源頭監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)后續(xù)監(jiān)管”的原則在實(shí)際工作中較難操作，因?yàn)閮烧咧g的職責(zé)邊界很難清晰劃分，這也使得由于監(jiān)管不力引發(fā)的責(zé)任事件，其責(zé)任主體較難清晰認(rèn)定。

4.執(zhí)法監(jiān)管技術(shù)保障比較薄弱

雖然浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)所在地浙江舟山群島新區(qū)也在推動智慧城管建設(shè)，但與上海、福建等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相比，在運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)保障綜合執(zhí)法監(jiān)管方面還有較大差距。比如上海通過打造公共信用信息服務(wù)平臺和事中事后綜合監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管信息的跨部門整合。福建廈門自貿(mào)片區(qū)運(yùn)用信息技術(shù)借力“互聯(lián)網(wǎng)+”打造執(zhí)法聯(lián)動平臺實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合執(zhí)法。而舟山目前沒有完全做到這個程度，就連相關(guān)部門與“數(shù)字城管”系統(tǒng)的信息共享都還不夠暢通。

四、完善浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系的對策建議

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)是項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，難度大，我們必須在適當(dāng)借鑒國內(nèi)其它自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成功做法的基礎(chǔ)上，從浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際需要出發(fā)來設(shè)計具體方案。

（一）健全綜合執(zhí)法分類體系

我們可以借鑒上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在依托原有執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上根據(jù)部門執(zhí)法職能構(gòu)建分類分領(lǐng)域的綜合執(zhí)法體系。因?yàn)槭苋藛T編制、專業(yè)水平、設(shè)備設(shè)施的限制，單一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以有效承接不同領(lǐng)域的全部行政處罰事項(xiàng)。正因?yàn)槿绱?，上海市政府在《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)總體方案》中就明確提出要“探索形成以市場監(jiān)管、城市管理、治安管理三大綜合領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，若干專業(yè)領(lǐng)域（知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)林牧漁、勞動監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)督等）為補(bǔ)充的綜合執(zhí)法體系。”④

從浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際需要來看，我們應(yīng)該重點(diǎn)建設(shè)由市場監(jiān)管、城市管理、海洋管理、油品及?；饭芾硭拇蟊O(jiān)管領(lǐng)域構(gòu)成的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法體系。其中城市管理領(lǐng)域是綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)領(lǐng)域，也是最早探索綜合執(zhí)法的領(lǐng)域；市場監(jiān)管領(lǐng)域是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法的關(guān)鍵領(lǐng)域，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管的關(guān)鍵就是要搞好市場監(jiān)管；海洋管理領(lǐng)域是我們浙江試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法的特色領(lǐng)域，因?yàn)檎憬杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)119.95 平方公里的實(shí)施范圍，既包括陸域又涵蓋相關(guān)海洋錨地；油品及?；饭芾眍I(lǐng)域是我們浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域，因?yàn)檎憬杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)的一項(xiàng)主要任務(wù)就是要推動油品全產(chǎn)業(yè)鏈投資便利化和貿(mào)易自由化。只是涉及到技術(shù)上、體制上和法律上的原因，油品及?；饭芾眍I(lǐng)域的綜合執(zhí)法目前條件還沒有完全成熟，有待今后去探索，目前可先嘗試聯(lián)合執(zhí)法。通過完善“部門專業(yè)執(zhí)法+綜合行政執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的行政執(zhí)法體系，來加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)執(zhí)法監(jiān)管。

（二）理順綜合執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)

重點(diǎn)是要解決海洋綜合行政執(zhí)法省部垂管機(jī)構(gòu)職能難以劃轉(zhuǎn)、陸上綜合行政執(zhí)法事權(quán)劃分存在空白和盲區(qū)問題。

海洋綜合行政執(zhí)法上，一方面要進(jìn)一步優(yōu)化海洋行政執(zhí)法局與原業(yè)務(wù)主管部門之間的執(zhí)法事權(quán)范圍劃分，另一方面要重點(diǎn)處理好與海事、海警、邊防等中央垂直管理部門之間的關(guān)系。在與這些垂管部門之間的執(zhí)法職能難以整合的情況下可以先通過加強(qiáng)緊密型執(zhí)法機(jī)制建設(shè)來拓展自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海上執(zhí)法。

陸上綜合行政執(zhí)法上，今后應(yīng)結(jié)合權(quán)力清單和責(zé)任清單工作，對行政審批部門源頭監(jiān)管和綜合行政執(zhí)法部門后續(xù)監(jiān)管的職責(zé)劃分作專項(xiàng)研究，以建立科學(xué)合理的職責(zé)邊界。對于以下三類事項(xiàng)——不存在職責(zé)交叉多頭執(zhí)法可能的事項(xiàng)、基層管理不太緊密的事項(xiàng)、專業(yè)性強(qiáng)需要技術(shù)鑒定和檢測才能確定違法行為的事項(xiàng)，可以考慮重新劃歸原業(yè)務(wù)主管部門。這樣既可以解決綜合行政執(zhí)法局工作任務(wù)繁重、執(zhí)法力量不足問題，又有利于提高執(zhí)法效能。

（三）創(chuàng)新油品聯(lián)合執(zhí)法形式

在當(dāng)前油品及危化品領(lǐng)域綜合執(zhí)法條件沒有完全成熟的情況下，除了做好跨部門協(xié)調(diào)工作來加強(qiáng)對油品及危險化學(xué)品安全監(jiān)管外，還應(yīng)通過創(chuàng)新油品?；仿?lián)合執(zhí)法形式來推進(jìn)油品?；啡a(chǎn)業(yè)鏈緊密型的聯(lián)合執(zhí)法。為了穩(wěn)妥起見可以先在某個區(qū)域進(jìn)行緊密型聯(lián)合執(zhí)法試點(diǎn)，成功之后再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)在整個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推廣。

建議在國際綠色石化基地魚山島先行試點(diǎn)。魚山島到2020 年將“形成年煉油4000 萬噸、對二甲苯800萬噸、乙烯280 萬噸生產(chǎn)能力，初步建成投資開放、上下游產(chǎn)業(yè)鏈完整的國際綠色石化基地。”⑤這也意味著魚山島安全監(jiān)管任務(wù)將會越來越繁重。顯然任何單個部門單個環(huán)節(jié)的執(zhí)法監(jiān)管都是難以取得良好成效的。此外，魚山作為化工島，監(jiān)管對象具有地域集中性，便于各監(jiān)管部門采取聯(lián)合執(zhí)法行動。并且當(dāng)前項(xiàng)目建設(shè)階段形成的安全意識、監(jiān)管制度和體制，⑥也為今后項(xiàng)目正式投產(chǎn)后的聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管奠定了良好基礎(chǔ)。

今后魚山國際綠色石化基地安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法可以采取以下運(yùn)作模式：

在組織形式上，由綠色石化基地管委會作為油品及?；仿?lián)合執(zhí)法牽頭單位。另外再成立兩個委員會——安全生產(chǎn)專門委員會和安全生產(chǎn)專家委員會。前者作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過定期或不定期的碰頭會來共同處理需要跨部門協(xié)調(diào)解決的問題，后者作為咨詢機(jī)構(gòu)為安全生產(chǎn)的執(zhí)法監(jiān)管提供專家意見。

在執(zhí)法方式上，將來綠色石化項(xiàng)目正式投產(chǎn)后原則上由綠色石化基地管委會牽頭駐魚山的相關(guān)監(jiān)管部門的執(zhí)法人員開展聯(lián)合執(zhí)法。如果相關(guān)監(jiān)管單位沒有足夠人員派駐到魚山，也可以通過委托執(zhí)法方式，委托基地管委會代為執(zhí)法，由基地管委會來行使委托部門的行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)和行政檢查權(quán)。

在日常管理上，各監(jiān)管單位派駐魚山島的執(zhí)法人員除了受原單位的領(lǐng)導(dǎo)外，在業(yè)務(wù)上還要接受基地管委會的統(tǒng)一調(diào)度和指揮，并由基地管委會對他們的工作表現(xiàn)進(jìn)行考核。

（四）強(qiáng)化綜合執(zhí)法監(jiān)管保障

重點(diǎn)是要搞好技術(shù)保障。要運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)來提升綜合執(zhí)法監(jiān)管效能。這方面我們可以借鑒上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的做法，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)通過幾年努力已“形成了由信息查詢、信用監(jiān)管、信用名單、信用服務(wù)、信息歸集、效能監(jiān)督、法規(guī)政策和系統(tǒng)管理等部分組成的公共信用信息服務(wù)平臺，以及具有信息查詢、協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合懲戒、行刑銜接、社會監(jiān)督、數(shù)據(jù)分析和雙告知、雙隨機(jī)的‘6+2’功能框架的事中事后綜合監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管信息的跨部門整合，推動了部門之間的協(xié)同監(jiān)管”。[10]今后我們一方面要依托舟山市公共信用信息服務(wù)平臺建設(shè)完善浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)信用子平臺，另一方面要建設(shè)智慧監(jiān)管大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，為實(shí)施信用監(jiān)管和形成執(zhí)法監(jiān)管整體工作合力提供平臺保障。此外還可以學(xué)習(xí)廈門自由貿(mào)易片區(qū)的做法，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”打造執(zhí)法聯(lián)動平臺，為海洋行政執(zhí)法局與海事、海警、邊防等中央垂管部門之間的執(zhí)法協(xié)作提供技術(shù)平臺，使海洋行政執(zhí)法局與相關(guān)垂直管理部門之間的緊密型聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制能夠有效運(yùn)作。

注釋：

①上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)雖然在剛成立之時走“大綜合”路子，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)綜合了城市管理、市場管理、知識產(chǎn)權(quán)管理等大多數(shù)執(zhí)法部門的行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)和行政檢查權(quán)。但是2015 年3 月30 日上海市人民政府令第26 號公布《上海市人民政府關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會集中行使本市有關(guān)行政審批權(quán)和行政處罰權(quán)的決定》，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不再行使原先的食品藥品監(jiān)管等市場管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)以及相關(guān)監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制職權(quán)?？梢姼鱾€自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在成立之初往往傾向于走“大綜合”路子，除了以前的上海自貿(mào)區(qū)外，現(xiàn)在的遼寧自貿(mào)區(qū)營口片區(qū)實(shí)行的“16+X”集成化監(jiān)管執(zhí)法模式也是如此。但隨著時間的推移“大綜合”內(nèi)在問題會不斷顯現(xiàn)，最終會像上海自貿(mào)區(qū)那樣走分領(lǐng)域綜合的路子?！渡罨h和國家機(jī)構(gòu)改革方案》也體現(xiàn)了分領(lǐng)域綜合執(zhí)法的思路。

②另外兩個經(jīng)濟(jì)功能區(qū)（金塘、六橫），考慮到由兩區(qū)管理，且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“區(qū)政合一”管理體制，相關(guān)執(zhí)法工作由兩區(qū)負(fù)責(zé)，并由兩區(qū)派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

③詳見舟山市人民政府文件《舟山市人民政府關(guān)于印發(fā)舟山市海洋行政執(zhí)法工作實(shí)施方案的通知》（舟政發(fā)〔2016〕41 號），《舟山市人民政府公報》2016 年第11 期。

④詳見2016 年8 月5 日“上海市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)總體方案》的通知”（滬府辦發(fā)〔2016〕30 號）。

⑤詳見《中國浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》。

⑥當(dāng)前舟山市為加強(qiáng)魚山綠色石化項(xiàng)目施工安全監(jiān)管，在項(xiàng)目指揮部和綠色石化基地管委會的牽頭下，海事、港航、安監(jiān)、住建、消防、交通、市場、“三防”等相關(guān)監(jiān)管單位都在魚山島派駐了監(jiān)管人員，并組建了安全生產(chǎn)監(jiān)管小組，如水上組、交通組、爆破圍墾組、綜合安全組等。市環(huán)保局還直接在魚山島設(shè)立了分局，綠色石化基地管委會也內(nèi)設(shè)了安監(jiān)局。此外還成立了“安全生產(chǎn)服務(wù)中心”和“環(huán)保服務(wù)中心”，并聘請國際著名的杜邦公司為安全咨詢第三方。這使將來的安全生產(chǎn)監(jiān)管具有了很好的前期基礎(chǔ)。