中美民辦(私立)高等教育財(cái)政政策比較

譚文婷

(湖南科技大學(xué) 教育學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

我國(guó)民辦高等教育財(cái)政政策在彌補(bǔ)民辦高校經(jīng)費(fèi)不足、提升教學(xué)科研質(zhì)量、加大學(xué)生資助力度、有效發(fā)揮教育財(cái)政作用和促進(jìn)民辦高校健康發(fā)展等方面，作出了一定的貢獻(xiàn)。2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》明確了政府通過(guò)財(cái)政扶持資助民辦學(xué)校發(fā)展的職責(zé)。從國(guó)際上看，美國(guó)私立高等教育財(cái)政政策歷史悠久，資助體系相當(dāng)完備，對(duì)私立高校的扶持卓有成效。本文基于我國(guó)新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》和美國(guó)私立高等教育相關(guān)法律，通過(guò)對(duì)比兩國(guó)民辦(私立)高等教育財(cái)政政策，對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)民辦高等教育財(cái)政扶持政策提出建議，以期促進(jìn)民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

一、中美民辦(私立)高等教育財(cái)政政策的歷史進(jìn)程

(一)美國(guó)私立高等教育財(cái)政政策的演變

1791年，美國(guó)憲法第一修正案規(guī)定“憲法未授予合眾國(guó)、也未禁止各州行使的權(quán)力，由各州各自保留，或由人民保留”[注]Rihchard W，Lindsay W J，American Education(ninth edition)，Happer & Row，Publishers，Inc.，1988，p.388.，其教育體制的分權(quán)原則就此確立。州立法機(jī)關(guān)也明確了高校獲得州政府資助的方式，規(guī)定州政府一般提供1/2的援助資金，受助對(duì)象主要是哈佛、耶魯?shù)人搅⒏咝！椃ǖ囊话愀＠麠l款以及第五、第十四修訂案規(guī)定：當(dāng)國(guó)民利益需要必須采取立法行動(dòng)來(lái)保護(hù)時(shí)，聯(lián)邦政府可以介入，譬如對(duì)所選教育項(xiàng)目提供財(cái)政資金等[注]理查德·A.金著，曹淑江等譯：《教育財(cái)政:效率、公平與績(jī)效》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第167頁(yè)。。盡管如此，17世紀(jì)至19世紀(jì)中葉，聯(lián)邦政府仍主要通過(guò)向各州贈(zèng)予土地的方式間接資助私立高校，方式較為單一。

19世紀(jì)中葉至19世紀(jì)末，美國(guó)私立高等教育財(cái)政政策逐步成形。這期間，《莫雷爾法案》確立了聯(lián)邦對(duì)高等教育新的撥款模式[注]Judith Areen，Higher Education and the Law Cases and Materials，F(xiàn)oundation Press，2009，p.64.：聯(lián)邦政府資助高校從事農(nóng)業(yè)和機(jī)械工程教育；贈(zèng)與國(guó)有土地或等額的土地期票，所得收入的10%用于購(gòu)買(mǎi)校址用地，其余設(shè)立捐贈(zèng)基金，利息不低于5%；對(duì)贈(zèng)地學(xué)院提供年度撥款，最低限額為1.5萬(wàn)美元，最高限額為2.5萬(wàn)美元。至此，私立高校獲得政府贈(zèng)地并有了新的資金來(lái)源和辦學(xué)方向。20世紀(jì)前半葉，美國(guó)私立高等教育財(cái)政政策不斷完善，從《史密斯—休斯法》到《國(guó)防教育法》，加快了聯(lián)邦政府對(duì)高等教育財(cái)政撥款的進(jìn)程，大量資金惠及私立高校，非營(yíng)利性私立高?？上蚵?lián)邦政府申請(qǐng)貸款，而聯(lián)邦政府的稅收優(yōu)惠政策又促進(jìn)了私人的捐資辦學(xué)。

20世紀(jì)中葉后，美國(guó)私立高等教育財(cái)政政策漸趨成熟，非營(yíng)利性私立高?？色@得設(shè)施建設(shè)、改造和修復(fù)方面的資助，促進(jìn)了學(xué)校教學(xué)研究設(shè)施和圖書(shū)館的建設(shè)。1965年頒布的《高等教育法》，使聯(lián)邦政府對(duì)私立高校的資助進(jìn)入黃金時(shí)代，資助經(jīng)費(fèi)從1950年的2億美元上升至1970年的17億美元，比例由12.8%上漲至18.8%，提升了6個(gè)百分點(diǎn)[注]潘東明：《美國(guó)私立高校經(jīng)費(fèi)籌措渠道及其啟示》，《高教發(fā)展與評(píng)估》2001年第4期，第42-43頁(yè)。。2008年的《高等教育法》修訂案高度重視“可負(fù)擔(dān)”問(wèn)題，佩爾助學(xué)金額度大幅提高，2014—2015年度最高額達(dá)8 000美元，增加近1倍。在私立高等教育發(fā)展的百年中，美國(guó)頒布并修正多個(gè)高等教育和有關(guān)私立高校的財(cái)政法令，直至今天，其財(cái)政扶持政策已非常成熟。

美國(guó)私立高等教育財(cái)政政策的萌芽甚早，18世紀(jì)末就融于國(guó)家憲法，扶持方式為資金援助和土地贈(zèng)與，雖然這時(shí)的財(cái)政扶持僅具法律意義，實(shí)際資助也較為單一，但是為私立高校的創(chuàng)建和辦學(xué)提供了基本保障；在發(fā)展過(guò)程中，政府逐漸認(rèn)識(shí)到私立高校的重要性，在財(cái)政政策方面將其置于公立高校同等的地位，既加大了扶持力度，也加大了干預(yù)程度；發(fā)展到一定規(guī)模后，美國(guó)對(duì)私立高校的管理與扶持日趨規(guī)范化、法制化，在資助方式上形成了土地優(yōu)惠、社會(huì)捐贈(zèng)以及大學(xué)生獎(jiǎng)助貸工學(xué)金等多元化的資助體系。美國(guó)特別重視對(duì)高等教育及其相關(guān)法規(guī)的持續(xù)修訂，無(wú)論是《國(guó)防教育法》還是《高等教育法》，每隔幾年就修訂一次，以使其更好地為國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)服務(wù)。不過(guò)，美國(guó)僅將私立高等教育財(cái)政扶持納入相關(guān)法律法規(guī)，并未出臺(tái)特定法案。

(二)中國(guó)民辦高等教育財(cái)政政策的演變

中國(guó)民辦高等教育是隨著改革開(kāi)放重新恢復(fù)和發(fā)展起來(lái)的。1982年頒布的《憲法》第十九條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)[注]黃藤：《中國(guó)民辦教育研究2015》，華東師范大學(xué)出版社2015年版，第10頁(yè)。，為民辦高等教育的發(fā)展開(kāi)辟了新天地。1987年《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》的出臺(tái)，維護(hù)了民辦高校的正當(dāng)權(quán)益，保護(hù)了辦學(xué)者的辦學(xué)積極性，幫助解決了辦學(xué)困難，對(duì)辦學(xué)成績(jī)卓著者給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。1992—1997年我國(guó)民辦高等教育財(cái)政政策逐步發(fā)展，從《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》到《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，體現(xiàn)出國(guó)家已充分認(rèn)識(shí)到民辦高等教育的重要性，其規(guī)范與資助并重的教育政策，調(diào)動(dòng)了社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人參與民辦高等教育的積極性。1997年后民辦高等教育財(cái)政政策進(jìn)入法制化階段，尤其是2002年《民辦教育促進(jìn)法》的頒布，使民辦學(xué)校和公辦學(xué)校具有了同等的法律地位，為政府扶持民辦高校提供了法律依據(jù)。2016年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改〈民辦教育促進(jìn)法〉的決定》，從不同層面對(duì)政府扶持、獎(jiǎng)勵(lì)民辦高等教育作出規(guī)定，包括政府對(duì)民辦高校的扶持力度不斷加大，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租以及轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等舉措對(duì)民辦高校予以扶持；非營(yíng)利性民辦高校還可獲得政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)和捐資激勵(lì)等資助，進(jìn)一步完善了扶持措施，對(duì)民辦教育事業(yè)的健康及可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

中國(guó)民辦高等教育的發(fā)展經(jīng)歷了從無(wú)到有、從無(wú)序到規(guī)范的過(guò)程。初期，從《憲法》上確立了民辦高等教育的法律地位，為社會(huì)力量投入教育領(lǐng)域、繁榮民辦高等教育事業(yè)注入活力，也為日后民辦高等教育財(cái)政政策的出臺(tái)和發(fā)展奠定了法制基礎(chǔ)。從20世紀(jì)七八十年代至今，政府不斷出臺(tái)、調(diào)整相關(guān)法令，加快了財(cái)政政策的發(fā)展進(jìn)程，且日臻完善，分類管理政策的實(shí)施使財(cái)政撥款、稅收優(yōu)惠的落實(shí)等更具針對(duì)性。從法律的專門(mén)性來(lái)看，《民辦教育促進(jìn)法》的出臺(tái)有利于民辦學(xué)校從社會(huì)和金融機(jī)構(gòu)融資。不過(guò)，相關(guān)法律還存在一些不足，如未明確民辦學(xué)校及其學(xué)生的實(shí)質(zhì)性資助措施，盡管一些地方部門(mén)通過(guò)專項(xiàng)資金或獎(jiǎng)勵(lì)資助民辦高校的發(fā)展，但數(shù)額有限，法律的可操作性也有待加強(qiáng)。

二、中美民辦(私立)高等教育財(cái)政政策的現(xiàn)實(shí)比較

(一)管理權(quán)限的分權(quán)與集中

中美兩國(guó)對(duì)民辦(私立)高校的扶持政策均是為促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)2017年《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國(guó)民辦高校數(shù)量呈逐年遞增趨勢(shì)，已達(dá)747所，占全國(guó)普通高?？倲?shù)的28.4%[注]教育部：《2017年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2018-07-19，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html。。美國(guó)私立高校占全國(guó)普通高校總數(shù)半數(shù)有余，并領(lǐng)銜美國(guó)高等教育的發(fā)展。民辦(私立)高等教育是國(guó)家教育體系中的重要組成部分，兩國(guó)都不同程度地將其納入高等教育的管理體制之中，授權(quán)國(guó)家教育部門(mén)進(jìn)行管理。

從微觀層面來(lái)看，兩國(guó)尚有不同。美國(guó)采用高度分權(quán)的國(guó)家體制，聯(lián)邦政府只依法對(duì)私立高等教育進(jìn)行間接管理，聯(lián)邦立法對(duì)私立高校不具強(qiáng)制性作用，只對(duì)符合條件的私立高校發(fā)展項(xiàng)目給予資助。雖然美國(guó)憲法未曾規(guī)定聯(lián)邦政府對(duì)私立高等教育的權(quán)限和義務(wù)，但聯(lián)邦政府自始至終沒(méi)有中斷過(guò)對(duì)私立高校的支持，其中立法和撥款是最重要的兩種支持形式。相比聯(lián)邦政府，州政府擁有直接的教育管轄權(quán)，州私立高等教育立法更加具體，其撥款須經(jīng)立法通過(guò)，對(duì)州內(nèi)私立高校撥款作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，普遍具有強(qiáng)制性[注]呂煒：《高等教育財(cái)政：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)道路選擇》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2004年版，第28-30頁(yè)；第192頁(yè)。，因此，美國(guó)私立高校并無(wú)統(tǒng)一的管理模式。中國(guó)采用中央統(tǒng)籌規(guī)劃與地方分權(quán)相結(jié)合的“兩級(jí)管理，以省為主”的管理模式，盡管“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”的管理理念不斷深入人心，但自上而下的集權(quán)式管理未從根本上得以改變，如民辦高校辦學(xué)自主權(quán)一直未能完全放開(kāi)，致使民辦高校發(fā)展受到一定的阻礙。

(二)扶持方式的多元與單一

在資助項(xiàng)目上，中美兩國(guó)都表現(xiàn)為平等對(duì)待公辦與民辦(私立)高校的學(xué)生。美國(guó)資助體系歷史悠久，以聯(lián)邦政府為例，對(duì)私立高等教育的經(jīng)費(fèi)支持有四種形式。一是設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、貸款制度和工讀金等。獎(jiǎng)學(xué)金如羅伯特·C.伯德榮譽(yù)獎(jiǎng)學(xué)金(2011—2012年被逐步淘汰)、全國(guó)科學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金和保爾·道格拉斯教師獎(jiǎng)學(xué)金；助學(xué)金如佩爾助學(xué)金、教育機(jī)會(huì)助學(xué)金和教師教育助學(xué)金；貸款制度如帕金斯貸款、斯塔福貸款和大學(xué)生家長(zhǎng)貸款；工讀金[注]陳曉宇：《中國(guó)教育財(cái)政政策研究》，北京大學(xué)出版社2012年版，第189-190頁(yè)。讓家庭經(jīng)濟(jì)條件不富裕的子女有機(jī)會(huì)進(jìn)入私立高校甚至學(xué)費(fèi)高昂的名牌高校，有利于擴(kuò)大和保證平等的入學(xué)機(jī)會(huì)，也在一定程度上保證私立高校能招收到更多優(yōu)質(zhì)生源。二是以科研資助的方式對(duì)私立高校加大投入。三是向私立高校提供聯(lián)邦政府的土地，并對(duì)其減免稅收、允許其發(fā)行免稅債券[注]Altbach P G，Berdahl R O，Gumport P J，American Higher Education in the Twenty-first Century： Social，Political，and Economic Challenges，北京師范大學(xué)出版社2005年版，第151-172頁(yè)。。四是對(duì)私立高等教育中重點(diǎn)發(fā)展方向進(jìn)行資助，如成人教育、外語(yǔ)教育和理科教育等。

中國(guó)在扶持方式上有直接扶持和間接扶持兩種。前者表現(xiàn)為政府以較低價(jià)格劃撥一定土地，保障民辦高?；镜霓k學(xué)用地，并對(duì)捐資助學(xué)給予稅收優(yōu)惠；后者表現(xiàn)為國(guó)家的獎(jiǎng)、助、貸、補(bǔ)等制度全面覆蓋民辦高校學(xué)生，民辦高校教師同樣能申請(qǐng)相關(guān)科研項(xiàng)目。

相較而言，美國(guó)私立高等教育扶持項(xiàng)目更為多元，中國(guó)較為單一，每個(gè)配套的學(xué)生資助項(xiàng)目?jī)H一種。另外，美國(guó)對(duì)私立高校扶持的系統(tǒng)性相當(dāng)強(qiáng)，采用的是“資助包”(Financial Aid Package)制度，即包含學(xué)生收到的聯(lián)邦與非聯(lián)邦政府的所有資助，以幫助學(xué)生解決經(jīng)濟(jì)困難。中國(guó)政府財(cái)政扶持民辦高等教育尚未建立起一套完整的資助機(jī)制，很多地區(qū)未設(shè)置政府專項(xiàng)資金，還未形成一個(gè)制度化的財(cái)政撥款機(jī)制。在以學(xué)費(fèi)為主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源和政府財(cái)政扶持缺位或扶持力度不足的現(xiàn)實(shí)下，中國(guó)民辦高校的發(fā)展環(huán)境相對(duì)艱苦。

(三)扶持力度的強(qiáng)與弱

據(jù)美國(guó)國(guó)家教育統(tǒng)計(jì)中心數(shù)據(jù)，2016—2017年，美國(guó)31.5%的非營(yíng)利性私立高校、63.6%的營(yíng)利性私立高校學(xué)生得到了聯(lián)邦政府的資助，分別獲得16萬(wàn)美元和37萬(wàn)美元的資助。此外，59.4%的非營(yíng)利性私立高校學(xué)生和71.5%的營(yíng)利性私立高校學(xué)生獲得貸款，分別達(dá)30萬(wàn)美元和41萬(wàn)美元[注]National Center for Education Statistics: Digest of Education Statistics，2019-02-25，https://nces.ed.gov/pubs2018/2018151.pdf.。此外，美國(guó)私立高校受援助比例較高，其中約翰霍普金斯大學(xué)獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，在2017年的科研資助中收到聯(lián)邦政府撥款達(dá)21.8億美元，占791所大學(xué)總撥款的5.41%[注]National Science Foundation， Higher Education Research and Development Survey Fiscal Year 2015， 2018-08-17, https://ncsesdata.nsf.gov/herd/2017/html/herd2017_dst_05.html.，較受資助比例位居第二的密歇根大學(xué)(公立)高出8.3億美元。研究型大學(xué)是美國(guó)培養(yǎng)精英人才的重要基地，眾多私立高校躋身于卡耐基分類體系中的頂層，具備卓越的教學(xué)質(zhì)量和研究能力。美國(guó)通過(guò)對(duì)這些頂尖高校進(jìn)行財(cái)政資助，使其擁有充沛的資金開(kāi)展教學(xué)和科研工作，在辦學(xué)過(guò)程中保持較高水平，以提高國(guó)家的綜合國(guó)力。

《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》顯示，以民辦高職院校為例，最重要的收入來(lái)源是學(xué)雜費(fèi)，約占學(xué)校總收入的78.3%，政府財(cái)政資助約占18.3%；而公辦高職院校的財(cái)政經(jīng)費(fèi)達(dá)69.2%，學(xué)雜費(fèi)僅占21.7%[注]轉(zhuǎn)引自張婧：《我國(guó)高等職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)投入比較分析及其優(yōu)化建議——基于2010—2017年年鑒數(shù)據(jù)分析》，《廣東技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期，第7-12頁(yè)。。據(jù)福建省教育廳網(wǎng)站顯示，2017年政府下達(dá)民辦高校重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和提升辦學(xué)水平的專項(xiàng)資金只有公辦高校的3.8%、16.5%，在硬件和軟件設(shè)施等辦學(xué)條件的扶持上都遠(yuǎn)落后于公辦高校[注]肖碧云：《民辦高等教育的公共財(cái)政扶持政策的研究——以福建省為例》，《內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期，第16-19頁(yè)。。目前各地方按不同標(biāo)準(zhǔn)以生均撥款的方式扶持民辦高校，比如重慶每年1 400～2 200元，上海2 000元，浙江溫州以公辦高校生均經(jīng)費(fèi)20%的標(biāo)準(zhǔn)資助學(xué)生，然而，全國(guó)公辦高校每年的生均財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)已達(dá)到12 000元[注]《委員呼吁民辦高校應(yīng)與公辦高校真正享受同等法律地位》，2018-11-11，http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201801/t20180123_16955418.htm。。政府財(cái)政扶持的相關(guān)政策指向不明或缺席、地方政府對(duì)民辦高校的認(rèn)知偏差， 導(dǎo)致配套公共財(cái)政政策難以有效落實(shí)，公辦高校與民辦高校拉開(kāi)差距，高等教育的財(cái)政結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡。在績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)和項(xiàng)目資助上，采取績(jī)效性支持模式進(jìn)行扶強(qiáng)獎(jiǎng)優(yōu)，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)偏向研究型大學(xué)，而民辦高校多定位于應(yīng)用型，獲得的政府投入較少。再加上部分民辦高校辦學(xué)不規(guī)范、內(nèi)部治理機(jī)制不健全的負(fù)面效應(yīng)，加劇了社會(huì)及相關(guān)部門(mén)對(duì)民辦教育的偏見(jiàn)，影響了地方財(cái)政政策的制定與落實(shí)[注]高宏賦：《非營(yíng)利性民辦高校的政府財(cái)政支持研究》，《江蘇高教》2017年第11期，第36-40頁(yè)。?？梢?jiàn)，面向民辦高校的財(cái)政經(jīng)費(fèi)在扶持力度、扶持效用及公平性上有待改善。

三、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)健全中國(guó)民辦高等教育財(cái)政政策的啟示

(一)完善頂層設(shè)計(jì)，明確各級(jí)政府的扶持責(zé)任

美國(guó)聯(lián)邦政府不過(guò)度干涉各州高等教育事務(wù)，對(duì)私立高校實(shí)行靈活動(dòng)態(tài)的管理體制，賦予其高度的辦學(xué)自主權(quán)，平等分配公共資源，彼此間的權(quán)責(zé)范圍界定明晰。政府在高等教育市場(chǎng)中發(fā)揮著較好的調(diào)適作用，私立高等教育機(jī)構(gòu)因?yàn)橛辛宿k學(xué)自主權(quán)和政府的財(cái)政制度支撐，獲得辦學(xué)所需的財(cái)力、物力等保障，依照嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆煞ㄒ?guī)與公立高等教育機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)中求發(fā)展。中國(guó)各地民辦高校發(fā)展差異顯著，在設(shè)計(jì)民辦高等教育財(cái)政制度和制定宏觀財(cái)政政策時(shí)要求同存異[注]王佐書(shū)：《中國(guó)民辦教育發(fā)展報(bào)告2013—2014》，科學(xué)出版社2014年版，第406頁(yè)。，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，鼓勵(lì)和支持地方政府因地制宜。國(guó)家應(yīng)在新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)推進(jìn)國(guó)家與地方立法的統(tǒng)一性，推出具有可操作性的實(shí)施條例，創(chuàng)設(shè)有利于民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的法制環(huán)境；從對(duì)高校的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)與監(jiān)督并存的間接管理，引導(dǎo)大學(xué)自主發(fā)展，并適當(dāng)引入多種辦學(xué)主體，全方位投入民辦高等教育辦學(xué)實(shí)踐，使其實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

民辦高校扶持經(jīng)費(fèi)來(lái)自省、市地方政府的財(cái)政收入，主要涵蓋本級(jí)財(cái)政與上級(jí)一般性轉(zhuǎn)移支付收入。就扶持主體而言，省、市地方政府的管理模式?jīng)Q定了民辦高校財(cái)政支持主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政給予必要的支持。中國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)水平、教育發(fā)展和政策落實(shí)等不均衡，為促進(jìn)民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展，中央財(cái)政必須根據(jù)高校發(fā)展情況和經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，采取本土化的措施，加大資助力度，推動(dòng)?xùn)|、中、西部民辦高校的協(xié)同有序發(fā)展。同時(shí)，把民辦高等教育資金扶持列入地方和中央的財(cái)政教育預(yù)算，并完善信息公開(kāi)工作。建立健全中央和地方兩級(jí)財(cái)政扶持機(jī)制，強(qiáng)化政府對(duì)援助經(jīng)費(fèi)的管理，使民辦高校在政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)扶持下自主進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，優(yōu)化配置教育資源。

(二)保障公平競(jìng)爭(zhēng)，穩(wěn)妥推進(jìn)分類管理

美國(guó)政府在對(duì)待公立、私立高校的態(tài)度上是平等的，這種態(tài)度是對(duì)私立高校發(fā)展的一種重要支持，科研經(jīng)費(fèi)、稅收減免和貸款等財(cái)政扶持項(xiàng)目在公立、私立高校之間執(zhí)正持平，對(duì)私立高校的發(fā)展是一個(gè)極大的促進(jìn)[注]陳婕、毛勇：《公私立高校公平競(jìng)爭(zhēng)探討——美國(guó)、日本、臺(tái)灣地區(qū)之比較》，《比較高等教育》2011年第2期，第153-155頁(yè)。。中國(guó)相關(guān)法律雖然規(guī)定“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校按規(guī)定同等享受獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金和貸款制度”“非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策”，但是執(zhí)行效力不足，民辦高校目前依然得不到公平對(duì)待。因此，需根據(jù)新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》的基本原則和主要內(nèi)容制定落實(shí)時(shí)間表，確保公辦和民辦高校擁有相同的優(yōu)惠政策。一是要從科研撥款、學(xué)生資助、稅收減免和土地贈(zèng)與等層面制定配套政策，使政策落實(shí)到位；二是要依據(jù)民辦高校學(xué)生的學(xué)費(fèi)數(shù)額與公辦高校生均經(jīng)費(fèi)的差額來(lái)補(bǔ)貼民辦高校，促進(jìn)教育公平；三是要著力推進(jìn)民辦高校分類管理工作，按照“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，根據(jù)民辦高校與政府財(cái)政性教育投入的實(shí)際情形，制定營(yíng)利與非營(yíng)利性民辦高校的分類扶持政策，對(duì)非營(yíng)利性民辦高校實(shí)行“稅不進(jìn)校”等與公辦高校同等的稅收優(yōu)惠政策；四是要對(duì)新成立的民辦高校給予政策傾斜，以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦學(xué)的積極性，促進(jìn)社會(huì)資本的流動(dòng)與人力資本的投資，發(fā)揮社會(huì)資源最大的效益；五是免征民辦高校因教學(xué)科研而進(jìn)口的圖書(shū)、儀器和設(shè)備等進(jìn)口關(guān)稅，投資者若是把辦學(xué)結(jié)余用于學(xué)校的再發(fā)展，則可享受退回投資部分已繳納的所得稅等。

(三)落實(shí)財(cái)政政策，加大扶持力度

民辦高校目前正處于向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，需要良好的政策保障與充足的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。民辦高等教育的“公益性”與公共教育財(cái)政的“公共性”，決定了政府有責(zé)任、有義務(wù)對(duì)民辦高等教育進(jìn)行財(cái)政扶持。新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，已在法律上確立民辦高校享有與公辦高校平等的法律地位。在這方面，美國(guó)政府通過(guò)《科學(xué)無(wú)止境的前沿》《高等教育法》和《一攬子資助辦法》等系列法案，大幅度加大對(duì)私立高校的科研撥款，不但減輕了私立高校的財(cái)政壓力、降低了學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也促進(jìn)了教育機(jī)會(huì)的均等。

中國(guó)政府要積極執(zhí)行財(cái)政扶持政策，著力落實(shí)“民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金”。對(duì)辦學(xué)績(jī)效顯著、具備發(fā)展?jié)撃艿拿褶k高校實(shí)施重點(diǎn)扶持，加大科研撥款力度，激發(fā)民辦高校的辦學(xué)熱情和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。依照民辦高校營(yíng)利標(biāo)準(zhǔn)與學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，憑借普惠性資助手段，按相關(guān)規(guī)定撥付生均經(jīng)費(fèi)，不斷普及援助水平，讓營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦高校的學(xué)生享有同等待遇。美國(guó)私立高校受援助學(xué)生的比例達(dá)近90%，其中非營(yíng)利性私立高校占89.6%，營(yíng)利性私立高校占88.3%[注]National Center for Education Statistics，2018-07-20，https://nces.ed.gov/programs/digest/d16/tables/dt16_331.95.asp.。同時(shí)，設(shè)立具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的民辦高校項(xiàng)目，如“國(guó)家示范性民辦高?！薄懊褶k高校質(zhì)量提升工程和教師能力提升計(jì)劃”等，支持和鼓勵(lì)民辦高校通過(guò)項(xiàng)目獲得經(jīng)費(fèi)援助。此外，政府需加大投入力度，通過(guò)財(cái)政撥款支持民辦高校進(jìn)行學(xué)科建設(shè)和教材開(kāi)發(fā)，以擔(dān)保、貼息等形式加大補(bǔ)貼力度，可啟動(dòng)民辦高?！皬?qiáng)校工程”“強(qiáng)師工程”等，促進(jìn)其轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)捐資企業(yè)和個(gè)人給予較高額度的稅收減免，吸引更多的民間資金進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域。

(四)創(chuàng)新幫扶方式，構(gòu)建差異化的政府資助制度

美國(guó)私立高等教育的蓬勃發(fā)展，不僅得益于法律扶持和政策保障，也得益于政府提供的多樣化經(jīng)濟(jì)援助和稅收優(yōu)惠。因此，中國(guó)政府可結(jié)合國(guó)情與高等教育現(xiàn)實(shí)開(kāi)拓思路、創(chuàng)新機(jī)制，多維度構(gòu)建政府資助制度，如實(shí)施直接資助與間接資助相結(jié)合的財(cái)政扶持政策，健全競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性相結(jié)合的財(cái)政扶持機(jī)制。

在直接資助上，采取以下兩種方式：一是可通過(guò)財(cái)政性經(jīng)費(fèi)資助、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會(huì)捐資等渠道，設(shè)立民辦教育發(fā)展基金、建立績(jī)效資助制度、資助優(yōu)質(zhì)民辦高校的發(fā)展以及獎(jiǎng)勵(lì)和表彰對(duì)民辦教育發(fā)展有突出貢獻(xiàn)的集體與個(gè)人[注]黃藤：《政府經(jīng)費(fèi)資助:公民辦高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件》，《民辦教育研究》2006 年第6期，第1-7頁(yè)。；二是可引導(dǎo)或購(gòu)買(mǎi)民辦高等教育服務(wù)，如教育券、學(xué)生助學(xué)金、教師專業(yè)發(fā)展資金、教師科研經(jīng)費(fèi)和教師從教津貼等，并通過(guò)信息化手段對(duì)民辦高校進(jìn)行專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)，使民辦高校的扶持資金申報(bào)工作常態(tài)化、流程化和制度化，條件成熟時(shí)亦可頒布“民辦教育資助法”。在間接資助上，采取批租土地、發(fā)放低息貸款和對(duì)投資興辦學(xué)校減免稅收等措施，同時(shí)探索新型的社會(huì)捐資助學(xué)方式，如教育彩票、教育基金等，走中國(guó)特色社會(huì)主義捐資助學(xué)道路，以減輕政府的財(cái)政壓力。此外，政府還需放寬對(duì)民間資金進(jìn)入高等教育領(lǐng)域的限制，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策來(lái)引導(dǎo)企業(yè)或個(gè)人出資辦學(xué)，允許公有民辦、公助民辦、合作辦學(xué)以及吸收外資等辦學(xué)形式，以彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的不足。

中美民辦高等教育財(cái)政政策各有千秋。美國(guó)通過(guò)制定政策法規(guī)，采用不同形式資助私立高校，提高了教學(xué)科研質(zhì)量，提升了辦學(xué)水平，確有其深刻的借鑒意義。中國(guó)可結(jié)合國(guó)情和民辦高校實(shí)際，吸取美國(guó)私立高校財(cái)政政策的合理之處，增強(qiáng)政策的可操作性，為民辦高等教育事業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展奠定充實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在推動(dòng)高等教育發(fā)展的過(guò)程中，社會(huì)力量應(yīng)該是國(guó)家投資的必要補(bǔ)充和輔助形式，國(guó)家對(duì)民辦高等教育發(fā)展的財(cái)政資助，更有助于推動(dòng)、激勵(lì)私人及社會(huì)團(tuán)體的辦學(xué)熱忱。