預(yù)算績效與政府治理：契合性與協(xié)同性視角

李紅霞 劉天琦

一、引言及文獻(xiàn)綜述

2018年9月，國務(wù)院頒布的關(guān)于 《全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確提出，全面實(shí)施預(yù)算績效改革是進(jìn)一步推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求，力爭在未來3～5年內(nèi)基本建成全過程、全方位、全覆蓋及科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績效管理體系，這同時(shí)標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理與政府治理 “聯(lián)手”共同步入規(guī)范、統(tǒng)一、協(xié)同改革的新階段。預(yù)算績效管理是建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府的有效工具，也是防范和化解重大公共風(fēng)險(xiǎn)的必要手段。預(yù)算績效管理改革與政府治理協(xié)同推進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)人民追求美好生活的現(xiàn)實(shí)需要，也是國家長治久安的一項(xiàng)重大工程。

國外關(guān)于預(yù)算績效的研究成果很多。早在1949年，美國行政管理和預(yù)算局（OMB）就提出有關(guān)預(yù)算績效的含義：預(yù)測擬定耗費(fèi)的財(cái)政資金數(shù)額是否達(dá)到了預(yù)期效果。［1］Melkers 和 Willoughby（1998）［2］認(rèn)為預(yù)算績效是對(duì)政府機(jī)構(gòu)使命、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃。Miekatrien和Bram（2007）［3］認(rèn)為績效預(yù)算是以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理制度，可以提升政府組織效率。對(duì)于績效預(yù)算評(píng)價(jià)方法，Julnes和 Holzer（2001）［4］把績效評(píng)價(jià)分為三類：成本收益、結(jié)果評(píng)價(jià)和過程評(píng)價(jià)三種方式。 Hatry（1999）［5］提出政府績效維度模型，主要包括質(zhì)量、靈活性、資源利用、效益等。Kaplan和Norton（1996）［6］設(shè)計(jì)的平衡記分卡，用以設(shè)計(jì)政府績效考評(píng)平衡記分卡框架，對(duì)政府履職進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。Park（2008）［7］認(rèn)為績效預(yù)算的技術(shù)基礎(chǔ)需要大量的數(shù)據(jù)支持及權(quán)責(zé)發(fā)生制的運(yùn)用。OECD（2008）［8］提出各國在編制中期預(yù)算時(shí)都應(yīng)加入績效信息，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)于績效預(yù)算結(jié)果應(yīng)用的研究，Stalebrink和 Frisco（2011）［9］認(rèn)為預(yù)算績效的評(píng)價(jià)信息很少被用于決定預(yù)算的立法及應(yīng)用。Benito和 Bastida（2009）［10］指出國會(huì)考慮到可能會(huì)被削弱預(yù)算分配的主動(dòng)權(quán)，從而主觀不愿意支持應(yīng)用績效結(jié)果信息。Kong（2005）［11］通過調(diào)查美國的地方政府預(yù)算績效后發(fā)現(xiàn)，70%以上的地方政府認(rèn)為績效預(yù)算的實(shí)施提高了政府服務(wù)效率。Lu等（2015）［12］認(rèn)為績效導(dǎo)向的預(yù)算管理很大程度上提升了政府整體的工作效率。 Lagona和 Padovano（2007）［13］認(rèn)為預(yù)算績效會(huì)影響各級(jí)政府的消費(fèi)行為。Mauro等（2018）［14］認(rèn)為西方預(yù)算績效不僅包括事前預(yù)測及過程監(jiān)控，還包括事后評(píng)價(jià)和結(jié)果的應(yīng)用等環(huán)節(jié)。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)預(yù)算績效也有進(jìn)一步研究。劉尚希（2019）［15］認(rèn)為傳統(tǒng)績效強(qiáng)調(diào)當(dāng)前資金產(chǎn)生的結(jié)果，而現(xiàn)代績效是基于對(duì)未來的分析判斷而預(yù)期的某種結(jié)果。白景明（2018）［16］認(rèn)為預(yù)算績效是以績效管理為核心對(duì)財(cái)政資金的分配、使用及效益實(shí)施管理。馬蔡琛和朱旭陽（2019）［17］認(rèn)為預(yù)算績效信息的公開應(yīng)從績效評(píng)價(jià)的結(jié)果公開開始，逐步推向全過程的績效信息公開。 李燕（2017）［18］認(rèn)為，在打造 “陽光財(cái)政”進(jìn)程中，預(yù)算績效發(fā)揮了其優(yōu)越性及科學(xué)性。高志立（2015）［19］提出預(yù)算績效要以績效信息為主線貫穿預(yù)算全過程。王雍君（2018）［20］提出要讓績效評(píng)價(jià)與預(yù)算的全過程能夠?qū)崿F(xiàn)無縫對(duì)接。賈康等（2013）［21］提出績效管理是時(shí)代進(jìn)步和民主進(jìn)程中滿足公眾對(duì)政府提供高質(zhì)量公共服務(wù)的一種必然訴求。張馨和袁星侯（2005）［22］提出，在績效預(yù)算這個(gè)大系統(tǒng)中，績效評(píng)價(jià)只是其中的一個(gè)子系統(tǒng)。范柏乃等（2012）［23］認(rèn)為，我國應(yīng)在績效激勵(lì)機(jī)制方面不斷加以完善，并建立起科學(xué)的預(yù)算績效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。孫克競（2011）［24］提出，預(yù)算績效管理改革是進(jìn)一步深化部門及單位預(yù)算改革的一個(gè)很重要的制度創(chuàng)新。鄧毅（2011）［25］提出，地方層面的預(yù)算績效改革尤為重要，應(yīng)將其作為深化預(yù)算績效改革的突破口。王雍君（2008）［26］認(rèn)為，預(yù)算績效與預(yù)算全過程結(jié)合能夠呈現(xiàn)出政府綜合治理效應(yīng)。馬國賢和李艷鶴（2012）［27］認(rèn)為，預(yù)算績效評(píng)價(jià)是對(duì)支出效率進(jìn)行評(píng)價(jià)的制度，績效評(píng)價(jià)目的是確定政府花錢是否值得和有效。

相比國外對(duì)預(yù)算績效的研究，國內(nèi)學(xué)者在預(yù)算績效與政府治理協(xié)同關(guān)系、構(gòu)建多層次預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等研究方面還比較薄弱。本文在現(xiàn)有國內(nèi)外研究成果基礎(chǔ)上，從預(yù)算績效與政府治理協(xié)同推進(jìn)的內(nèi)在機(jī)理、面臨的困境入手，深入分析現(xiàn)階段預(yù)算績效與政府治理脫節(jié)的癥結(jié)所在，提出了明確責(zé)任主體權(quán)責(zé)、協(xié)調(diào)不同維度績效評(píng)價(jià)體系、完善政府績效管理的法治化建設(shè)等措施，以推進(jìn)預(yù)算績效管理改革與政府治理協(xié)同發(fā)展。

二、預(yù)算績效與政府治理協(xié)同推進(jìn)的內(nèi)在機(jī)理

績效理念在我國古而有之，從堯舜時(shí)期的 “三載考績” “五載一巡守”［28］，到西周的 “上計(jì)制度”，都是對(duì)當(dāng)時(shí)財(cái)政收支活動(dòng)及官府的政績進(jìn)行管理監(jiān)督的重要方式?！墩撜Z》提出官府的官員要做到 “修己以安百姓”，即官員要修養(yǎng)自己才能使老百姓們安樂；《孟子》強(qiáng)調(diào)要 “以德行仁者王”，君王要以良好的道德修為來治理一個(gè)國家；《禮記·中庸》堅(jiān)持“君子篤恭而天下平”，倡導(dǎo)君王通過道德的力量來使天下太平；韓非子十分重視對(duì)官吏的嚴(yán)格監(jiān)控，提出 “以法為主”“治吏不治民”的主張。到了唐朝采用實(shí)績晉升，通過對(duì)官吏考核來檢驗(yàn)其任職期間的治政業(yè)績，唐太宗提出 “人君所受于天，不可私而失信”，在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了巨大的功效。為了保證政府績效監(jiān)督順利推行，我國歷代都設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)以行使績效評(píng)估職能，通過 “按察虛實(shí)真?zhèn)?、相輔為用”，初步形成了績效與治理相結(jié)合的分級(jí)考核制度。

從西方國家預(yù)算績效理論演進(jìn)的歷程來看，大體經(jīng)歷了從投入預(yù)算到績效預(yù)算的跨越?？冃ьA(yù)算的演進(jìn)始終圍繞著立法權(quán)如何約束政府理財(cái)行為，如何讓納稅人的每一分錢都花得更加有效等理念中不斷推進(jìn)。公共預(yù)算專家凱頓于1978年將預(yù)算模式分為三個(gè)時(shí)期，即 “前預(yù)算時(shí)期”“預(yù)算時(shí)期”和 “超預(yù)算時(shí)期”。［29］中世紀(jì)后期至19世紀(jì)初期，進(jìn)入 “前預(yù)算時(shí)代”，這個(gè)時(shí)期對(duì)外部社會(huì)主張公共責(zé)任，對(duì)政府內(nèi)部則強(qiáng)調(diào)集中的行政控制，盡管這種預(yù)算模式當(dāng)時(shí)汲取了大量的財(cái)政收入，但預(yù)算支出效率卻非常低下。進(jìn)入19世紀(jì)以后，政府預(yù)算改革逐漸進(jìn)入 “預(yù)算時(shí)期”，西方國家開始建立 “控制取向”的預(yù)算管理模式，通過在政府內(nèi)部建立權(quán)力性預(yù)算機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)集中的行政控制，并通過該機(jī)構(gòu)對(duì)各部門實(shí)施有效的外部控制，這種預(yù)算管理模式強(qiáng)調(diào)所有的政府收支都必須納入預(yù)算管理，而且要求所有預(yù)算提案一經(jīng)議會(huì)通過必須嚴(yán)格執(zhí)行，并受預(yù)算程序的約束。這個(gè)時(shí)期預(yù)算模式強(qiáng)調(diào)的是投入控制而不是支出效率，屬于“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)預(yù)算模式。這種預(yù)算模式的重點(diǎn)是投入而不是產(chǎn)出，預(yù)算增量是在政治家之間討價(jià)還價(jià)基礎(chǔ)上確定的，根本無法保證資源的有效配置。到了20世紀(jì)70年代，全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了滯脹和財(cái)政收支矛盾的加劇，19世紀(jì)一直強(qiáng)調(diào)的行政控制不斷弱化，政府支出也出現(xiàn)了不可預(yù)測性、預(yù)算的非彈性及“零碎化”，凱頓將這一時(shí)期稱為 “超預(yù)算時(shí)期”。此時(shí)，西方國家不僅面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)，還面臨著政府信任的塌陷和管理危機(jī)，政府公共服務(wù)的低效率，引發(fā)了社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿。為了擺脫政府治理的低效和財(cái)政困境，提高資源配置效率，尋找一個(gè)高效、新型的績效管理模式就成為政府及社會(huì)公眾的共同需求，從而進(jìn)一步推進(jìn)了預(yù)算績效改革。美、英作為預(yù)算績效改革的先行者，實(shí)施了 “重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)，也產(chǎn)生了 “新公共管理理論”，公共管理理論主張政府公共部門要采用私人部門的競爭機(jī)制來提升政府行政管理效率及公共服務(wù)質(zhì)量，全力建立基于“結(jié)果”為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理模式。此后，又有一些發(fā)達(dá)國家如澳大利亞、新西蘭及加拿大等國也先后實(shí)施了預(yù)算績效改革，對(duì)政府治理過程進(jìn)行績效監(jiān)督，豐富了預(yù)算績效管理內(nèi)容，進(jìn)一步發(fā)展了預(yù)算績效理論。從發(fā)達(dá)國家預(yù)算績效的多年改革經(jīng)驗(yàn)看，凡是那些政府治理成效顯著的國家，預(yù)算績效責(zé)任的落實(shí)都非常到位。

尼斯坎南于1971年提出了官僚預(yù)算最大化理論，他認(rèn)為官僚作為理性 “經(jīng)紀(jì)人”，都傾向于追求預(yù)算支出總規(guī)模最大化，以此達(dá)到官僚們自身權(quán)力及利益的最大化。［30］在 “經(jīng)濟(jì)人” 利益驅(qū)動(dòng)下，掌有權(quán)力的官員為了使自身利益及政績最大化，往往會(huì)有擴(kuò)張支出的內(nèi)在沖動(dòng)，無形中導(dǎo)致預(yù)算支出規(guī)?？焖僭鲩L，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以控制。孟德斯鳩曾說過：有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，一直遇到限制權(quán)力的地方為止。［31］針對(duì)這種情況，就需要通過制定法律法規(guī)來約束政府行為［32］，防止出現(xiàn)官僚利益最大化傾向，避免無效財(cái)政支出的膨脹。美國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼曾說過：當(dāng)花自己的錢為別人辦事時(shí)，最有效率，而當(dāng)花別人的錢為別人辦事時(shí)，效率最低，也最不負(fù)責(zé)。在公共財(cái)政活動(dòng)中，對(duì)政府官員而言，就是典型弗里德曼所說的效率最差的情形，即 “花別人的錢，給別人辦事”［33］。因此，在財(cái)政收支活動(dòng)中必須要加強(qiáng)對(duì)政府行為的約束及績效監(jiān)督，要通過規(guī)范的制度安排建立有效的激勵(lì)問責(zé)機(jī)制。預(yù)算績效是實(shí)現(xiàn)低成本與高效率的最佳組合，通過績效評(píng)價(jià)機(jī)制確保政府治理目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，建立績效問責(zé)機(jī)制來強(qiáng)化政府的責(zé)任追究，提高政府的公信力。

可以說，預(yù)算績效與政府治理之間存在天然的協(xié)同關(guān)系，政府在履行公共責(zé)任過程中，承擔(dān)著發(fā)現(xiàn)公共利益并組織實(shí)現(xiàn)公共利益既定目標(biāo)的責(zé)任，要求政府以最節(jié)約的資金耗費(fèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出成果最大化的效果。實(shí)施科學(xué)的預(yù)算績效管理既是提升國家治理體系和能力現(xiàn)代化的治本之策，也是考驗(yàn)一個(gè)負(fù)責(zé)任政府能否保障公共資金實(shí)現(xiàn)高效配置的 “試金石”。就像Kearney（1999）［34］提出 “績效之基”（performance foundation）的理念，認(rèn)為提升政府治理能力和水平必須從打牢 “績效之基”開始。從政府職責(zé)履行到公共利益確認(rèn)及實(shí)現(xiàn)過程，都是在預(yù)算績效的監(jiān)督下進(jìn)行的，政府不同時(shí)期的政策目標(biāo)、活動(dòng)范圍和方向，整個(gè)過程都是受公共預(yù)算的約束。從這個(gè)意義上說，預(yù)算績效是嵌入政府治理體系的一種約束機(jī)制，也是衡量責(zé)任政府履職效果的重要標(biāo)尺。美國著名學(xué)者何達(dá)基曾提出：“當(dāng)一個(gè)國家發(fā)展到一定階段，必須要建立符合國情的預(yù)算績效制度，因?yàn)槿绾巫尲{稅人的錢花得更有效，是各國政府都必須做的事?！保?5］從黨的十八大報(bào)告提出的 “推進(jìn)政府績效管理”到十九大報(bào)告提出 “全面實(shí)施績效管理”，都是對(duì)政府如何處理好 “花錢”與辦事、權(quán)力與責(zé)任、服務(wù)與需要有機(jī)融合的政策回應(yīng)。尤其十九大提出了 “以人民為中心”的發(fā)展理念，意味著中國進(jìn)入了新時(shí)代，政府績效的基本定位要以 “人民群眾需求”為出發(fā)點(diǎn)，并以 “人民群眾滿意”為終結(jié)點(diǎn)。［36］

從當(dāng)下主流觀點(diǎn)對(duì)預(yù)算績效定義來看，是指在現(xiàn)有預(yù)算管理框架下，將績效理念及方法融入到預(yù)算編制、執(zhí)行、決算及監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，主要強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金的產(chǎn)出與效率?，F(xiàn)有的預(yù)算績效主要側(cè)重于評(píng)價(jià)當(dāng)前財(cái)政資金所產(chǎn)生的績效結(jié)果，是政府部門履職的當(dāng)下情形與過去相比而產(chǎn)生的一種結(jié)果，但與未來的預(yù)期沒什么關(guān)聯(lián)，即沒有考慮利益相關(guān)者對(duì)未來所預(yù)期的某種結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。而 “真正的績效應(yīng)當(dāng)是指向未來績效目標(biāo)的，是根據(jù)政府與公眾共同對(duì)未來預(yù)期進(jìn)行判斷而實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。”［15］這種帶有未來預(yù)期判斷的預(yù)算績效與當(dāng)下績效的本質(zhì)區(qū)別在于，更加注重對(duì)未來公共風(fēng)險(xiǎn)的分析與預(yù)測，并在此基礎(chǔ)上來規(guī)劃和設(shè)置未來可預(yù)期的績效目標(biāo)。這是一種站在未來立場上設(shè)計(jì)的預(yù)算目標(biāo)，與當(dāng)下從過去立場設(shè)定的績效目標(biāo)有著本質(zhì)區(qū)別，真正的預(yù)算績效目標(biāo)并不是當(dāng)下的成本效益分析，而是為了防范化解未來公共風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)置的預(yù)期目標(biāo)。了解預(yù)算績效真正的內(nèi)涵之后，今后無論是政府層面的績效，還是部門或單位層面的預(yù)算績效就不應(yīng)只是追求當(dāng)下的某種結(jié)果，而是要將目光放遠(yuǎn)到未來如何防范可能發(fā)生的不確定性風(fēng)險(xiǎn)上。中央頒布 《全面實(shí)施預(yù)算績效管理意見》（［2018］34號(hào)）也表明，預(yù)算績效管理已從部門層面推動(dòng)上升到國家治理層面，從注重事后評(píng)價(jià)到績效目標(biāo)與過程評(píng)價(jià)相結(jié)合，從財(cái)政資金績效拓展到國家政策層面的績效，從項(xiàng)目績效拓展到各級(jí)政府的整體績效，并在管理機(jī)制上完成從過去 “由政府看管錢袋子”回歸到 “管好政府的錢袋子”的重大轉(zhuǎn)變。

三、預(yù)算績效與政府治理協(xié)同機(jī)制面臨的困境

預(yù)算績效作為政府績效管理體系十分重要的組成部分，通過實(shí)施預(yù)算績效的全覆蓋，必將使政府治理方式發(fā)生深刻變革。隨著我國預(yù)算績效管理十多年的改革探索，已經(jīng)基本形成了全面預(yù)算績效的管理體系，預(yù)算績效的范圍和層次也在不斷拓展。但與此同時(shí)，預(yù)算績效與政府治理協(xié)同推進(jìn)方面仍然面臨一些困境和問題，主要表現(xiàn)如下：

（一）預(yù)算績效與行政績效缺乏相互支撐

預(yù)算績效作為政府治理體系的核心內(nèi)容，是政府治理能力提升的重要手段，應(yīng)與現(xiàn)代政府治理模式之間建立一種共容協(xié)同機(jī)制，預(yù)算績效全面實(shí)施決定著政府治理能力和水平的提升?，F(xiàn)階段，從全國來看，我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理分為幾個(gè)層次，其中：權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)層是黨中央、國務(wù)院；執(zhí)行層是核心行政部門（財(cái)政部門、發(fā)改委等）和具體使用財(cái)政資金的職能部門及單位；監(jiān)督層包括政府審計(jì)部門、各級(jí)人民代表大會(huì)等；問責(zé)層包括組織部門、紀(jì)檢部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)等；此外，還有人民政協(xié)、專業(yè)團(tuán)體、社會(huì)公眾等其他相關(guān)主體。

經(jīng)過多年的改革實(shí)踐探索，各級(jí)政府推進(jìn)的績效評(píng)價(jià)模式主要有兩種，即行政績效和預(yù)算績效模式。第一種是行政績效評(píng)價(jià)。包括上級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的績效考核及政府機(jī)構(gòu)本身的行政績效評(píng)估，具體程序是中央先從人事部開始轉(zhuǎn)到中紀(jì)委的監(jiān)察部，再轉(zhuǎn)到中央機(jī)構(gòu)編委會(huì)辦公室（簡稱中編辦）。此外，行政績效評(píng)價(jià)還包括組織部門推行的對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及黨員干部進(jìn)行考核的評(píng)估體系。第二種是由財(cái)政部主推的全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制。即在預(yù)算編制、執(zhí)行、決算及監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，實(shí)行全覆蓋的預(yù)算績效 “閉合”管理體系。同時(shí)，全方位預(yù)算績效管理還包括各部門及單位自行開展的內(nèi)部績效評(píng)價(jià)等。總體來說，這兩種績效評(píng)價(jià)模式既相互獨(dú)立又存在部分交叉重疊。從近幾年實(shí)踐探索來看，各級(jí)各類績效管理都一定程度上存在執(zhí)行力弱、約束力低、被人為分割、缺少相互支撐等問題。 Allen Schick（1990）［37］曾提出：“一個(gè)國家的治理能力及水平如何，在很大程度上要取決于這個(gè)國家有怎樣的預(yù)算能力?！倍A(yù)算能力很大程度上又取決于制度的 “約束力”，它是政府治理能力和水平提升的根基，舍此，則國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化無從論起。但實(shí)踐證明，現(xiàn)階段預(yù)算績效與政府治理能力之間仍缺乏相互支撐的協(xié)同關(guān)系，以 “結(jié)果”為導(dǎo)向的科學(xué)績效理念在政府治理過程中還沒有貫徹到位，一些地方存在的政績造假、政府賬本摻水、績效扭曲等問題已成為當(dāng)前預(yù)算績效改革面臨的重大挑戰(zhàn)。長期以來，預(yù)算績效目標(biāo)常常受人為因素影響，甚至成為某些領(lǐng)導(dǎo) “拍腦袋”主觀決策的產(chǎn)物，在程序上缺乏科學(xué)性、合理性的論證，究其原因主要是各級(jí)政府并未將績效理念與政府履職責(zé)任聯(lián)系在一起，我們在借鑒西方預(yù)算績效成功做法及經(jīng)驗(yàn)時(shí)，只過多注重技術(shù)操作層面的引入，僅是模仿西方預(yù)算績效之 “形”，但未深刻領(lǐng)悟預(yù)算績效之 “神”。隨著全面深化改革的不斷深入，我國政府績效目標(biāo)已轉(zhuǎn)化為滿足人民對(duì)美好生活的向往，這給政府治理增添了新的內(nèi)容和考驗(yàn)。然而，各級(jí)政府至今仍存在對(duì) “績效管理”責(zé)任意識(shí)認(rèn)識(shí)不清的問題，將績效管理與社會(huì)問題的管理混為一談，將“維穩(wěn)”“不發(fā)生亂子”等作為績效管理目標(biāo)，這些都是預(yù)算績效與政府治理脫節(jié)的表現(xiàn)。

（二）預(yù)算績效與政府治理責(zé)任主體缺乏聯(lián)動(dòng)

現(xiàn)階段，我國預(yù)算績效主要以財(cái)政部門單兵推進(jìn)為主導(dǎo)，還未能與其他政府機(jī)構(gòu)形成共謀合力。主要表現(xiàn)在：一是財(cái)政部門資源配置權(quán)力分散。目前，預(yù)算資金分配可以說是 “五龍治水”，除了財(cái)政部門具有預(yù)算資金分配權(quán)以外，發(fā)改委、科技部等也掌管預(yù)算資金的二次分配權(quán)。如：由發(fā)改委審批的政府投資項(xiàng)目，至今大多仍游離于全過程的預(yù)算績效監(jiān)督之外。二是各級(jí)人大與財(cái)政部門等還未形成合力。各級(jí)人大作為立法部門對(duì)預(yù)算全過程缺乏實(shí)質(zhì)性審查，對(duì)預(yù)算績效與政府治理監(jiān)督參與程度有限，并未形成對(duì)預(yù)算績效全方位監(jiān)督和強(qiáng)有力支持。三是我國績效審計(jì)主體缺乏獨(dú)立性，審計(jì)部門監(jiān)督弱化。國家審計(jì)署隸屬于國務(wù)院，各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)人事任免及經(jīng)費(fèi)分配都受制于同級(jí)政府部門，在這種體制下，審計(jì)部門的監(jiān)督缺乏獨(dú)立性、有效性及權(quán)威性，仍然屬于一種內(nèi)部監(jiān)督。雖然政府審計(jì)工作由傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)已轉(zhuǎn)向以 “結(jié)果”為導(dǎo)向的績效審計(jì)延伸，但這在一定程度上形成了與財(cái)政部門職能的交叉重疊，容易造成重復(fù)績效評(píng)價(jià)及資源浪費(fèi)。四是績效評(píng)估問責(zé)和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制缺失?，F(xiàn)在績效評(píng)估的主體主要以官方為主，如組織部門、紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)等，但受制于預(yù)算信息公開不充分、共享信息平臺(tái)不健全，官方績效問責(zé)主體作用發(fā)揮不夠充分，行政問責(zé)內(nèi)容及程序的細(xì)化還缺乏法律法規(guī)的支撐。另外，其他相關(guān)評(píng)估主體參與度低。如：政協(xié)機(jī)構(gòu)、專業(yè)團(tuán)隊(duì)、社會(huì)公眾的參與度普遍較低，還缺乏社會(huì)外界的廣泛監(jiān)督。五是預(yù)算部門及單位的績效責(zé)任主體意識(shí)未完全確立。由于這種方式源于部門及單位的自評(píng)，屬于內(nèi)部監(jiān)督，缺少客觀獨(dú)立性，易受人為因素干擾，無法做到科學(xué)化、制度化和常態(tài)化，部門單位缺乏開展預(yù)算績效管理的內(nèi)在動(dòng)力和積極性，不利于對(duì)實(shí)際存在問題的改進(jìn)及糾錯(cuò)。

（三）不同維度的績效評(píng)價(jià)體系與政府治理銜接不緊密

進(jìn)入新時(shí)代，政府治理方式面臨的新要求是要做到 “合規(guī)與績效”，預(yù)算績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是對(duì)政府履職 “合規(guī)與績效”進(jìn)行評(píng)估，來強(qiáng)化現(xiàn)代政府的責(zé)任和效率，以全面提升政府治理能力和水平。目前，社會(huì)公眾對(duì)政府廉潔、合規(guī)、高效的要求愈加強(qiáng)烈，隨之要求建立起科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。至今，我國還沒有建立起多層次、高水平的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，雖然財(cái)政部早在幾年前就已經(jīng)出臺(tái)有關(guān)預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架，并允許地方政府根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)個(gè)性化的績效評(píng)價(jià)體系，但當(dāng)前的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系仍缺乏權(quán)威性與規(guī)范性，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系仍存在質(zhì)量參差不齊等突出問題。表現(xiàn)在以下五方面。一是針對(duì)中期預(yù)算改革目標(biāo)，設(shè)計(jì)出科學(xué)的跨年度預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系還比較薄弱?，F(xiàn)有的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系還沒能系統(tǒng)地對(duì)跨年度項(xiàng)目資金的使用績效進(jìn)行有效衡量，如大型的公共工程項(xiàng)目，僅按照當(dāng)年完成的情況進(jìn)行績效評(píng)價(jià)還不夠完整，可能需要幾年的跟蹤評(píng)價(jià)才能顯現(xiàn)其完整的績效成果，而目前還沒有設(shè)計(jì)出與跨年度項(xiàng)目相匹配的中期績效評(píng)價(jià)體系。二是當(dāng)前個(gè)性績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)還遠(yuǎn)沒有達(dá)到科學(xué)規(guī)范的要求，一些個(gè)性績效評(píng)價(jià)指標(biāo)并沒有賦予其科學(xué)合理的權(quán)重分值，實(shí)際操作中缺乏客觀性，有的只是簡單照搬其他地區(qū)的指標(biāo)體系，與本地區(qū)、本部門的客觀實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)。三是預(yù)算績效指標(biāo)普遍存在重定性指標(biāo)、輕定量指標(biāo)的缺陷。由于定量指標(biāo)必須以數(shù)據(jù)支撐為依據(jù)，而績效數(shù)據(jù)信息采集工作量大又需要耗費(fèi)較大成本，因此定量績效指標(biāo)的歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)往往積累不足。一些公共部門主要將工作重點(diǎn)放在定性指標(biāo)上，對(duì)績效目標(biāo)及過程偏重于宏觀上籠統(tǒng)的定性描述，以期爭取更多的預(yù)算資金。四是預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)沒有達(dá)到預(yù)算各環(huán)節(jié)的全覆蓋。為了從資金撥付的源頭防控財(cái)政資源配置的低效率，事前績效評(píng)估非常重要，但現(xiàn)在主要側(cè)重對(duì)事后績效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，還沒有完全做到將績效管理關(guān)口前移，真正建立起重大項(xiàng)目事前績效評(píng)估的科學(xué)機(jī)制。在事中績效評(píng)估時(shí)，還沒有建立起預(yù)算和績效的 “雙監(jiān)控”績效評(píng)價(jià)機(jī)制，財(cái)政部門及各級(jí)政府共同對(duì)績效目標(biāo)實(shí)行“雙監(jiān)控”方面還比較薄弱。五是還沒建立起多層次的績效評(píng)價(jià)體系。我國目前預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系主要包括內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)，內(nèi)部績效評(píng)價(jià)由于易受人為因素干擾，無法做到規(guī)范化及制度化；外部績效評(píng)價(jià)主要是由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，實(shí)踐證明，社會(huì)中介的執(zhí)業(yè)水平、執(zhí)業(yè)質(zhì)量參差不齊，導(dǎo)致在績效評(píng)審中發(fā)現(xiàn)問題的能力會(huì)受到限制。因此，建立規(guī)范的預(yù)算績效內(nèi)外相結(jié)合的科學(xué)績效評(píng)價(jià)體系迫在眉睫。

（四）預(yù)算績效與政府治理法律約束機(jī)制乏力

預(yù)算績效的核心要義是 “績與效”的組合，要求政府履職既要出成績，又要講求效率，即 “把有限資金用在刀刃上”，必須有完善的法律法規(guī)制度保障體系。雖然我國新 《預(yù)算法》已于2015年正式實(shí)施，但至今仍遲遲沒有頒布具體 《預(yù)算法實(shí)施條例》，使新預(yù)算法施行缺乏具體的可操作性指導(dǎo)，就好比這部法律還沒有長出 “鋒利的牙齒”［38］，無法將 《預(yù)算法》落實(shí)到位。由于我國尚未出臺(tái)規(guī)范的反映預(yù)算績效的專門法律法規(guī)，再加上 《預(yù)算監(jiān)督條例》及 《政府審計(jì)條例實(shí)施細(xì)則》等還未及時(shí)修訂，無法在執(zhí)行層面形成權(quán)威性約束，現(xiàn)有頂層性指導(dǎo)主要是財(cái)政部發(fā)布的規(guī)范性文件，預(yù)算績效管理工作還缺乏相應(yīng)的法律支撐，使得協(xié)調(diào)地方及部門之間關(guān)系的難度加大，也影響了預(yù)算績效改革向縱深開展。我國與西方國家預(yù)算績效制度保障體系相比還存在一定差距，西方發(fā)達(dá)國家高度重視預(yù)算績效法律制度建設(shè)，如：美國曾制定 《政府績效與成果法》《政府官員行為道德法》等；澳大利亞政府曾出臺(tái) 《政府預(yù)算誠實(shí)憲章》及 《財(cái)政資金管理及追責(zé)法》；意大利政府出臺(tái)了 《國家公務(wù)員道德法》；加拿大出臺(tái)了 《國家公務(wù)員利益沖突與離職行為法》等。這些都為西方國家預(yù)算績效制度的有效實(shí)施提供了有力的法律支持。

預(yù)算績效評(píng)價(jià)作為一種技術(shù)性手段本應(yīng)沒有國界差別，但我國現(xiàn)階段由于受多種因素影響，有關(guān)預(yù)算績效相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)還不夠完善，在預(yù)算領(lǐng)域仍然存在自由裁量權(quán)過大問題。長期以來，一些地方政府受畸形的官員政績觀影響，各地盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)及 “短平快”政績工程建設(shè)普遍存在，財(cái)政資金“高投入，低產(chǎn)出”的問題始終得不到改善。這不僅無法給當(dāng)?shù)孛癖妿泶_實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益和幸福感，反而可能給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展留下諸多隱患。一些公共資源的決策者、管理者和使用者還沒有樹立起正確的理財(cái)觀、政績觀。隨著預(yù)算績效管理改革的不斷深入，我國各地推行預(yù)算績效管理的進(jìn)程出現(xiàn)不均衡態(tài)勢，還缺乏多層級(jí)政府之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從縱向看，中央及省一級(jí)預(yù)算績效管理工作開展較早且能平穩(wěn)推進(jìn)，而省以下基層政府進(jìn)展相對(duì)緩慢，區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府已成為全過程預(yù)算績效管理的 “短板”。［39］全國還未建立統(tǒng)一的預(yù)算績效指標(biāo)體系及標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，沒有實(shí)現(xiàn)同類地區(qū)、同類部門和項(xiàng)目之間的橫向比較，預(yù)算績效需要的信息共享及大數(shù)據(jù)分析還缺乏基礎(chǔ)平臺(tái)。目前，預(yù)算績效評(píng)估與官員政績考核之間還沒有實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，預(yù)算績效主體責(zé)任的認(rèn)定和追究機(jī)制還不完善，預(yù)算績效評(píng)估報(bào)告中很少針對(duì)政府履職存在問題提出改進(jìn)意見和建議，即使提出也往往流于形式，沒有硬性要求一定執(zhí)行落地。由于績效管理體系中還缺乏法律約束力，績效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用就會(huì)帶來管理成本提高、官員士氣受損、短視行為及引起惡性競爭等，但這些問題的出現(xiàn)其實(shí)并不在于績效評(píng)價(jià)本身，而在于相關(guān)政策制度執(zhí)行過程中重視不夠、力度不大，且缺乏配套措施，這就導(dǎo)致對(duì)未達(dá)到績效目標(biāo)責(zé)任人的問責(zé)機(jī)制很難落實(shí)。

四、進(jìn)一步完善預(yù)算績效與政府治理協(xié)同推進(jìn)的設(shè)想

進(jìn)入新時(shí)代，預(yù)算績效改革將面臨更為長期、嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。全面實(shí)施預(yù)算績效管理既要重點(diǎn)突出，又要穩(wěn)步推進(jìn)，預(yù)算績效不僅要涵蓋預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算及監(jiān)督等全過程，而且還要延伸至整個(gè)政府治理過程。

（一）再造績效管理全流程，提升政府治理水平

一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府必須要保障公共資源具有高水平配置效率和使用效率，在承載公共利益的公共產(chǎn)品確認(rèn)之后，能否以最節(jié)約的資金耗費(fèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，既是衡量責(zé)任政府、服務(wù)政府的重要標(biāo)尺，也是提升政府治理能力需要解決的核心問題?，F(xiàn)階段，“行政主導(dǎo)”仍是預(yù)算績效管理的主角，這種績效管理模式的優(yōu)勢在于能夠快速推進(jìn)預(yù)算績效的全覆蓋，而且具有長期動(dòng)態(tài)管理的適應(yīng)性，但是由于相關(guān)績效主體功能定位不夠清晰且交叉重疊，外部監(jiān)督及問責(zé)機(jī)制存在缺失，也會(huì)帶來績效管理風(fēng)險(xiǎn)增加及可持續(xù)發(fā)展難題。因此，迫切需要明確相關(guān)責(zé)任主體權(quán)責(zé)，再造績效管理全流程，建立起全面實(shí)施預(yù)算績效管理與政府治理的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。將推進(jìn)預(yù)算績效管理作為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的治本之策，需要以績效與合規(guī)為基本載體來實(shí)現(xiàn)，政府能夠存在的合法性就在于它是一個(gè)廉潔政府、責(zé)任政府和高效政府，而政府的廉潔高效必須依托以績效為導(dǎo)向的先進(jìn)預(yù)算管理制度。

一般來說，預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)大體可運(yùn)用內(nèi)部控制及外部監(jiān)督兩種方式?，F(xiàn)階段，我國預(yù)算績效主要側(cè)重于實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的精細(xì)化、規(guī)范化，重視預(yù)算執(zhí)行過程的控制及監(jiān)督，而且績效評(píng)價(jià)結(jié)果主要用于督促部門單位下年度的整改，總體看來帶有顯著的內(nèi)部控制特征。而建設(shè)人民滿意的責(zé)任政府、服務(wù)政府，不僅要將績效融入預(yù)算全過程、全覆蓋，而且還要從政府治理的角度，從制度上約束政府收支行為，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制。因此，實(shí)施預(yù)算績效管理要跳出僅限于財(cái)政領(lǐng)域的狹窄圈子，要充分利用更多責(zé)任主體協(xié)同機(jī)制來強(qiáng)調(diào)政府績效責(zé)任的明確和落實(shí)。推進(jìn)全面預(yù)算績效改革，既囊括了 “管好錢袋子、花好納稅人錢”的科學(xué)理財(cái)要求，又涵蓋了實(shí)現(xiàn)國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的政治要求；既包括提高資金使用效率的預(yù)算管理機(jī)制，又是一種覆蓋政府治理全局的綜合性行政管理模式。這就要求，一方面，通過預(yù)算績效信息的規(guī)范性、全面性來實(shí)現(xiàn)績效監(jiān)督問責(zé)；另一方面，通過提升預(yù)算透明度使利益相關(guān)者擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并通過多方利益相關(guān)者的參與，促進(jìn)政府履職盡責(zé)及治理能力的提高。

（二）明確多責(zé)任主體權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)績效與政府治理協(xié)同共進(jìn)

目前，我國實(shí)行多責(zé)任主體績效評(píng)價(jià)體系，以黨委、人大、各級(jí)政府、財(cái)政部門、審計(jì)部門及第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等績效評(píng)價(jià)主體同時(shí)并存。實(shí)踐表明，現(xiàn)階段績效評(píng)價(jià)核心機(jī)構(gòu)與職能機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同治理機(jī)制仍不夠清晰，各級(jí)黨委、政府績效評(píng)價(jià)主體的影響力相對(duì)較大。在現(xiàn)有政治體制和權(quán)力職責(zé)分工框架下，應(yīng)盡可能地調(diào)動(dòng)各級(jí)黨委、人大、財(cái)政、審計(jì)等各方力量，建立相互配合、制約的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。具體體現(xiàn)在以下幾方面。一是黨委要起到全局引領(lǐng)作用。明確在黨委領(lǐng)導(dǎo)下組織預(yù)算績效管理工作，各級(jí)黨委為全面實(shí)施預(yù)算績效管理起到 “保駕護(hù)航”作用。二是各級(jí)政府及各部門、單位是預(yù)算績效執(zhí)行的責(zé)任主體。作為申請預(yù)算、使用財(cái)政資金的履職主體，應(yīng)承擔(dān)起預(yù)算績效第一責(zé)任人的職責(zé)，及時(shí)回應(yīng)財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)構(gòu)及人大等各方權(quán)威主體對(duì)績效信息的需求。三是財(cái)政部門要起到組織協(xié)調(diào)作用。財(cái)政部門應(yīng)明確相關(guān)各方的職責(zé)分工，力爭為實(shí)現(xiàn)各職能機(jī)構(gòu)預(yù)算績效聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供可靠的保障。同時(shí)，財(cái)政部門還要制定長期持續(xù)的預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指導(dǎo)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等建立績效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫和標(biāo)準(zhǔn)體系。財(cái)政部門通過對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支預(yù)測，事先估算特定政策可能潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)財(cái)政政策的可持續(xù)性。四是發(fā)改委等核心行政部門的職責(zé)范圍應(yīng)盡快界定清晰。發(fā)改委應(yīng)淡化微觀管理及對(duì)財(cái)政資金項(xiàng)目的審批職能，而更多聚焦在對(duì)宏觀政策出臺(tái)的預(yù)測及政策規(guī)劃上，以及對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估上。預(yù)算績效改革應(yīng)取消特權(quán)部門對(duì)預(yù)算資金的 “二次分配權(quán)”［40］，避免部分財(cái)政資金因制度羈絆而游離于預(yù)算績效框架之外。應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)將公共資金分配權(quán)歸口到財(cái)政部門，堅(jiān)持財(cái)政 “一個(gè)口子”對(duì)外，編制統(tǒng)一的預(yù)算績效管理制度。五是加強(qiáng)人大及政府審計(jì)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)人大對(duì)政府履職的監(jiān)督，形成立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算全過程績效監(jiān)督的倒逼機(jī)制。預(yù)算法明確規(guī)定，各級(jí)人大依法具有預(yù)算審批、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力。人大作為預(yù)算績效管理的外部監(jiān)督主體，擁有對(duì)政府及相關(guān)部門提出質(zhì)詢及問責(zé)的權(quán)力。此外，政府審計(jì)部門應(yīng)依法獨(dú)立行使預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，除了對(duì)整體預(yù)算執(zhí)行及收支情況進(jìn)行審計(jì)外，還應(yīng)重視對(duì)以績效 “結(jié)果”導(dǎo)向?yàn)橐罁?jù)編制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，并對(duì)績效信息的準(zhǔn)確性、可靠性進(jìn)行驗(yàn)證及復(fù)核，最終出具獨(dú)立性審計(jì)報(bào)告。同時(shí)，政府審計(jì)部門還要負(fù)責(zé)落實(shí)績效 “問責(zé)到人”制度，并對(duì)重大項(xiàng)目責(zé)任人擁有績效終身問責(zé)追究的權(quán)力，這樣才能實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效與政府治理協(xié)同機(jī)制的推進(jìn)。

（三）協(xié)調(diào)不同維度績效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)績效信息共享

現(xiàn)階段，我國各級(jí)政府不同維度的政府績效評(píng)價(jià)分頭推進(jìn)，互不支撐，影響了預(yù)算績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量。因此，財(cái)政部門應(yīng)不斷創(chuàng)新績效評(píng)估方法，立足多元化數(shù)據(jù)相互支撐，輔之以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)信息共享，將官員的 “德能勤績廉”業(yè)績考核反映到政府績效整體評(píng)價(jià)中來，同時(shí)也將部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核體系中。預(yù)算績效評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)政府在提供公共服務(wù)過程中實(shí)現(xiàn)效益最大化，提升社會(huì)公眾的福祉及滿意度。政府作為權(quán)力擁有者及公共服務(wù)供給者的統(tǒng)一體，一方面要強(qiáng)調(diào)“責(zé)任導(dǎo)向”，即政府有維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的責(zé)任；另一方面也要強(qiáng)調(diào) “服務(wù)導(dǎo)向”，即強(qiáng)調(diào)政府施政要以 “人民利益”為起始點(diǎn)，以 “人民滿意”為終結(jié)點(diǎn)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，僅追求政績目標(biāo)實(shí)現(xiàn)卻不推行績效評(píng)價(jià)的政府是 “失控的政府”，這樣會(huì)直接導(dǎo)致公共服務(wù)的缺失及公共利益的損失。當(dāng)前預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系只是搭建了一個(gè)初步的框架，尚未完成系統(tǒng)化、科學(xué)化和現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)，績效指標(biāo)設(shè)計(jì)還不夠細(xì)化，很多基礎(chǔ)性工作需要補(bǔ)充完善。從中央到地方各層級(jí)政府的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)得過于籠統(tǒng)，地方由于缺少科學(xué)指導(dǎo)及全國性的統(tǒng)一規(guī)范，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置隨意性強(qiáng)，績效評(píng)價(jià)內(nèi)容與政府職責(zé)相脫節(jié)現(xiàn)象比較普遍。

績效評(píng)價(jià)體系設(shè)置的初衷，是引導(dǎo)公共部門以滿足公眾的公共需要為導(dǎo)向，十九大報(bào)告提出了 “以人民為中心”的新時(shí)代發(fā)展理念，預(yù)算績效管理的價(jià)值定位也轉(zhuǎn)變?yōu)?“以人民為中心”的工作導(dǎo)向。從預(yù)算績效執(zhí)行過程來看，我國預(yù)算績效評(píng)價(jià)出現(xiàn)了一些偏差，主要源于多級(jí)政府之間的多層委托代理關(guān)系，上級(jí)政府始終處于權(quán)力主導(dǎo)地位，并且一直擁有績效評(píng)價(jià)的政策制定權(quán)與獎(jiǎng)懲權(quán)。因此，預(yù)算績效改革的核心就是要 “從上至下”達(dá)成多層級(jí)政府治理相容協(xié)同機(jī)制，盡快促成績效信息在多元責(zé)任主體中的共享與運(yùn)用。在多層級(jí)政府治理體系中，政府承擔(dān)著“發(fā)動(dòng)者”“推動(dòng)者”的角色，多層政府治理?xiàng)l件下的績效評(píng)估過程，就是不同責(zé)任主體之間的協(xié)商、博弈、共容過程，要在兼顧各方責(zé)任主體利益的情況下，有效降低預(yù)算績效評(píng)價(jià)的執(zhí)行偏差與結(jié)果偏差，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效與政府治理效能理想化的最佳整合。從長期來看，要將政府行政效率考核結(jié)果與部門整體績效評(píng)價(jià)相聯(lián)系，樹立各級(jí)政府整體責(zé)任意識(shí)，建立預(yù)算績效各相關(guān)主體間協(xié)同推進(jìn)的權(quán)威制度安排。

（四）實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效與政府治理的法治化推進(jìn)

法律法規(guī)體系建設(shè)是預(yù)算績效管理得以有效實(shí)施的重要前提，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是涉及舉國上下的重大系統(tǒng)工程，如果沒有強(qiáng)制性、約束性的法律法規(guī)作為準(zhǔn)繩，將難以保障預(yù)算績效改革的順利實(shí)施。目前，我國全方位的預(yù)算績效改革剛剛起步，而現(xiàn)有規(guī)章制度的法律層次還比較低，使得協(xié)調(diào)部門之間關(guān)系時(shí)的難度加大，也阻礙了預(yù)算績效改革的深度開展，因此需要進(jìn)一步完善與預(yù)算績效管理相適應(yīng)的法律體系。通過制定一系列法律法規(guī)給政府行為 “定規(guī)矩”［41］，將權(quán)力關(guān)到制度的 “籠子”里，使政府最終真正成為人民滿意的責(zé)任政府。因此，要完善預(yù)算績效及政府治理法制化建設(shè)，一是要盡快頒布《預(yù)算法實(shí)施條例》，真正落實(shí) 《預(yù)算法》，使預(yù)算績效管理有法可依，增強(qiáng)預(yù)算績效實(shí)施過程的權(quán)威性、規(guī)范性。二是及時(shí)修訂 《預(yù)算監(jiān)督條例》《政府審計(jì)條例實(shí)施細(xì)則》等。進(jìn)一步完善預(yù)算監(jiān)督及政府審計(jì)方面的規(guī)章制度，是強(qiáng)化對(duì)各級(jí)政府行為約束力，防治腐敗行為的重要制度保障。馬克斯·韋伯曾說過：每一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)都要建立合法性的信任，如果沒有這種合法性的信任，任何權(quán)力機(jī)構(gòu)都不能達(dá)到自己想達(dá)到的目標(biāo)。［42］三是國家應(yīng)盡快將 《政府信息公開條例》提升到 《政府信息公開法》層面。“陽光是最好的防腐劑”，提升預(yù)算透明度是打造責(zé)任政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算不公開透明的政府是公眾 “看不見的政府”，而對(duì)一個(gè) “看不見的政府”來說，它怎么可能是一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)任的政府呢？［43］我國一直沒有將《政府信息公開條例》上升到法律的層面，這既不利于建設(shè)廉潔、高效的服務(wù)型政府，公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)也在很大程度上被削弱了。因此，盡快出臺(tái)《政府信息公開法》對(duì)于減少官員腐敗，使政府贏得公眾信任可謂意義重大。總之，規(guī)范預(yù)算績效管理的法律法規(guī)要有令必行，不僅需要明確執(zhí)法主體承擔(dān)的法律責(zé)任，而且也必須明確追究執(zhí)法主體不作為的法律責(zé)任。

五、結(jié)語

全面實(shí)施預(yù)算績效管理作為政府治理方式變革的重大突破口，要與政治體制改革形成良性互動(dòng)，更加明確預(yù)算績效相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)責(zé)，進(jìn)一步完善各級(jí)各類預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，加快基礎(chǔ)配套措施改革，全面建立預(yù)算績效管理與政府協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。預(yù)算績效改革應(yīng)與打造責(zé)任政府、服務(wù)政府同步進(jìn)行，預(yù)算績效將與行政體制改革、政府績效評(píng)價(jià)改革、政府收支分類改革、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革等有機(jī)銜接，切實(shí)提高各職能機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同性與制約性，通過以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)手段的強(qiáng)力支撐，進(jìn)一步提升預(yù)算績效管理的科學(xué)規(guī)范化水平，進(jìn)而有效推進(jìn) 國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。