PPP養(yǎng)老服務(wù)項目的風險及防控措施研究

王一婷

（1.吉林省農(nóng)村金融改革研究中心，吉林 長春 130028；2.長春金融高等專科學校 科研處，吉林 長春 130028）

2013年以來，我國相繼出臺了一系列鼓勵養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革和發(fā)展的重要文件，積極引導養(yǎng)老服務(wù)業(yè)采取多種融資方式。2017年8月14日，財政部、民政部和人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，提出鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的培育與發(fā)展，列明一系列措施規(guī)范、支持養(yǎng)老業(yè)PPP模式的發(fā)展。就頂層設(shè)計而言，我國一直在鼓勵、支持社會資本參與到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)當中，但將PPP模式專門提及并出臺具體實施意見，尚屬首次（見表1）。PPP模式作為融資、管理、運營的重要途徑，在實現(xiàn)公私合營、發(fā)揮社會資本效益、拓寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)融資渠道等方面起到了重要的促進作用。據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，目前在庫的PPP養(yǎng)老項目一共有286個，其中，國家級示范項目共有42個。PPP模式已經(jīng)成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要方式。

一、PPP模式帶給養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的機遇

（一）優(yōu)化養(yǎng)老領(lǐng)域財政管理體制

完善的現(xiàn)代化財政制度，需要建立完整的跨年度預算平衡機制，實行中長期財政規(guī)劃管理，編制完成的、能夠體現(xiàn)政府資產(chǎn)負債情況的綜合財務(wù)報告。PPP養(yǎng)老服務(wù)項目一般周期較長，如長春市PPP養(yǎng)老綜合項目周期25年，這就要求政府從傳統(tǒng)單一年度財政預算收支管理向中長期財政規(guī)劃轉(zhuǎn)型，并對政府采購的實施方式、具體的流程做出明確的規(guī)定。此外，政府可通過PPP項目全生命周期的合作機制設(shè)置來平衡項目所在地方政府的財政收支，加強地方政府對其財政可承受能力的管控力度。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)采用PPP模式，與我國深化財稅制度改革，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的目標是高度一致的，特別是目前在“降杠桿、減負債、減風險”的大經(jīng)濟環(huán)境下，推動PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)中的應用，可以有效減輕地方財政負擔，控制政府負債率，進一步規(guī)范地方政府舉債行為，加快國家現(xiàn)代化財政管理體制建立。

表1 截至2017年我國涉及養(yǎng)老PPP的重點政策解讀

（二）有助于培養(yǎng)成熟的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)

目前，我國缺乏一批能夠在養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)I(yè)化運營并實現(xiàn)全生命期管理的企業(yè)，這個問題嚴重制約我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)向縱深化和精細化的方向發(fā)展，隨著PPP養(yǎng)老服務(wù)項目入庫，進行試點并被推廣，一批養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)水平高、管理運營經(jīng)驗豐富的專業(yè)化PPP項目公司也會大量涌現(xiàn)。這些專業(yè)公司的介入，有利于養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)I(yè)知識、經(jīng)驗、技術(shù)的快速推廣，促進養(yǎng)老領(lǐng)域企業(yè)的崛起、專業(yè)人員的培養(yǎng)、養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)的提升。通過構(gòu)筑PPP養(yǎng)老服務(wù)項目產(chǎn)業(yè)鏈，形成完整的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)品生態(tài)鏈，做大做強一批養(yǎng)老服務(wù)龍頭企業(yè)，一定程度上可彌補現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中重建設(shè)、輕運營的弊病，同時，還可以很好地培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，打破新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的困局。

（三）有利于營造平等共贏的政商環(huán)境

現(xiàn)階段，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)了兩種現(xiàn)象，一種是單一靠政府財政投入運營，一種是完全由社會資本運營。前者受限于市場規(guī)律，入住率普遍不高，政府財政壓力較大；后者受制于土地、政策等因素，普遍規(guī)模不大，服務(wù)項目不多、服務(wù)水平不高。這些問題不僅增加了政府的監(jiān)管難度，也無法真正滿足消費者養(yǎng)老服務(wù)需求。PPP模式是高度市場化的產(chǎn)物，上層設(shè)計完善，強調(diào)契約精神下的風險共擔、利益共享。在PPP模式下，政商是合作伙伴關(guān)系，雙方的權(quán)利和地位是平等的，按照合同約定承擔權(quán)責義務(wù)，以雙贏為目的，共同促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

二、PPP養(yǎng)老服務(wù)項目潛在風險及產(chǎn)生原因

（一）PPP養(yǎng)老服務(wù)項目潛在風險

1.頂層設(shè)計風險。PPP項目涉及到的法律法規(guī)較多，加之目前我國的PPP養(yǎng)老服務(wù)項目還處在起步階段，相應的法律法規(guī)尚不健全，隨著立法工作的不斷強化，國家層面將針對PPP項目出臺相關(guān)法律法規(guī)，這勢必會導致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品或服務(wù)收費、合同協(xié)議有效性等因素發(fā)生變化，造成合同相關(guān)條款的變更或失效，達不到雙方的預期收益，可能造成項目的中止或失敗。

2.政府層面風險。此方面的風險主要集中在項目的審批過程。一方面，由于項目政府部門的審批流程過于復雜，導致花費的時間過長和成本過高，并且項目被批準之后，對項目規(guī)模調(diào)整也非常困難，特別是涉及到一些公共資源定價的問題，需經(jīng)過繁瑣的流程。另一方面，由于涉及到弱勢群體的民生問題，還會遭到來自社會公眾和輿論的壓力，加之有些地方政府決策不規(guī)范、論證不充分，倉促上馬項目，造成項目前期準備不充足，信息不對等，項目決策的失誤為項目運營埋下了隱患。此外，政府不按照合同的規(guī)定履行承諾或迫于相關(guān)壓力拒絕履行合同義務(wù)，造成項目中止或失敗。

3.市場層面風險。PPP項目的重要特點是在招標階段選定中標者后，政府與中標者草簽特許協(xié)議書，中標者憑借草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成項目融資，成功完成融資后，特許經(jīng)營權(quán)才能夠生效。如果在規(guī)定的期限內(nèi)未能完成融資，將會被取消中標資格并沒收投標保證金。一般的PPP養(yǎng)老服務(wù)項目，政府會承諾給予一部分運營補貼，但補貼能否及時足額到位，卻沒有明確約定。加之產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局上的不合理，同質(zhì)化經(jīng)營，可能會造成項目收益不足。PPP項目由于生命周期長，受宏觀經(jīng)濟政策、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等因素影響，存在市場前景預測與社會實際需求之間的差異，項目沒有達到預期回報率而面臨中止或失敗。

4.投資環(huán)境風險。養(yǎng)老服務(wù)項目的區(qū)域選擇決定項目的投資環(huán)境，異地養(yǎng)老對機構(gòu)選址提出了新的要求。例如，近年來，東北三省老年人偏好在冬季選擇去海南養(yǎng)老，夏季則選擇去長白山一帶空氣涼爽的地方養(yǎng)老，這就需要有相應的土地供給政策為其提供保障。在現(xiàn)階段土地緊缺的情況下，政府難以保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的土地供給，加之PPP養(yǎng)老服務(wù)項目多采取有償劃撥方式取得土地，一些地方政府基于產(chǎn)業(yè)布局和財政收入考慮，在審批過程中人為設(shè)置障礙，造成項目審批困難，即使審批通過，但由于取得的地塊較為偏遠，配套設(shè)施不完善，也會影響項目的正常運營。

（二）風險產(chǎn)生原因

PPP項目一般都分為四個階段，即識別階段、準備階段、采購階段、執(zhí)行階段。建設(shè)周期一般在10年以上，且每個環(huán)節(jié)都互相依存、相輔相成，缺一不可。由于建設(shè)周期長，隨著法律的完善，政策調(diào)整、市場變化都會給項目建設(shè)和運營帶來風險。PPP項目面臨的風險主要有政策風險、技術(shù)風險、財務(wù)風險、營運風險、匯率風險等，［1］其產(chǎn)生原因主要有以下幾方面：

1.項目建設(shè)周期問題。PPP養(yǎng)老服務(wù)項目屬于公共服務(wù)類項目的一種，投資大、見效慢、回報率低是其顯著特點。因此，此類公共服務(wù)項目的PPP模式一般生命周期都較長，普遍超過20年，由于項目時間跨度大，很容易受到外界不確定因素的影響，這些因素既可能有國家層面的宏觀政策因素，如國家從2017年11月就對PPP入庫項目集中清理，一批不符合入庫標準的PPP項目給予退庫處理；也可能有微觀層面因素，如產(chǎn)業(yè)調(diào)整、預期回報等，這些因素就有可能制約項目的有序推進，有時更會影響項目的預期收益，致使自身資金難以平衡，進而觸發(fā)了PPP養(yǎng)老服務(wù)項目的收益不足風險、政府信用風險、市場風險等，造成項目中止或失敗，最終只能由政府回購，增加財政負債率。

2.項目風險調(diào)節(jié)問題。PPP養(yǎng)老服務(wù)項目就是要借助PPP模式，實現(xiàn)項目全生命周期的風險共擔、利益共享，將項目過程可能出現(xiàn)的風險和獲得的收益在政府和社會資本之間進行優(yōu)化分配。但是，有些PPP養(yǎng)老服務(wù)項目并未按照各方風險管理能力承擔相應的風險、獲得相應的收益，更多時候是由政府為中止或失敗的項目買單，這樣全部由政府買單承擔風險的做法不符合構(gòu)建PPP養(yǎng)老服務(wù)項目的重要意義，如果把風險都轉(zhuǎn)嫁給社會資本，尤其是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)這種薄利產(chǎn)業(yè)，社會資本更會望而卻步。因此，在擬定PPP養(yǎng)老服務(wù)項目合同時更要合理設(shè)計風險和利益分配機制，并根據(jù)現(xiàn)實外部因素進行動態(tài)調(diào)整，避免因風險和利益分配不均造成項目運營困難。

3.項目上層構(gòu)建問題。PPP模式來源于西方成熟的市場體系，在發(fā)達國家有其完善的法律法規(guī)作為支撐，但進入我國時間較短，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的時間更短，尚處探索階段。國家出臺的關(guān)于PPP的相關(guān)規(guī)定僅停留在政策層面，屬于指導性或約束性文件，地方也相應出臺了一些規(guī)范性文件，對PPP養(yǎng)老服務(wù)項目進行規(guī)范性指導，但是國家層面的法律法規(guī)至今尚未出臺。雖然國家通過部門文件制定各級財政部門是PPP項目的管控部門，但尚未成立項目物有所值評價機構(gòu)和各方風險承受能力的評估機構(gòu)，特別是構(gòu)建社會資本的遴選、政府財政承受力的評估機制。

三、PPP養(yǎng)老服務(wù)項目風險防控措施

（一）嚴控建設(shè)風險

PPP養(yǎng)老服務(wù)項目首先要強調(diào)“物有所值”，強調(diào)項目的社會效益和經(jīng)濟效益。在項目的評估階段，需要進行大量的設(shè)計和論證工作，將PPP養(yǎng)老服務(wù)模式與傳統(tǒng)購買養(yǎng)老服務(wù)模式的建設(shè)成本、運營成本等方面進行比較，優(yōu)化實施方案，確定項目“物有所值”切實可行，組建評價機構(gòu)對政府財政承擔力、項目預期費用、項目社會效益、項目經(jīng)濟效益、運營風險進行有效評估。此外，對于社會資本的評估也需要采取“取強不取低”的社會資本遴選方式，確保優(yōu)質(zhì)社會資本進入項目，激發(fā)社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性，以便實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給的量質(zhì)雙增，運營成本下降，服務(wù)質(zhì)量提高，專業(yè)化水平提升。

（二）嚴控運營風險

建立完善的績效考核機制和中期評價機制。PPP養(yǎng)老服務(wù)項目具體運營階段完全由社會資本負責，社會資本在運營管理過程中有很大的自主權(quán)，其“逐利”性在日常運營中體現(xiàn)得更為明顯，如果政府管控不當將會引發(fā)風險。因此，在運營階段建立完善的績效考核機制，有利于刺激社會資本發(fā)揮專業(yè)管理優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，縮短回報周期，提高資本利用率?？冃Э己藱C制重要一環(huán)就是要構(gòu)建科學合理、可以動態(tài)調(diào)節(jié)的風險和收益分配方案，結(jié)合政府和社會資本風險承擔能力優(yōu)化分配。政府也要將風險的可控性進行充分考慮，在政策扶持、貨幣補貼、財政規(guī)劃中都需有預案，以備不時之需。PPP養(yǎng)老服務(wù)項目運營績效考核還需要因地制宜，根據(jù)區(qū)域、行業(yè)、層級的不同做相應的調(diào)整，激發(fā)社會資本風險控制方面的優(yōu)勢，有效降低項目運營的風險。同時，需對PPP項目的中期評價跟進，評估項目的合規(guī)性，最大限度發(fā)揮PPP養(yǎng)老服務(wù)項目的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益。通過中級評價機制可及時發(fā)現(xiàn)問題、評估風險、制定應對措施，將政府支付對價與項目公司所提供公共服務(wù)的績效掛鉤，指導社會資本關(guān)注項目運營、提高公共服務(wù)效率，防止因過度上馬項目和不合理承諾所帶來剛性支付義務(wù)，避免財政風險的發(fā)生。［2］

（三）嚴控移交風險

建立移交標準，設(shè)置過渡方案，有效提高公共服務(wù)連續(xù)性和穩(wěn)定性。部分PPP養(yǎng)老服務(wù)項目生命周期完成，社會資本將資產(chǎn)交由政府，這個過程存在著資產(chǎn)評估不準、資產(chǎn)交割不清、項目績效評估不實等諸多風險。為了有效降低或規(guī)避這些風險，一是要在項目合同中明確移交標準，確定合理風險分擔機制，明確移交的范圍和標準、移交的程序、質(zhì)量保證及違約責任；二是要編制完整、合理的移交方案，為移交工作進行指導；三是要委托有資質(zhì)的第三方機構(gòu)代其完成項目移交工作。設(shè)置項目移交過渡期，制定過渡期養(yǎng)老服務(wù)的運行方案，確保服務(wù)供給的連續(xù)性和平穩(wěn)性。

（四）嚴控財政風險

實施“一案兩評”即一個項目實施方案，物有所值的評價和政府財政承受能力的評價。委托有資質(zhì)的第三方機構(gòu)結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展態(tài)勢、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品需求量，編制切實可行的方案，并強化對當?shù)卣斦惺苣芰Φ脑u估，其主要的目的就是通過評估來確定政府財政對PPP養(yǎng)老服務(wù)項目的最大財政承受力，避免政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟而不顧政府負債率、盲目上馬PPP項目（特別是養(yǎng)老服務(wù)這種中長期負債項目）。項目的處理不當不僅會拖累政府財政，還會影響到政府公信力。如果政府僅看到PPP項目的前期投入，對項目中長期的支付責任未考慮到或考慮到也未做相關(guān)預算，勢必給項目的建設(shè)、運營埋下重大隱患，造成未來某一時段的財政危機。