三位一體視域下“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”研究

魏成富，邢偉健

（1.中國(guó)中鐵四局集團(tuán)有限公司，安徽 合肥 230051；2.華東交通大學(xué) PPP研究中心，江西 南昌 330013）

減少并最終消滅貧困，是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的必由之路。2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記在湘西扶貧考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念。2017年10月，黨的十九大報(bào)告中也指出，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)持大扶貧格局，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。同時(shí)，總書(shū)記在實(shí)地調(diào)研中也曾多次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧，多措并舉形成“三位一體”的大扶貧格局，吸引社會(huì)資金參與扶貧開(kāi)發(fā)。為貫徹落實(shí)十九大精神，堅(jiān)持大扶貧格局，2017年11月22日，《國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》中明確社會(huì)組織是構(gòu)建“三位一體”大扶貧格局的核心主體，要求各級(jí)政府積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)。而PPP作為一種社會(huì)治理模式，體現(xiàn)出“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作共贏”的特點(diǎn)，與“三位一體”的精準(zhǔn)扶貧格局高度契合，是一種重要的扶貧戰(zhàn)術(shù)。目前，已有地方政府在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域成功應(yīng)用PPP模式，如：山東曹縣光伏發(fā)電扶貧項(xiàng)目已入選第四批PPP國(guó)家示范項(xiàng)目；湖北省來(lái)鳳縣運(yùn)用PPP模式建設(shè)農(nóng)村飲水項(xiàng)目；安徽省六安市裕安區(qū)、陜西省鎮(zhèn)坪縣等地采用PPP模式開(kāi)發(fā)旅游扶貧項(xiàng)目?？梢?jiàn)，“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”已經(jīng)成為一種發(fā)展趨勢(shì)，但是目前的實(shí)踐案例仍較少。因此，有必要在三位一體格局下對(duì)“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”做出系統(tǒng)化的探究，這對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo)，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、文獻(xiàn)回顧

在政策推動(dòng)下，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧事業(yè)和PPP模式都取得快速發(fā)展，近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始涉足此方面的研究。陳曉蘭等（2016）基于四川省內(nèi)88個(gè)貧困縣的對(duì)比分析，指出當(dāng)前扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)源分散，扶貧項(xiàng)目缺乏資金成為制約脫貧的瓶頸性問(wèn)題。［1］張翼（2016）、陳立鵬等（2017）認(rèn)為目前政府的扶貧措施與市場(chǎng)規(guī)律、社會(huì)治理和社會(huì)規(guī)律脫節(jié)，扶貧工作的產(chǎn)出沒(méi)有以市場(chǎng)價(jià)值為導(dǎo)向，社會(huì)資本參與度較低，市場(chǎng)缺位問(wèn)題凸顯。［2］［3］李?。?017）發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的扶貧模式重“輸血”輕“造血”，過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府在扶貧中的作用，容易導(dǎo)致主體間的信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致扶貧效果不佳。［4］在此背景下，陳夢(mèng)龍和尹貽林（2017）基于捆綁式開(kāi)發(fā)視角，認(rèn)為PPP模式能夠配合扶貧工程，拓寬扶貧工作的思路，建立長(zhǎng)效的扶貧“造血”機(jī)制。［5］魏加威等（2017）以河北省威縣收益型扶貧模式為例，發(fā)現(xiàn)PPP模式與產(chǎn)業(yè)扶貧高度契合，公私雙方彼此合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，能夠提高精準(zhǔn)扶貧的效率和效益。［6］張碧波（2018）認(rèn)為PPP模式能夠有效緩解政府扶貧資金不足的問(wèn)題，有利于構(gòu)建“三位一體”的大扶貧格局。

針對(duì)上述“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”的發(fā)展需求，學(xué)者們也提出了一些建議。呂輝紅（2015）從湖南洞口縣農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)的角度出發(fā)，認(rèn)為“公司+農(nóng)戶(hù)+基地+合作社”的PPP發(fā)展模式已經(jīng)形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)效合作機(jī)制，但還需要從方案制定、土地流轉(zhuǎn)，監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行完善。廉超（2017）認(rèn)為PPP模式可以應(yīng)用于教育醫(yī)療扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和基礎(chǔ)設(shè)施扶貧等領(lǐng)域，政府要完善PPP扶貧的法律機(jī)制，營(yíng)造良好的投資環(huán)境，促進(jìn)PPP模式在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的推廣。唐惠敏和范和生（2017）基于精準(zhǔn)扶貧與PPP模式的協(xié)同治理，從合作領(lǐng)域、合作方式、運(yùn)作機(jī)制和績(jī)效考核等方面進(jìn)行系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)，認(rèn)為需要通過(guò)合同治理來(lái)理清公私雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系，提升社會(huì)資本方參與PPP扶貧的積極性和有效性。李周（2016）認(rèn)為政府需要改善社會(huì)扶貧的政策環(huán)境，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、平臺(tái)搭建等方式吸引社會(huì)資本參與PPP精準(zhǔn)扶貧工作，同時(shí)要強(qiáng)化彼此間的信任，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的雙重作用。綜上，目前我國(guó)對(duì)于“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”的研究仍處于起步階段，對(duì)PPP模式助力精準(zhǔn)扶貧認(rèn)知的廣度和深度不足，更是缺乏從“三位一體”視域下進(jìn)行的研究。因此，本文有必要在此方面做出有益的探索。

二、“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”的必要性

精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)扶貧政策從普惠式向針對(duì)式的轉(zhuǎn)變之舉，旨在重整扶貧工作中各社會(huì)主體間的關(guān)系，提高扶貧的效率和效益。而PPP則是公共部門(mén)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，雙方形成一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系。兩者同屬于民生工程，具備一定的協(xié)同治理?xiàng)l件，因此需要對(duì)“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”的必要性進(jìn)行分析。

（一）政府債務(wù)壓力大，扶貧資金不足

根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)15.32萬(wàn)億元，債務(wù)率為80.5%①數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部預(yù)算司2016年全國(guó)財(cái)政決算，http://yss.mof.gov.cn/2016js/index.html.。但是，各地方政府財(cái)政能力有限，為加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府普遍通過(guò)融資平臺(tái)違規(guī)舉債，導(dǎo)致政府隱性債務(wù)不斷攀升。為控制地方政府債務(wù)規(guī)模，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》和《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》先后要求地方政府樹(shù)立正確的政績(jī)觀，將防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為當(dāng)前財(cái)政工作的重點(diǎn)，可見(jiàn)當(dāng)前地方政府面臨巨大的債務(wù)壓力。

根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，我國(guó)剩余貧困人口3 000萬(wàn)①數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)小組辦公室，http://www.cpad.gov.cn/.。這3 000萬(wàn)貧困人口正是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)最難啃的“硬骨頭”，是精準(zhǔn)扶貧的首要對(duì)象，急需投入大量的資金，多方位改善貧困地區(qū)人民的生活，以實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo)。但是，當(dāng)前地方政府債務(wù)過(guò)高，財(cái)政支出壓力增大，扶貧工作面臨著貧困人口數(shù)量多、散布廣的局面，財(cái)政資金難以有效覆蓋。而PPP作為一種新型的項(xiàng)目融資與管理模式，能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，緩解政府扶貧資金不足的狀況，為精準(zhǔn)扶貧注入新鮮的血液。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟待社會(huì)扶貧

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，市場(chǎng)在資源配置中已經(jīng)起到?jīng)Q定性作用，政府職能也得到有效的發(fā)揮。雖然精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)民生工程，由政府牽頭主導(dǎo)，但是，各社會(huì)主體是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的中堅(jiān)力量，參與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作，既是社會(huì)主體的責(zé)任，又是服務(wù)社會(huì)的體現(xiàn)。只有打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，社會(huì)主體才能更好地從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲益?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》都鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)揮各自的專(zhuān)長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，為我國(guó)扶貧事業(yè)貢獻(xiàn)自身的力量。而PPP模式著眼于政府與社會(huì)組織的合作，切合當(dāng)前社會(huì)扶貧的發(fā)展需要，能夠廣泛動(dòng)員社會(huì)資本方，充分發(fā)揮市場(chǎng)在精準(zhǔn)扶貧中的資源配置作用。

（三）PPP項(xiàng)目公用性強(qiáng)，契合精準(zhǔn)扶貧

在我國(guó)實(shí)踐中，PPP模式普遍應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，具備較強(qiáng)的公用性和公益性。當(dāng)前，我國(guó)貧困地區(qū)多處于農(nóng)村山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供主體，已經(jīng)難以滿(mǎn)足貧困人口日益增長(zhǎng)的生存需求。通過(guò)運(yùn)用PPP模式，廣泛吸引社會(huì)資本，能夠切實(shí)改善貧困地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給現(xiàn)狀，完善供應(yīng)體系，實(shí)現(xiàn)PPP模式與精準(zhǔn)扶貧的完美契合?！丁笆濉泵撠毠?jiān)規(guī)劃》也曾明確指出要廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，在扶貧工作中推廣政府與社會(huì)資本合作模式，構(gòu)建“三位一體”的大扶貧格局。因此，“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”符合當(dāng)前的發(fā)展需要，能夠有效改變貧困地區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，是我國(guó)推進(jìn)扶貧領(lǐng)域改革創(chuàng)新的重要方向。

（四）由輸血到造血，促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)扶貧

相對(duì)于傳統(tǒng)的粗放式灌輸扶貧模式，精準(zhǔn)扶貧要求做到由輸血到造血，從漫灌到滴灌，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理，杜絕靠、等、要和返貧等現(xiàn)象。從PPP模式助力基礎(chǔ)設(shè)施精準(zhǔn)扶貧來(lái)看，其能夠打通貧困地區(qū)與外界的聯(lián)系通道，便于區(qū)域?qū)ν饨?jīng)濟(jì)交流，為提高貧困人口的收入創(chuàng)造條件。從PPP模式助力產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧來(lái)看，運(yùn)用PPP模式能夠推動(dòng)貧困地區(qū)的養(yǎng)殖、旅游、光伏發(fā)電等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為貧困戶(hù)提供就業(yè)崗位和增收渠道，激發(fā)生產(chǎn)活力，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因此，“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”能夠促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)扶貧的發(fā)展，提升扶貧效果，實(shí)現(xiàn)造血和滴灌的轉(zhuǎn)變，也能夠保證社會(huì)主體的收益，增強(qiáng)社會(huì)資本方參與PPP扶貧的積極性。

三、“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”的可行性

目前，我國(guó)已經(jīng)基本形成“三位一體”的大扶貧格局，專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧協(xié)同推進(jìn)，搭建了精準(zhǔn)扶貧的體系框架。而PPP模式如何在“三位一體”視域下與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，筆者認(rèn)為需要在此做出探究。

（一）專(zhuān)項(xiàng)扶貧

根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》的要求，“三位一體”中的專(zhuān)項(xiàng)扶貧包括異地搬遷扶貧、整村推進(jìn)、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)、扶貧試點(diǎn)和革命老區(qū)建設(shè)等內(nèi)容。在“三位一體”框架下，專(zhuān)項(xiàng)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的重要手段，能夠提升貧困人口發(fā)展的硬實(shí)力，具有高度的針對(duì)性和準(zhǔn)確性，為我國(guó)脫貧攻堅(jiān)事業(yè)指明了方向。當(dāng)在專(zhuān)項(xiàng)扶貧中引入PPP模式時(shí)，要考慮社會(huì)資本方參與扶貧PPP項(xiàng)目的必要回報(bào)，以及如何利用“正選擇性激勵(lì)”來(lái)引導(dǎo)私營(yíng)部門(mén)參與專(zhuān)項(xiàng)扶貧，這就需要對(duì)PPP模式應(yīng)用于專(zhuān)項(xiàng)扶貧的可行性進(jìn)行分析。除就業(yè)促進(jìn)扶貧外，PPP模式能夠與其他專(zhuān)項(xiàng)扶貧內(nèi)容相契合，尤其產(chǎn)業(yè)扶貧和以工代賑對(duì)社會(huì)資本方的吸引程度較高。因此，政府要吸引社會(huì)資本在專(zhuān)項(xiàng)扶貧領(lǐng)域發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用PPP模式服務(wù)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

（二）行業(yè)扶貧

根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》的要求，“三位一體”中的行業(yè)扶貧包括發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、科技扶貧、完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展教育事業(yè)、改善公共衛(wèi)生、完善社會(huì)保障、能源建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等內(nèi)容。從行業(yè)層面對(duì)接貧困地區(qū)的薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)公共服務(wù)改善貧困人口生存的軟環(huán)境，使行業(yè)扶貧與精準(zhǔn)扶貧完美銜接。PPP模式涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目通常按照行業(yè)進(jìn)行分類(lèi)，當(dāng)在行業(yè)扶貧中引入PPP模式時(shí)，要考慮行業(yè)扶貧內(nèi)容與PPP模式的契合性、項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制以及對(duì)社會(huì)資本方的吸引程度，需要對(duì)所應(yīng)用的PPP模式進(jìn)行可行性分析。除科技扶貧和完善社會(huì)保障制度外，PPP模式與其他的行業(yè)扶貧項(xiàng)目能夠彼此融合，尤其在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、能源建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面具備較高的可行性。

（三）社會(huì)扶貧

在社會(huì)扶貧中，政府要為各類(lèi)社會(huì)組織承擔(dān)扶貧任務(wù)提供幫助，發(fā)動(dòng)私營(yíng)部門(mén)和社會(huì)各界積極參與扶貧工作，通過(guò)社會(huì)扶貧引入多元扶貧主體，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧的路徑。而PPP模式正好能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方參與扶貧的積極性，為精準(zhǔn)扶貧提供資金支持，成為社會(huì)扶貧的重要力量。當(dāng)PPP模式與社會(huì)扶貧融合時(shí)，能夠與專(zhuān)項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧有機(jī)結(jié)合，在社會(huì)扶貧的統(tǒng)領(lǐng)下完善“三位一體”的大扶貧格局，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

在專(zhuān)項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧中，產(chǎn)業(yè)扶貧都展現(xiàn)出不可替代的作用，產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)社會(huì)資本方的吸引程度高，能夠與PPP模式完全契合，更體現(xiàn)出社會(huì)扶貧的要求。例如：湖南省龍山縣曾成功運(yùn)用PPP模式推進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，該項(xiàng)目屬財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的項(xiàng)目管理庫(kù)，龍山縣政府授權(quán)、縣發(fā)改委實(shí)施，湖南紅太陽(yáng)新能源科技有限公司牽頭，新珂環(huán)?？萍加邢薰韭?lián)合組建，共同中標(biāo)龍山光伏發(fā)電扶貧PPP項(xiàng)目（見(jiàn)圖1）。項(xiàng)目總投資14 984.09萬(wàn)元，其中資本金5 574.09萬(wàn)元，債務(wù)資金9 410萬(wàn)元。在項(xiàng)目資本金中，政府指定龍山縣華強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司作為政府方出資代表，代龍山縣223個(gè)貧困村和2 740戶(hù)建檔立卡兜底戶(hù)持股，參股項(xiàng)目公司；紅太陽(yáng)新能源科技有限公司和新珂環(huán)?？萍加邢薰韭?lián)合控股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目的債務(wù)性資金由項(xiàng)目公司貸款，聯(lián)合體公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工，貧困戶(hù)具體參與項(xiàng)目的工程建設(shè)。該項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制屬于使用者付費(fèi)，項(xiàng)目建成后，發(fā)電量并入龍山電網(wǎng)，項(xiàng)目公司獲得發(fā)電收入。一部分收入滿(mǎn)足社會(huì)資本方的投資回報(bào)，剩余部分按照一定比例發(fā)放給貧困戶(hù)并用于貧困地區(qū)公益事業(yè)。

圖1 龍山縣光伏發(fā)電扶貧PPP項(xiàng)目

四、推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”的問(wèn)題分析

根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的數(shù)據(jù)顯示，目前項(xiàng)目管理庫(kù)和項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單中扶貧類(lèi)PPP項(xiàng)目共計(jì)50個(gè)，計(jì)劃總投資500.36億元①數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心http://www.cpppc.org:8086/pppcentral/map/toPPPList.do。從回報(bào)機(jī)制來(lái)看，政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)各13個(gè)，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目24個(gè)。從項(xiàng)目所處階段來(lái)看，識(shí)別階段和準(zhǔn)備階段共23個(gè)，采購(gòu)階段達(dá)到14個(gè)，而執(zhí)行階段項(xiàng)目數(shù)為13個(gè)。可見(jiàn)PPP模式能夠緩解政府財(cái)政壓力，但是目前扶貧PPP項(xiàng)目數(shù)量仍較少，執(zhí)行階段項(xiàng)目占比僅為26%。因此，有必要對(duì)“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”的問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)一步完善“三位一體”的扶貧格局。

（一）PPP扶貧的精準(zhǔn)度有待提高

“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”要求PPP能夠與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧高度銜接，充分發(fā)揮社會(huì)資本的力量，滲透到政府難以運(yùn)作的扶貧環(huán)節(jié)，發(fā)揮PPP模式精準(zhǔn)扶貧的重要作用。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，PPP扶貧的精準(zhǔn)度還有待提高。例如，湖北省恩施州來(lái)鳳縣曾運(yùn)用PPP模式建設(shè)精準(zhǔn)扶貧農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目（屬于第四批國(guó)家示范項(xiàng)目）。但是，該項(xiàng)目的建設(shè)范圍卻覆蓋了整個(gè)城區(qū)，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)水費(fèi)按照3元/噸的標(biāo)準(zhǔn)收取。該項(xiàng)目以精準(zhǔn)扶貧為名義，運(yùn)用PPP模式建設(shè)縣域供水管網(wǎng)，以此來(lái)緩解政府財(cái)政支出壓力，水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也高于一般地區(qū)，且沒(méi)有對(duì)貧困戶(hù)采取優(yōu)惠補(bǔ)貼措施，導(dǎo)致PPP模式扶貧的精準(zhǔn)度不足?？梢?jiàn)，由于PPP模式涉足范圍大，PPP項(xiàng)目覆蓋面廣，可能會(huì)造成PPP扶貧精準(zhǔn)度不高，這也是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

（二）社會(huì)組織PPP扶貧的積極性不足

在我國(guó)實(shí)踐過(guò)程中，PPP項(xiàng)目普遍呈現(xiàn)投資規(guī)模大、合作周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合時(shí)，該方面的問(wèn)題會(huì)進(jìn)一步凸顯。首先，PPP扶貧項(xiàng)目通常針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，由于所處行業(yè)的特殊性，項(xiàng)目投資規(guī)?？傮w偏大?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》要求PPP項(xiàng)目資本金比例一般不低于20%，社會(huì)資本方權(quán)益性融資規(guī)模較高。其次，由于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，精準(zhǔn)扶貧引入PPP模式也出于緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的考慮，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目投資回收期長(zhǎng)，出現(xiàn)長(zhǎng)期占用社會(huì)資本方資金的問(wèn)題，不利于其擴(kuò)大投資?？紤]PPP模式的特點(diǎn)，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)屬性，目前社會(huì)資本方參與PPP扶貧的積極性不足，PPP扶貧項(xiàng)目較少，不利于推進(jìn)社會(huì)扶貧的發(fā)展，進(jìn)而削弱“三位一體”的扶貧格局。

（三）私人利益和公共利益平衡難

公共部門(mén)發(fā)起扶貧PPP項(xiàng)目的目的在于建設(shè)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)新公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給體系，提升貧困人口的生活環(huán)境和收入水平，謀求公共利益最大化。而私人部門(mén)參與PPP項(xiàng)目時(shí)，更多基于自身利益最大化的考慮，通過(guò)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目來(lái)獲取投資回報(bào)。根據(jù)明樹(shù)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)PPP項(xiàng)目近三年的投資回報(bào)率分別是8.03%、6.62%和6.44%，并呈現(xiàn)繼續(xù)下降的趨勢(shì)①數(shù)據(jù)來(lái)源：明樹(shù)數(shù)據(jù)《2017中國(guó)PPP發(fā)展報(bào)告》http://www.bridata.com/front/pdf/detail?id=1537。而PPP扶貧項(xiàng)目的公益性比一般PPP項(xiàng)目更強(qiáng)，這從根本上決定了項(xiàng)目的投資回報(bào)率偏低。此外，貧困地區(qū)PPP扶貧項(xiàng)目較一般PPP項(xiàng)目可能會(huì)存在建設(shè)難度大、利用率低、運(yùn)維成本高、收費(fèi)困難等問(wèn)題，導(dǎo)致私人收益受損。因此，“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”存在著私人部門(mén)和公共部門(mén)目標(biāo)錯(cuò)配的問(wèn)題，很難平衡私人利益和公共利益二者間的關(guān)系。

（四）PPP項(xiàng)目違規(guī)運(yùn)作問(wèn)題凸顯

自2014年以來(lái)，在政策推動(dòng)下，PPP模式在我國(guó)呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長(zhǎng)的局面。根據(jù)明樹(shù)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，我國(guó)PPP項(xiàng)目累計(jì)成交規(guī)模達(dá)到9.08萬(wàn)億元，成交數(shù)量6 120個(gè)②數(shù)據(jù)來(lái)源：明樹(shù)數(shù)據(jù)《2017中國(guó)PPP發(fā)展報(bào)告》http://www.bridata.com/front/pdf/detail?id=1537。但是由于社會(huì)資本實(shí)力有限、PPP項(xiàng)目投資規(guī)模過(guò)高、社會(huì)資本方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，監(jiān)管機(jī)制缺失等問(wèn)題，產(chǎn)生了明股實(shí)債和政府兜底等泛化、異化問(wèn)題，違規(guī)運(yùn)作現(xiàn)象頻發(fā)，PPP仍處于野蠻生長(zhǎng)階段。［7］［8］因此，在運(yùn)用PPP模式助力精準(zhǔn)扶貧時(shí)，社會(huì)資本方出于自身利益的考慮，很可能要求政府兜底，出現(xiàn)政府隱性負(fù)債的問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目違規(guī)運(yùn)作，甚至可能被界定為偽PPP。當(dāng)違規(guī)運(yùn)作的PPP模式與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合時(shí)，不僅會(huì)降低PPP扶貧的效率和效益，反而可能會(huì)產(chǎn)生不良的社會(huì)效應(yīng)，阻礙脫貧攻堅(jiān)事業(yè)的發(fā)展，破壞“三位一體”的大扶貧格局。

五、推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”的路徑探究

針對(duì)“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”的問(wèn)題，筆者認(rèn)為需要推動(dòng)PPP扶貧體系化，從“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”的頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始，明確PPP扶貧的基本原則，搭建PPP精準(zhǔn)扶貧平臺(tái)，傳遞示范效應(yīng)，建立有效的監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)PPP扶貧規(guī)范發(fā)展。

（一）完善PPP扶貧法律法規(guī)，出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)扶持政策

在“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”領(lǐng)域，雖然國(guó)家也出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》等文件。但是，該類(lèi)文件只是鼓勵(lì)社會(huì)資本方運(yùn)用PPP模式參與精準(zhǔn)扶貧事業(yè)，并沒(méi)有給出具體的引導(dǎo)政策。因此，國(guó)家必須要加快推進(jìn)PPP的法律法規(guī)建設(shè)，明確PPP扶貧的重要性和可行性，從制度層面推進(jìn)PPP模式與精準(zhǔn)扶貧的有效銜接，避免不必要的法律風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，中央政府要加強(qiáng)PPP扶貧文件的規(guī)范管理，從稅收、融資、土地供應(yīng)，審批流程等方面出臺(tái)具體的扶持政策，保障社會(huì)資本方的合理收益。貧困區(qū)域的地方政府要參照中央的引領(lǐng)性文件，制定符合地方實(shí)際的規(guī)章制度。因此，通過(guò)制定完善的PPP扶貧制度體系，可為社會(huì)資本方參與PPP扶貧項(xiàng)目營(yíng)造良好的投資環(huán)境，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與扶貧的積極性，提高PPP項(xiàng)目精準(zhǔn)扶貧的效率和效益，進(jìn)而完善以“社會(huì)扶貧”為代表的“三位一體”的扶貧格局。

（二）明確PPP扶貧原則，保障社會(huì)資本收益

在完善“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”的法律法規(guī)和扶持政策后，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)還必須要明確PPP扶貧的原則，促使PPP模式“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作共贏”的本質(zhì)與精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)公益性相契合。第一，樹(shù)立公私平等的原則。雖然公共部門(mén)在扶貧領(lǐng)域起到主導(dǎo)作用，但是社會(huì)資本方在“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”中十分重要，要加強(qiáng)PPP扶貧項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作水平，明確公私雙方平等的合作伙伴關(guān)系，保障私營(yíng)部門(mén)的合理收益，提高社會(huì)資本方PPP扶貧的意愿。第二，樹(shù)立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作原則。其中，扶貧利益共享主要體現(xiàn)為社會(huì)脫貧利益和項(xiàng)目私人收益，公共部門(mén)運(yùn)用PPP模式進(jìn)行扶貧，運(yùn)用較少的財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)杠桿，提升扶貧的效益，私人部門(mén)參與項(xiàng)目并獲得合理的投資回報(bào)。同時(shí)，由于項(xiàng)目合作期限較長(zhǎng)，存在一定的不確定性，公私雙方要明確風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，確保項(xiàng)目的推進(jìn)工作。第三，樹(shù)立PPP扶貧分類(lèi)治理原則。按照回報(bào)機(jī)制劃分，PPP扶貧項(xiàng)目可分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性越強(qiáng)，政府付費(fèi)數(shù)額越低。所以，政府應(yīng)當(dāng)主要引導(dǎo)私營(yíng)部門(mén)參與經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP扶貧項(xiàng)目，適度參與非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。如果按照PPP運(yùn)作模式劃分，PPP扶貧項(xiàng)目可分為BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、ROT（改建—運(yùn)營(yíng)—移交）、BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）等模式，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，采用不同的運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)“專(zhuān)項(xiàng)扶貧”和“行業(yè)扶貧”的分類(lèi)治理。

（三）搭建PPP精準(zhǔn)扶貧平臺(tái)，提高PPP扶貧精準(zhǔn)度

PPP扶貧作為“社會(huì)扶貧”的重要體現(xiàn)，是“專(zhuān)項(xiàng)扶貧”和“行業(yè)扶貧”不可或缺的手段。因此，政府有必要牽頭搭建PPP精準(zhǔn)扶貧平臺(tái)，培養(yǎng)“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”的專(zhuān)業(yè)性人才，篩選一批示范性的PPP扶貧項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目信息發(fā)布和跟蹤管理。例如，龍山光伏扶貧PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了貧困戶(hù)參股項(xiàng)目公司，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)扶貧和以工代賑兩種扶貧方式，實(shí)現(xiàn)PPP模式與精準(zhǔn)扶貧的完美結(jié)合，可作為示范項(xiàng)目予以推廣。通過(guò)搭建PPP精準(zhǔn)扶貧平臺(tái)，傳遞示范項(xiàng)目的運(yùn)作信息，指導(dǎo)政府與社會(huì)資本方在PPP精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的合作。同時(shí)，平臺(tái)也有利于加強(qiáng)項(xiàng)目管理并形成示范效應(yīng)，進(jìn)而達(dá)到社會(huì)扶貧的目標(biāo)，完善“三位一體”的大扶貧格局。

（四）建立有效的監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)PPP扶貧規(guī)范發(fā)展

在明確PPP扶貧法律法規(guī)和運(yùn)用原則后，考慮到當(dāng)前PPP泛化異化問(wèn)題凸顯，還需要對(duì)“精準(zhǔn)扶貧+PPP模式”進(jìn)行有效的監(jiān)管。第一，要求社會(huì)資本方主動(dòng)進(jìn)行信息披露。由于PPP扶貧項(xiàng)目具備較強(qiáng)的公益性，對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)具有重要的戰(zhàn)略意義，其涉及的利益相關(guān)主體較為復(fù)雜。因此，政府應(yīng)當(dāng)要求社會(huì)資本方主動(dòng)公開(kāi)PPP扶貧信息，滿(mǎn)足社會(huì)各方的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第二，通過(guò)PPP精準(zhǔn)扶貧平臺(tái)傳遞項(xiàng)目信息。社會(huì)資本方主動(dòng)公開(kāi)的項(xiàng)目信息，政府可以借助平臺(tái)予以發(fā)布，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作中存在的問(wèn)題，提高項(xiàng)目運(yùn)作透明度和PPP扶貧效率，便于接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。第三，建立PPP扶貧績(jī)效考核機(jī)制。PPP扶貧績(jī)效考核要綜合項(xiàng)目績(jī)效和扶貧績(jī)效，考慮不同PPP項(xiàng)目屬性存在的差異，各貧困地區(qū)需要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，設(shè)計(jì)出一套合理的PPP扶貧績(jī)效考核體系，并根據(jù)精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。