發(fā)揮行政裁決解決民事糾紛的“分流閥”作用

秦前紅

行政裁決作為由公權力機關參與的糾紛解決方式，能夠在一定程度上彌補嚴格的司法解決糾紛的缺陷，可以更加及時、有效地解決民事糾紛，能夠成為解決民事糾紛的“分流閥”

在深入推進全面依法治國的當下，法治國家、法治政府、法治社會必須一體建設，通過法律方式化解糾紛和矛盾是法治的要求。法治一個重要方面是司法必須具有極大的公信力，社會糾紛能夠在法院得到公正的處理，這是司法權威的要求，也是法律具有最終效力的要求。但是司法機關只是國家機關之一，其權力行使、功能發(fā)揮受諸多因素的制約，如此就有必要構筑多元化的糾紛解決機制的堤壩，發(fā)揮不同糾紛解決方式的作用。行政裁決作為由公權力機關參與的糾紛解決方式，能夠在一定程度上彌補嚴格的司法解決糾紛的缺陷，可以更加及時、有效地解決民事糾紛，成為解決民事糾紛的“分流閥”。

近期，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》）。所謂行政裁決是指行政機關根據(jù)當事人申請，根據(jù)法律法規(guī)授權，居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為。從《意見》關于行政裁決的定位可以看出，行政裁決具有效率高、成本低、專業(yè)性強、程序簡便的特點，它有利于化解民事糾紛。因此，就有必要“健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能”。

雖然行政裁決無論是在法律文本還是在實踐中都廣泛存在，其實際運行效果尚不理想，主要原因在于以下幾個方面。

其一，專門立法缺位。目前有關行政裁決的規(guī)定散見于單行法之中，如《土地管理法》《環(huán)境保護法》《水法》等，各法規(guī)定了相應領域的行政裁決事項。單行法的分散規(guī)定雖有利于行政機關就不同的爭議予以裁決，但不同的規(guī)定其可予裁決的事項范圍、程序、對裁決結果能否提起訴訟以及訴訟類型都有較大的差異，如此就會出現(xiàn)裁決結果的混亂，不利于行政裁決立法目的的實現(xiàn)，無法實現(xiàn)保障當事人合法權益的目標，更無法實現(xiàn)行政裁決作為糾紛解決“分流閥”制度設計的初衷。

其二，行政裁決的效力處于不確定的狀態(tài)。司法作為維護社會公正的最后一道防線，理應通過嚴密的司法程序為社會糾紛的解決提供公正的救濟。但司法機關囿于自身人力、物力以及專業(yè)技能等方面的限制，并非在所有方面均是實現(xiàn)權利救濟的最優(yōu)選項，其他機關參與的糾紛解決，通過民間調解均是能夠解決矛盾和沖突的有效手段。如果僅有行政裁決的規(guī)定，但行政裁決的結果并無最終的效力，最終所有的案件依然要經歷司法程序，將使行政裁決的制度設計在很大程度上淪為擺設，徒增負擔。從目前的法律規(guī)定來看，除《行政復議法》第三十條第二款規(guī)定的為行政最終裁決之外，其他尚無最終裁決的規(guī)定，爭議雙方對作出的行政裁決結果不服的依然可以提起訴訟，最終爭議的負累還是會進入司法領域。

其三，行政裁決與訴訟銜接機制不完善。雖然有部分爭議完全可以由行政機關作出最終決定，但由司法機關監(jiān)督行政機關依法行政乃常態(tài)。從目前來看，對行政裁決不服的通過行政訴訟救濟的有之，經由民事訴訟的亦有之，兩種不同的訴訟類型在被告、舉證責任、可以調解的案件范圍等方面存在諸多差異，這勢必導致在救濟方面和當事人權利保障方面存在不同。如此就有可能在地域廣袤的中國產生同案不同判的現(xiàn)象，無法實現(xiàn)司法公正。

其四，行政裁決權的行使主體多樣，不利于行政裁決功能的發(fā)揮。我國行政裁決權主要由相關的行政主管部門掌握，如專利復審委員會對專利爭議的裁決、商標評審委員會對商標權爭議的裁決等。這雖有利于發(fā)揮各個機關的專業(yè)知識優(yōu)勢，但這會產生機構重疊、臃腫等問題，也會產生各個部門“故步自封”，形成本系統(tǒng)內部的思維慣性，最終不利于形成具有優(yōu)勢的糾紛解決方式。

最后，行政裁決程序正義理念尚未樹立，無法實現(xiàn)看得見的正義。行政裁決雖更為靈活多樣，不遵循嚴格的司法程序，但作為涉及爭議方權益的分配，依然會對各方的權益產生重大影響。我國有關行政裁決的規(guī)則多數(shù)并未明確相關的程序，為了實現(xiàn)看得見的正義，就應當在理念上堅持程序正義的觀念，在制度上合理設定完善的程序。

為了形成多元、合理且有效的糾紛解決模式，完善現(xiàn)有的行政裁決制度是必然選擇，可以參考的路徑包括以下幾個方面。

在立法方面，應當制定專門的法律。作為專門規(guī)范行政裁決事項的規(guī)范，在立法尚不完全成熟之時可以由國務院先行制定行政法規(guī)，于條件成熟時再由全國人大常委會制定專門的法律。明確在行政裁決時所應當遵循的基本原則，如中立、如何舉證、遵循正當程序等；受案范圍方面，哪些案件應當受理，不同的案件如何處理；在案件的法律效力方面，何種案件有最終的法律效力，何種案件可以在作出行政裁決之后尋求司法救濟；作出裁決的程序；如何管轄，就地域管轄、級別管轄以及管轄權競合如何解決等事項作出規(guī)定。當然，基于行政法分散多樣和不同領域高度專業(yè)化的特征，可以在特定的行政領域有專門的機構設置和裁決方式。

在行政裁決的法律救濟上，明確其為行政訴訟。從既有的案例來看，有關行政裁決的爭議適用民事訴訟法或行政訴訟法的均存在。從行政裁決的特性來看，其是行政機關運用公權力解決民事糾紛的一種行為，尤其是在爭議各方自愿選擇行政裁決的情況下，更是基于民眾對行政機關的信賴，因此可以將其視為一種行政行為。如此，將其納入行政訴訟是題中應有之義，也更有利于促進行政機關依法裁決民事糾紛，還能通過異于民事訴訟的舉證責任分配來保障爭議方當事人的合法權益?；诖耍梢栽诮窈笮抻啞缎姓V訟法》時將對行政裁決不服的訴訟納入行政訴訟的受案范圍。當然，如果是以民事糾紛為由就只能提起民事訴訟。

在觀念上樹立起程序正義的理念。要用符合程序公正的方式來實現(xiàn)行政裁決的規(guī)范化、法治化，使行政裁決制度能夠成為化解糾紛的有力措施，通過公正的程序設計使行政裁決制度成為人民群眾信得過的方法，能夠在行政裁決中就可以達到案結事了的要求。為了指導相同案件作出相同的處理，可以提供有指導性的案例，做到類似案件類似裁決，通過典型案例的公布也能讓公眾知曉行政裁決的比較優(yōu)勢，從而充分發(fā)揮制度的作用。