省域高等教育治理研究

王務(wù)均,李家新

(安徽工業(yè)大學(xué)，安徽 馬鞍山 243002)

省域高等教育內(nèi)生于我國高教管理體制及其改革實(shí)踐。建國后至1980年代，高等教育領(lǐng)域形成了中央部門辦學(xué)和地方政府辦學(xué)的“條塊分割”局面，高校管理僵化、資源投入單一、缺乏辦學(xué)活力，難以適應(yīng)“改革開放”對(duì)科學(xué)技術(shù)人才的要求。1990年代我國高教管理體制改革取得突破，改革前有62個(gè)國家部委舉辦367所高校，到2000年只剩下10余個(gè)部委舉辦120所高校，其中71所歸教育部直接管理，其余均下放省級(jí)政府管理。至此，“中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、以省級(jí)政府管理為主”的高等教育新體制基本形成。1998年《高等教育法》明確規(guī)定，省級(jí)政府統(tǒng)籌省域高等教育發(fā)展、管理地方高等學(xué)校。各省舉辦和發(fā)展高等教育的自主性、積極性空前增強(qiáng)。2016年全國省屬高校數(shù)由1998年的759所增加至2256所，省屬高校占全國高校的比例也由1997年的66%上升至2016年的96%。隨著我國省域高等教育漸成體系，省域高等教育及其治理也成為研究熱點(diǎn)。

一、研究文獻(xiàn)的圖景呈現(xiàn)和梳理

(一)省域高等教育體系結(jié)構(gòu)研究

省域高等教育體系研究。省域高等教育是省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)各級(jí)各類高等教育的總稱。[1-2]省域高等教育體系包含高等教育層次、類型、結(jié)構(gòu)、科類等人才培養(yǎng)內(nèi)涵的整體，按照隸屬關(guān)系分為部屬高校、省屬高校和市屬高校；按照辦學(xué)形式分為普通高等教育、成人高等教育和各類終身教育；按辦學(xué)體制分為公辦高校和民辦高校等，一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的省域高等教育體系，具有自我調(diào)節(jié)的功能，各部分和諧發(fā)展。[3]省域高等教育發(fā)展首先注重其內(nèi)在功能的建設(shè)和完善，在實(shí)現(xiàn)其發(fā)展的內(nèi)在價(jià)值基礎(chǔ)上，再實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的外在價(jià)值[4]，推進(jìn)省域高等教育科學(xué)發(fā)展，正確認(rèn)識(shí)其內(nèi)外部組成要素及其相互關(guān)系，建構(gòu)科學(xué)發(fā)展環(huán)境、科學(xué)發(fā)展條件、科學(xué)發(fā)展能力和科學(xué)發(fā)展質(zhì)量等子系統(tǒng)。[5]

省域高等教育結(jié)構(gòu)研究。高等教育作為促進(jìn)省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的重要?jiǎng)恿Γ魇〖?jí)政府加大投入力度，合理布局高等教育結(jié)構(gòu)，使之對(duì)應(yīng)省域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人地結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，以實(shí)現(xiàn)“高教強(qiáng)省”目標(biāo)。[6]推進(jìn)省域高等教育科學(xué)發(fā)展，既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先決條件和客觀要求，也是轉(zhuǎn)型期高等教育各類局部改革目標(biāo)的根本指向，但實(shí)踐中省域高等教育發(fā)展存在盲目追求規(guī)模和結(jié)構(gòu)的“大而全”傾向，系統(tǒng)優(yōu)化和有效評(píng)價(jià)省域高等教育有助于我國高等教育整體結(jié)構(gòu)和功能的發(fā)揮。湖南省結(jié)合省高等教育中長期發(fā)展目標(biāo)，提出構(gòu)建省域高等教育體系具體策略、路徑保障和戰(zhàn)略舉措；廣東省調(diào)整與活化高等教育的管理權(quán)、舉辦權(quán)、辦學(xué)權(quán)，多措并舉創(chuàng)新省域高等教育體系及發(fā)展模式，積聚省域高等教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)[7]。

(二)省域高等教育發(fā)展策略研究

省域高等教育發(fā)展理念研究。發(fā)展和做強(qiáng)省域高等教育具有承載和落實(shí)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要責(zé)任，也承載實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體目標(biāo)的根本任務(wù)[8]，創(chuàng)新省域高等教育發(fā)展理念，建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的“先導(dǎo)觀”“體系觀”“服務(wù)觀”和“管理觀”，是做強(qiáng)省域高等教育的理念和前提?！案呓虖?qiáng)省”是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、科技強(qiáng)省、人才強(qiáng)省的起點(diǎn)和基石，新世紀(jì)以來各省“高教強(qiáng)省”戰(zhàn)略和建設(shè)規(guī)劃方興未艾，堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思路、需求導(dǎo)向的價(jià)值理念以及整體提升的目標(biāo)選擇。[9]非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展理念與省域高等教育布局調(diào)整有著內(nèi)在邏輯關(guān)系，成為省域高等教育政策規(guī)劃和分類發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)。[10]

省域高等教育發(fā)展策略研究。從整體上看，我國省域高等教育發(fā)展呈現(xiàn)完整性、能動(dòng)性、開放性和不均衡性等特征[11]；從戰(zhàn)略選擇上，省域高等教育以需求導(dǎo)向取代資源導(dǎo)向，以重點(diǎn)突破帶動(dòng)整體提升，以優(yōu)勢(shì)生長促進(jìn)均衡發(fā)展，以強(qiáng)化省級(jí)政府職責(zé)推動(dòng)管理職能轉(zhuǎn)變，以做強(qiáng)省級(jí)高等教育促推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[12]；從做強(qiáng)目標(biāo)上，東部發(fā)達(dá)地區(qū)以“整體做強(qiáng)”“建設(shè)高教強(qiáng)省”比較合適，中西部大多數(shù)省份以“在原有基礎(chǔ)上加速提升”“打造新的增長極”、形成“局部優(yōu)勢(shì)”比較合適[13]。北京、上海、廣東、江蘇、山東、安徽、貴州、云南、海南、寧夏等省(市)結(jié)合區(qū)域特征與產(chǎn)業(yè)特色，紛紛出臺(tái)高水平大學(xué)和學(xué)科建設(shè)政策和措施，推動(dòng)省域高等教育“高原高峰”發(fā)展或“一流”建設(shè)[14]，發(fā)揮“省部共建”對(duì)地方高校的帶動(dòng)作用，積極爭取中央財(cái)政支持，打造高等教育先導(dǎo)區(qū)[15]。

(三)省域高等教育質(zhì)量提升研究

人才培養(yǎng)質(zhì)量研究。高等教育培養(yǎng)的專業(yè)人才是社會(huì)生產(chǎn)的中堅(jiān)力量，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長具有重要意義。[16]以教學(xué)和學(xué)生為中心是省域高等教育發(fā)展的根本選擇和價(jià)值內(nèi)核，貫穿于省域高等教育發(fā)展實(shí)踐，激發(fā)大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。[17]省級(jí)政府保障省域高等教育質(zhì)量是高等教育宏觀管理的重要趨勢(shì)，必須從提升省級(jí)政府統(tǒng)籌能力、制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)、提升教學(xué)質(zhì)量等多個(gè)層面推進(jìn)。[18]江蘇省高等教育以“四個(gè)轉(zhuǎn)變”為導(dǎo)向，從“四個(gè)維度”推進(jìn)高等教育質(zhì)量提升，更加重視育人的中心地位，把促進(jìn)學(xué)生成人、成才作為衡量質(zhì)量的最重要標(biāo)準(zhǔn)。[19]相比中央部屬高校，省域高校在經(jīng)費(fèi)、設(shè)施、師資等競(jìng)爭中處于劣勢(shì)，構(gòu)建和完善應(yīng)用型人才培養(yǎng)體系，更好發(fā)揮省域高校在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的核心作用。加大西部地區(qū)高等教育投入，持續(xù)提高西部教師收入水平，創(chuàng)造更好育人平臺(tái)，促成穩(wěn)定的人才培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)。[20]

學(xué)科建設(shè)與應(yīng)用性社會(huì)服務(wù)研究。省域高校不僅擔(dān)負(fù)創(chuàng)新人才培養(yǎng)的使命，還需利用智力優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作，加快科技成果轉(zhuǎn)化，推動(dòng)省域經(jīng)濟(jì)增長，使高校成為區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的中心。高等教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系可以是引領(lǐng)關(guān)系、伴生關(guān)系，也可以是跟隨關(guān)系。湖南省簡化高校與企業(yè)合作項(xiàng)目的審定、返稅和減稅等程序，建立按科研績效分配科研課題的機(jī)制；江蘇省加強(qiáng)省域高校學(xué)科建設(shè)，形成與江蘇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度關(guān)聯(lián)的重點(diǎn)學(xué)科體系和專業(yè)結(jié)構(gòu)，服務(wù)江蘇戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；廣東將高水平大學(xué)外延擴(kuò)展到應(yīng)用型本科院校和高職院校，為社會(huì)培養(yǎng)應(yīng)用型、技能型的專門人才，引導(dǎo)廣東高等教育作出創(chuàng)業(yè)型反應(yīng)[21]。

(四)省域高等教育治理探索研究

省級(jí)政府高等教育治理責(zé)任研究。20世紀(jì)90年代，我國深化高等教育體制改革，“條塊分割”局面得到根本扭轉(zhuǎn)，逐漸形成“中央和省兩級(jí)管理、以省級(jí)政府管理為主”的新體制。[22]根據(jù)“接、放、管”的新要求，省級(jí)政府承上啟下發(fā)揮統(tǒng)籌作用，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變，提升“管”的能力；地方高校發(fā)揮辦學(xué)主體作用，提升“辦”的水平；區(qū)域性社會(huì)中介組織通過組織重構(gòu)、能力提升和行業(yè)自律，提升“評(píng)”的質(zhì)量。[23]“以省級(jí)政府管理為主”必然要求理清中央政府與省級(jí)政府的責(zé)權(quán)關(guān)系，立足省級(jí)高等教育責(zé)任與使命，增強(qiáng)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)適應(yīng)性，為地方服務(wù)[24]，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌權(quán)與落實(shí)高校自主權(quán)相結(jié)合，建立多中心的高等教育治理機(jī)制[25]。因此省級(jí)政府的認(rèn)知水平、努力程度、發(fā)展舉措，深刻影響省域高等教育管理效率和治理水平。

省域高等教育治理探索研究。改進(jìn)政府治理模式，建立新型政校關(guān)系，明確政府公共教育服務(wù)職能，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，建立基于社會(huì)參與和民主管理的高教管理制度。加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌，推進(jìn)省域高等教育現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)大學(xué)功能整合，加快建成現(xiàn)代大學(xué)制度，解決群眾最關(guān)切的教育質(zhì)量問題。省市政府及其教育主管部門領(lǐng)導(dǎo)，以及相應(yīng)高校領(lǐng)導(dǎo)，在“頂層設(shè)計(jì)”和“基層創(chuàng)新”之間，充當(dāng)“第一行動(dòng)集團(tuán)”的作用，驅(qū)動(dòng)省域高等教育改革發(fā)展，形成影響全局的公共決策。[26]省級(jí)政府主導(dǎo)省域高等教育發(fā)展，增加財(cái)政預(yù)算和政策投入，增強(qiáng)高等教育綜合實(shí)力，提高人力資本質(zhì)量和生產(chǎn)效率，推動(dòng)省域經(jīng)濟(jì)增長，提升省域競(jìng)爭力。

(五)省域高等教育治理比較研究

省域高等教育治理國內(nèi)比較研究。省域高等教育核心競(jìng)爭力反映一個(gè)地區(qū)高等教育規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和效益等方面的綜合水平[27]，構(gòu)建省域高等教育發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用因子分析法、聚類分析法等方法，對(duì)我國省域高等教育實(shí)力進(jìn)行測(cè)度、排序和分類，總體呈現(xiàn)出東、中、西三大區(qū)域的梯度不平衡，以及省域之間的實(shí)力差異[28]。各省資源稟賦、經(jīng)濟(jì)水平、人口結(jié)構(gòu)以及全國重點(diǎn)高校建設(shè)等供給側(cè)差異，是省域高等教育財(cái)政投入、結(jié)構(gòu)數(shù)量以及質(zhì)量差距的基本原因。[29]通過高等教育發(fā)展指數(shù)、省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)、社會(huì)公平指數(shù)和全國均值的離差分析與比較[30]，揭示省域高等教育內(nèi)部要素與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展外部條件的協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性和差異性，以及對(duì)省域高等教育空間布局、城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響[31]?；谏a(chǎn)函數(shù)、教育綜合指數(shù)以及復(fù)合DEA分析等方法，測(cè)算省域高等教育效率同樣呈現(xiàn)區(qū)域不均衡和省級(jí)差異。[32]

省域高等教育治理國際比較研究。1980年代以來世界高等教育經(jīng)歷規(guī)模擴(kuò)張和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)下降的普遍危機(jī)，處于低端的地方高等教育越來越失去政府的支持，出現(xiàn)畢業(yè)生質(zhì)量下降和學(xué)術(shù)成果量有余而質(zhì)不足的危險(xiǎn)。美國加州注重高等教育總體規(guī)劃，引導(dǎo)各類院校特色定位卓越辦學(xué)，成就了加州高等教育系統(tǒng)的輝煌；日本東京都利用地緣優(yōu)勢(shì)聚集高等教育資源，形成區(qū)域高等教育非均衡發(fā)展的典范；德國巴符州推進(jìn)普通高校與應(yīng)用技術(shù)大學(xué)“雙元制”發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域高等教育的協(xié)同創(chuàng)新能力。哈佛大學(xué)原校長德里克·博克將“從容、自由和更具批判性”的治理實(shí)踐、理論思考與方略探索結(jié)合起來，對(duì)包括美國在內(nèi)的國際高等教育界產(chǎn)生了重要而持續(xù)的影響，為我國做強(qiáng)省域高等教育從理論層面到戰(zhàn)略規(guī)劃再到治理實(shí)踐提供了“中層突破”的樣板。[33]

綜上，省域高等教育已成研究領(lǐng)域和熱點(diǎn)。龔怡祖教授指出，“研究領(lǐng)域”的形成起源于問題研究，但又超越問題研究，表現(xiàn)為大量對(duì)同類或相近問題的研究結(jié)果有機(jī)集成的大塊研究空間，是具有一定自覺意識(shí)的研究形態(tài)。但其知識(shí)結(jié)構(gòu)的“聚斂性”特質(zhì)尚不明顯，知識(shí)原理的“特定化”也欠缺，認(rèn)知基礎(chǔ)和價(jià)值基礎(chǔ)還未牢固，知識(shí)建構(gòu)活動(dòng)仍要繼續(xù)。[34]對(duì)照這一論斷，我國省域高等教育研究呈現(xiàn)由體系結(jié)構(gòu)、發(fā)展策略、質(zhì)量提升、治理探索以及經(jīng)驗(yàn)借鑒等相關(guān)研究問題及其成果集成的研究領(lǐng)域。然而，研究的目的在于優(yōu)化治理。近年來，不少研究者從新型政校關(guān)系、增加財(cái)政投入和建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度等視角，提出優(yōu)化和改進(jìn)省域高等教育治理的多種方案，很具有指導(dǎo)意義。但客觀地說，由于該領(lǐng)域缺乏系統(tǒng)性和聚斂性的理論基礎(chǔ)與治理建構(gòu)，更像是一塊集中了大量相關(guān)問題的“學(xué)術(shù)公地”，距離“科學(xué)自覺”的高等教育治理仍有一段路徑。

二、省域高等教育治理的理論基礎(chǔ)

(一)高等教育系統(tǒng)論

伯頓·克拉克(Burton Clark)指出，高等教育系統(tǒng)是“由生產(chǎn)知識(shí)的群體構(gòu)成的學(xué)術(shù)組織”。從其內(nèi)部來看，它依賴學(xué)術(shù)工作、信仰和權(quán)力三大要素協(xié)同運(yùn)行；從其外部關(guān)系來看，“學(xué)科和院校單位通過國家、市場(chǎng)和學(xué)者的協(xié)調(diào)形成復(fù)雜的學(xué)術(shù)系統(tǒng)”[35]，進(jìn)而形成“學(xué)術(shù)組織視野中的高等教育系統(tǒng)”[36]。從世界范圍看，高等教育系統(tǒng)橫向區(qū)分為四種一般的形式，即單一公立系統(tǒng)的單一機(jī)構(gòu)部門、單一公立系統(tǒng)中的多重機(jī)構(gòu)部門、多重公立子系統(tǒng)的多重機(jī)構(gòu)部門及私立和公立系統(tǒng)并舉的多重機(jī)構(gòu)部門；縱向區(qū)分為“以任務(wù)層次為基礎(chǔ)進(jìn)行高低分等的次第等級(jí)和以聲望為基礎(chǔ)進(jìn)行分等的地位等級(jí)”，具體地說，“(高等教育)機(jī)構(gòu)本身的層次有高有低，低層次的機(jī)構(gòu)為高層次的部門提供生源；公眾和任職者都會(huì)對(duì)職業(yè)和社會(huì)地位進(jìn)行分等，畢業(yè)生去路不同導(dǎo)致高等院校處在不同的聲望層次?！笨死嗽从谥R(shí)工作的“專業(yè)性”和“自然模糊性”，指出“這些系統(tǒng)無論是否正式地組織起來的，都是范圍更大的社會(huì)的松散聯(lián)系部門”，但正是分化的學(xué)術(shù)系統(tǒng)產(chǎn)生了“有關(guān)現(xiàn)實(shí)的某些方面的思想信條”，知識(shí)工作和學(xué)術(shù)信念的分裂傾向，最終以“文化象征”和“權(quán)力整合”的形式，促進(jìn)高等教育系統(tǒng)變革和發(fā)展。

英國教育家阿什比(Eric Ashby)提出，“任何類型的大學(xué)都是遺傳和環(huán)境的產(chǎn)物?！盵37]大學(xué)作為一種有機(jī)體或有機(jī)群體，其內(nèi)部各要素之間以及它與周圍的環(huán)境一起構(gòu)成了相互聯(lián)系和相互作用的生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)行能量轉(zhuǎn)換、物質(zhì)代謝和信息傳遞等功能活動(dòng)。約翰·范德格拉夫(John VandeGraaff)等認(rèn)為，學(xué)術(shù)組織積累形成了“研究所和系—學(xué)部和學(xué)院—大學(xué)—多所分校構(gòu)成的大學(xué)系統(tǒng)—州政府—中央政府”等六個(gè)層次。[38]傳統(tǒng)大學(xué)主要限于前三個(gè)層次，第四個(gè)層次主要是20世紀(jì)之后高等教育發(fā)展的產(chǎn)物，最后兩個(gè)層次的存在使得高等教育的利益相關(guān)者從大學(xué)內(nèi)部擴(kuò)展并延伸到外部社會(huì)。由于各國教育管理體制及大學(xué)傳統(tǒng)的差異，各國高等教育系統(tǒng)及其內(nèi)部關(guān)系均呈現(xiàn)不同的特征。改革開放后，我國逐漸形成“中央集權(quán)和地方分權(quán)相結(jié)合”教育管理體制，在全國和省域兩個(gè)層級(jí)分別建立起了實(shí)體化運(yùn)行的高等教育系統(tǒng)，且這兩套系統(tǒng)所轄范圍各有界定、等級(jí)權(quán)力互有差異。[39]

潘懋元指出，“教育作為一個(gè)子系統(tǒng)，與整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)及其他子系統(tǒng)間，存在必然的聯(lián)系，即本質(zhì)之間的關(guān)系。它的運(yùn)行，除了與整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)和社會(huì)及其他子系統(tǒng)的活動(dòng)存在內(nèi)在的必然聯(lián)系，要遵循教育的外部關(guān)系規(guī)律之外，還要遵循其本身的特殊規(guī)律?！盵40]在認(rèn)識(shí)教育內(nèi)外部規(guī)律的關(guān)系上，潘懋元強(qiáng)調(diào)，“教育為社會(huì)服務(wù)的功能，是通過培養(yǎng)人來實(shí)現(xiàn)的，而人的培養(yǎng)，必須遵循教育內(nèi)部關(guān)系規(guī)律。同時(shí)，人的培養(yǎng)，總是在一定社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行，要受社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等所制約。即教育內(nèi)部規(guī)律要受教育外部規(guī)律所制約，教育外部規(guī)律要通過內(nèi)部規(guī)律來實(shí)現(xiàn)”。在自然界，物種競(jìng)爭是保持生態(tài)平衡和系統(tǒng)發(fā)展的基本原則。在高教界，區(qū)域內(nèi)高校間存在顯著的發(fā)展競(jìng)爭，進(jìn)行策略性互動(dòng)。[41]提升高校生態(tài)競(jìng)爭力是重視教育行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，接受可持續(xù)發(fā)展的思想，將教育發(fā)展與生態(tài)協(xié)調(diào)的理念應(yīng)用于教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，促進(jìn)原有教育運(yùn)行管理模式的改進(jìn)，并不斷創(chuàng)新所獲得的一種新的競(jìng)爭力。這種競(jìng)爭力將有利于高校提高教育效率，有效地把握教育先機(jī)，培育良好的學(xué)校聲譽(yù)。[42]從省域看，適度的高校競(jìng)爭可以提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和科研轉(zhuǎn)化能力，實(shí)現(xiàn)服務(wù)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目的。也就是說，促進(jìn)人的發(fā)展和服務(wù)省域發(fā)展是省域高等教育的兩個(gè)基本功能，也是其治理的基本價(jià)值所在。

(二)競(jìng)爭性地方政府理論

省域高等教育治理除受到高等教育生態(tài)系統(tǒng)制約外，還與省級(jí)政府的性質(zhì)和行政作為有關(guān)，如此才能基于省域發(fā)展實(shí)際，制定更為全面的高等教育治理政策。美國學(xué)者蒂布特(C. M. Tiebout)最早發(fā)現(xiàn)地方政府存在競(jìng)爭的必然性，他指出，“只要居民可以擇區(qū)而居，那么各轄區(qū)的政府之間就會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭?！谶@種理想情況下，居民用腳投票足以給地方政府帶來硬約束?！盵43]后來政治學(xué)界將其觀點(diǎn)總結(jié)為“蒂布特假說”，即“只要存在多級(jí)政府下的分權(quán)，就一定會(huì)出現(xiàn)次級(jí)政府競(jìng)爭，這一競(jìng)爭本質(zhì)上與政體無關(guān)”。[44]地方政府競(jìng)爭的早期研究主要圍繞財(cái)政和稅收競(jìng)爭展開，認(rèn)為競(jìng)爭的目的是吸引更多的要素流入本地，以實(shí)現(xiàn)本地利益最大化，并將其劃分為橫向的財(cái)政競(jìng)爭、縱向的財(cái)政競(jìng)爭和標(biāo)尺競(jìng)爭等三類。蒂布特堅(jiān)持地方政府競(jìng)爭能夠改進(jìn)政府效率，但奧茨(Wallace E. Oates)認(rèn)為，“競(jìng)爭可能帶來副作用，比如稅率下降導(dǎo)致政府稅收收入下降，從而導(dǎo)致公共服務(wù)達(dá)不到最優(yōu)水平。”[45]

我國學(xué)術(shù)界用“中央主導(dǎo)下的地方政府競(jìng)爭機(jī)制”來解釋中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的制度性因素。[44]金太軍等指出，在計(jì)劃模式下，中央—地方關(guān)系的制度變遷完全由中央推動(dòng)，地方政府絕對(duì)服從且無博弈能力；只有在雙軌制條件下，地方政府作為經(jīng)濟(jì)等級(jí)體系的一級(jí)和地方經(jīng)濟(jì)的代言人，開始在區(qū)域市場(chǎng)化過程中發(fā)揮第一行動(dòng)集團(tuán)作用，加快了中央、地方甚至多元的制度供給局面，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)高度增長。[47]錢穎一等認(rèn)為，中國式分權(quán)在不同級(jí)別政府間形成了一個(gè)類似于聯(lián)邦主義的財(cái)政結(jié)構(gòu)，地方政府成為具備一定自主權(quán)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭主體，財(cái)政激勵(lì)推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長，并加快了市場(chǎng)化改革的步伐。[48]周黎安等將地方政府競(jìng)爭機(jī)制納入中國現(xiàn)實(shí)政治因素，提出“政治錦標(biāo)賽”理論和“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的解釋模型，指出地方官員之間圍繞著轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的官場(chǎng)競(jìng)爭嵌入在不同轄區(qū)企業(yè)之間的市場(chǎng)競(jìng)爭之中，而轄區(qū)企業(yè)參與的市場(chǎng)競(jìng)爭又嵌入在官場(chǎng)競(jìng)爭之中，其良性互動(dòng)和有效合作揭示了我國獨(dú)具特色的經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制，但周黎安同時(shí)強(qiáng)調(diào)了“中國地區(qū)差異”和該模式在公共服務(wù)等領(lǐng)域存在嚴(yán)重的“擠出效應(yīng)”。[49]我國地方政府作為一個(gè)競(jìng)爭性的經(jīng)濟(jì)主體系統(tǒng)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展負(fù)有關(guān)鍵責(zé)任，省域高等教育治理以提升省域競(jìng)爭力為依歸，在中國大學(xué)模式演進(jìn)中逐漸成熟，并為世人所認(rèn)同。

三、“競(jìng)爭性治理”：省域高等教育治理的結(jié)構(gòu)選擇

高等教育系統(tǒng)論告訴我們，省域高等教育治理不僅要尊重教育內(nèi)部關(guān)系規(guī)律，還要充分利用教育外部環(huán)境條件——政府主導(dǎo)省域發(fā)展的制度實(shí)際，以“競(jìng)爭性治理”為原則，建構(gòu)省域高等教育治理結(jié)構(gòu)和路徑策略(見圖1)，實(shí)現(xiàn)省域高?！芭囵B(yǎng)人才”和“服務(wù)發(fā)展”的統(tǒng)一。

“競(jìng)爭性治理”可理解為，在省級(jí)政府主導(dǎo)下省域高校展開“適度競(jìng)爭”的發(fā)展機(jī)制。一是高等教育治理必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其改革進(jìn)程。我國40年的經(jīng)濟(jì)增長是在深度市場(chǎng)化的進(jìn)程中發(fā)生的，省級(jí)政府已深度融入省域競(jìng)爭之中，其競(jìng)爭實(shí)力基于高等教育發(fā)展，因此以“適度競(jìng)爭”原則提升教育治理能力，進(jìn)而提升省域競(jìng)爭力。二是省域高等教育也是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)(省域高校辦學(xué)類型多樣、任務(wù)層次多樣)，“適度競(jìng)爭”有助于促進(jìn)有機(jī)體生長和動(dòng)態(tài)平衡，激勵(lì)高校產(chǎn)生學(xué)術(shù)增長或生態(tài)位升遷的動(dòng)力，增強(qiáng)省域高等教育生機(jī)和活力。三是高校內(nèi)部營造“適度競(jìng)爭”的學(xué)術(shù)環(huán)境，有助于激發(fā)師生的學(xué)術(shù)創(chuàng)新熱情，進(jìn)而提升教育質(zhì)量，為省域發(fā)展提供人才和智力支持?？傊?，省級(jí)政府必須在高?！案?jìng)爭性治理”機(jī)制中，發(fā)揮制度供給和政策創(chuàng)新的統(tǒng)籌作用。

圖1 “競(jìng)爭性治理”：省域高等教育治理結(jié)構(gòu)

首先，要求省級(jí)政府“作對(duì)激勵(lì)”。省域高等教育作為一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，不僅面臨省內(nèi)各高校的發(fā)展競(jìng)爭，還面臨全國甚至世界范圍內(nèi)的教育競(jìng)爭，其競(jìng)爭力如何直接影響到省域發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一是深化教育分權(quán)。獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭要求省域高校增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)和競(jìng)爭能力，擁有包括財(cái)政、人事及規(guī)劃發(fā)展等自主發(fā)展空間和辦學(xué)權(quán)力。省級(jí)政府應(yīng)充分尊重高等教育內(nèi)部規(guī)律，深化“放管服”改革，堅(jiān)決減少對(duì)高校的微觀管理和行政化干預(yù)，該放權(quán)的權(quán)堅(jiān)決放到位，并保證服務(wù)優(yōu)化和監(jiān)督有效，使省域高校成為獨(dú)立辦學(xué)的競(jìng)爭主體，明確自己的辦學(xué)方向和生態(tài)定位，并在自身定位上辦出特色和水平。二是加強(qiáng)制度創(chuàng)新。教育必須與社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)，受到外部關(guān)系規(guī)律的支持或制約。省級(jí)政府應(yīng)有意識(shí)地加強(qiáng)發(fā)展考核的宏觀指向作用，圍繞省域發(fā)展主要目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，改進(jìn)省域高校的發(fā)展評(píng)價(jià)機(jī)制及校領(lǐng)導(dǎo)任期考核制度，將評(píng)價(jià)結(jié)果與省內(nèi)高等教育政策和資源配置相銜接，推動(dòng)省域高校圍繞人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)省域發(fā)展開展“學(xué)術(shù)競(jìng)爭”，以增強(qiáng)省域高校的辦學(xué)效率，并促進(jìn)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

其次，要求省級(jí)政府“作對(duì)協(xié)調(diào)”。協(xié)調(diào)的目的在于正確處理高等教育系統(tǒng)內(nèi)外部關(guān)系，為省域高等教育發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和條件。一是營造公平競(jìng)爭環(huán)境。省級(jí)政府通過制度創(chuàng)新促進(jìn)省域高校公平競(jìng)爭和合作發(fā)展，盡量減少因“區(qū)別待遇”而引起的“零和博弈”或惡性競(jìng)爭，協(xié)調(diào)省域高校進(jìn)行差異化定位和互補(bǔ)發(fā)展，促進(jìn)省域高校開展良性互動(dòng)和合作活動(dòng)。二是注重規(guī)劃引領(lǐng)和目標(biāo)引導(dǎo)。我國省域高等教育發(fā)展呈現(xiàn)梯度化差異，但縱觀高等教育發(fā)達(dá)省域如江蘇省、廣東省等，都較早地開展了省域高等教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，啟動(dòng)相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃。如廣東省在全國省域中最早出臺(tái)《關(guān)于高水平大學(xué)建設(shè)的意見》，通過規(guī)劃引領(lǐng)和目標(biāo)引導(dǎo)，加大省域高校經(jīng)費(fèi)投入和績效考核，以提升地方高等教育綜合實(shí)力，辦出更多高水平名牌大學(xué)。三是提供理論指導(dǎo)和信息幫助。省域高校面臨省域乃至更大范圍的發(fā)展競(jìng)爭，需要更前沿更宏觀的理論和信息支持，但這些工作往往超越了一校的能力范圍，致使高校政策質(zhì)量下降和發(fā)展行動(dòng)滯后。21世紀(jì)以來，江蘇省教育廳圍繞江蘇高等教育改革與發(fā)展的重大理論問題和政策、策略開展研究，并且邊研究、邊試點(diǎn)、邊推廣，許多階段性成果已經(jīng)轉(zhuǎn)化為試點(diǎn)方案和政策信息，產(chǎn)生了顯著的積極影響，有效地把握了發(fā)展先機(jī)。

第三，要求發(fā)揮駐地城市及市場(chǎng)、社會(huì)等多中心參與治理的積極性。我國省域高校中，有超過一半的高校在省會(huì)以外的地級(jí)市或縣城辦學(xué)。一方面高校為駐地城市注入了高深知識(shí)和專業(yè)文化，形成了高層次知識(shí)分子聚集區(qū)，提升了所在社區(qū)的精神品位；另一方面高校也需要駐地政府的辦學(xué)支持，如在土地出讓、校園建設(shè)、教職工落戶及子女就學(xué)等方面提供便利和幫助。在實(shí)踐中，不乏有高校因辦學(xué)空間狹小或難以和駐地政府達(dá)成相關(guān)協(xié)議，被迫遷校(或校區(qū))至臨近城市辦學(xué)的案例，導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟逃幕Y源的損失。當(dāng)前高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源多元化已成為高等教育發(fā)展的重要趨勢(shì)，籌資能力也成為大學(xué)競(jìng)爭力的重要標(biāo)志。美國大學(xué)有著長達(dá)數(shù)百年的籌資歷史和文化，向市場(chǎng)和社會(huì)籌資也越來越成為我國大學(xué)與市場(chǎng)、社會(huì)以及利益相關(guān)者互動(dòng)的重要途徑。高校必須發(fā)揮師生、家長、校友及所在城市、社區(qū)的積極作用，與市場(chǎng)和社會(huì)保持密切的關(guān)系，培育良好的辦學(xué)聲譽(yù)，多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，提升辦學(xué)實(shí)力和發(fā)展競(jìng)爭力。省級(jí)政府和高校要共同致力于改善高校辦學(xué)條件，要求駐地政府參與高校治理，加強(qiáng)市(縣)校合作機(jī)制和對(duì)接平臺(tái)建設(shè)；加強(qiáng)財(cái)稅等制度改革，為教育捐贈(zèng)提供政策支持和保障，完善高校資金使用自主權(quán)，營造公益助學(xué)氛圍，培育捐資辦學(xué)文化。