海事主管機(jī)關(guān)防治船舶污染與海洋環(huán)境公益訴訟之融合

黃 晶 張曉東

（1.上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306；2.洋山港海事局，上海 201306）

黨的十八大提出“美麗中國(guó)”概念并將其作為執(zhí)政理念，黨的十九大提出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。海洋環(huán)境作為生態(tài)環(huán)境的一個(gè)重要方面，事關(guān)黨的使命宗旨和國(guó)計(jì)民生。而隨著科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，船舶運(yùn)力不斷增長(zhǎng)，海上發(fā)生船舶漏油事故后燃油通過(guò)各種途徑進(jìn)入海洋，嚴(yán)重?fù)p害海洋生態(tài)環(huán)境，以石油類污染物為例，由船舶引起的污染比例高達(dá)45%,[1]船舶造成的污染已成為海洋污染的重要源頭之一。海事部門(mén)作為水上安全與防污染主管機(jī)關(guān)，要以黨的十八大、十九大精神為指引，對(duì)船舶相關(guān)防污染作業(yè)實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，為海洋環(huán)境保護(hù)發(fā)揮作用。

一、海事主管機(jī)關(guān)防治船舶污染之現(xiàn)狀

船舶對(duì)水域環(huán)境（包括海洋和內(nèi)河）的污染大致可分為排放性污染和事故性污染兩類。排放性污染主要是指船舶營(yíng)運(yùn)所產(chǎn)生的油污水、生活污水、船舶垃圾等非法排放，一般因船員環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、誤操作等原因排放入水。事故性污染是指運(yùn)載具有毒害物質(zhì)的船舶因船員過(guò)失、意外事故或不可抗力等導(dǎo)致船舶碰撞、擱淺、爆炸等海難事故或險(xiǎn)情，使得船載有毒物質(zhì)泄露入水造成污染。[2]

據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì)，1973 年至2014 年我國(guó)沿海共發(fā)生船舶溢油事故3200 起，總溢油量約42936 噸，其中重大溢油事故91 起，[3]給海洋環(huán)境帶來(lái)了嚴(yán)重的危害。根據(jù)我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，作為國(guó)家海事行政主管部門(mén)的海事主管機(jī)關(guān)，對(duì)船舶污染事故除了要依照職權(quán)進(jìn)行海事調(diào)查處理還需要采取措施防止或減輕污染損害。近幾年海事主管機(jī)關(guān)在防污染監(jiān)督檢查和危險(xiǎn)品監(jiān)管方面工作力度大大增強(qiáng)，逐漸在全國(guó)各個(gè)海事主管機(jī)關(guān)設(shè)立防污染應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，船舶污染事故處置的成功率逐年升高。上海海事局成立的海上溢油應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)在2018 年“桑吉”輪等具有重大影響的污染應(yīng)急處置中發(fā)揮了關(guān)鍵作用；煙臺(tái)海事局溢油應(yīng)急技術(shù)中心，對(duì)大連“7.16”輸油管線起火爆炸事故、蓬萊19-3 平臺(tái)漏油事故等60 多起溢油污染事故采取了衛(wèi)星遙感應(yīng)急監(jiān)視，大大提高了污染事故應(yīng)急反應(yīng)速度和決策水平；河北海事局秦皇島海上溢油應(yīng)急反應(yīng)中心在我國(guó)北方海區(qū)形成中等規(guī)模的船舶溢油控制和清除能力，能夠做到“五分鐘出動(dòng)”應(yīng)對(duì)溢油防控難題。

此外海事主管機(jī)關(guān)在對(duì)船舶污染事故進(jìn)行調(diào)查的同時(shí),會(huì)督促造成污染的船公司迅速清污，如果船公司不能迅速請(qǐng)清污公司進(jìn)行清污，海事主管機(jī)關(guān)將采取行政強(qiáng)制措施組織指揮清污行動(dòng)。另外，海事主管機(jī)關(guān)還會(huì)督促船公司購(gòu)買(mǎi)船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)或取得其他財(cái)務(wù)保證證書(shū)。

二、海事主管機(jī)關(guān)防治船舶污染之困境

目前海事主管機(jī)關(guān)在船舶污染防治方面主要依據(jù)的法律包括《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》；依據(jù)的行政法規(guī)為《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》；依據(jù)的部門(mén)規(guī)章包括《船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》、《船舶污染事故調(diào)查處理管理規(guī)定》和《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》。同時(shí)在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面主要依據(jù)環(huán)境保護(hù)部與國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局于2018 年發(fā)布的《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB3552-2018）以及中國(guó)船級(jí)社發(fā)布的《船用柴油機(jī)氮氧化物排放試驗(yàn)及檢驗(yàn)指南》（2017）等相應(yīng)的船舶檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。[4]

（一）海事主管機(jī)關(guān)強(qiáng)制清污費(fèi)用性質(zhì)不明,導(dǎo)致清污費(fèi)用償付不充分

當(dāng)船舶發(fā)生海洋污染事故后清污作業(yè)可以由船舶所有人主動(dòng)進(jìn)行，否則根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十一條的規(guī)定，國(guó)家海事行政主管部門(mén)可以采取強(qiáng)制措施避免或減少污染損害。海事主管機(jī)關(guān)可以委托清污公司或海上搜救中心進(jìn)行強(qiáng)制清污。但如果遇到船舶所有人瀕臨破產(chǎn)，船舶又沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，清污費(fèi)用由誰(shuí)來(lái)支付就成了很大的問(wèn)題。從實(shí)踐來(lái)看，海事主管機(jī)關(guān)指派清污公司進(jìn)行強(qiáng)制清污時(shí)，清污費(fèi)一般由清污公司墊付，事后在海事主管機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)下由清污公司和造成污染的船舶所有人調(diào)解解決，此時(shí)清污費(fèi)用性質(zhì)認(rèn)定并不重要。但是遇到前述的問(wèn)題或者雙方不能達(dá)成協(xié)議時(shí)，涉及到清污費(fèi)用的索賠，其性質(zhì)認(rèn)定就成為不可避免的問(wèn)題。對(duì)強(qiáng)制清污費(fèi)用性質(zhì)和如何進(jìn)行賠償?shù)臓?zhēng)論，目前存在三種看法：第一種認(rèn)為強(qiáng)制清污費(fèi)用屬于行政代執(zhí)行費(fèi)用[5]，責(zé)任人對(duì)強(qiáng)制清污費(fèi)用不享有責(zé)任限制，海事主管機(jī)關(guān)可以責(zé)令責(zé)任人承擔(dān)清污費(fèi)；第二種將清污費(fèi)用歸屬于民事責(zé)任，應(yīng)以民事方式要求責(zé)任人承擔(dān)；第三種認(rèn)為強(qiáng)制清污行為是公法行為與私法行為的競(jìng)合，[6]清污費(fèi)用可以以民事方式要求責(zé)任人承擔(dān)也可以以行政方式責(zé)令責(zé)任人承擔(dān)。

將強(qiáng)制清污費(fèi)用分為行政性質(zhì)的債權(quán)還是民事性質(zhì)的債權(quán)，區(qū)別在于：清污費(fèi)用作為行政性質(zhì)債權(quán)向污染責(zé)任人請(qǐng)求，不受污染責(zé)任人責(zé)任限制的影響，有利于清污費(fèi)用能夠得到及時(shí)充分的償付；而清污費(fèi)用作為民事性質(zhì)的債權(quán)向污染責(zé)任人請(qǐng)求，屬于限制性債權(quán)，受責(zé)任限制的影響，[7]清污費(fèi)用的償付往往不能得到充分的償付?；诖耍Ｊ轮鞴軝C(jī)關(guān)更愿意主張其清污費(fèi)用為行政性質(zhì)債權(quán)，以使清污費(fèi)用得到充分賠償。

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》在第五十三條將在處理船舶油污事故時(shí)應(yīng)急處置和清污所產(chǎn)生的必要費(fèi)用列為可以優(yōu)先償還的費(fèi)用，但在我國(guó)目前司法實(shí)踐中，海事主管機(jī)關(guān)的清污費(fèi)用并不屬于優(yōu)先受償?shù)膫鶛?quán)，例如在“煙臺(tái)海事局訴延成海運(yùn)公司等船舶油污污染損害賠償糾紛案”中，青島海事法院認(rèn)為依據(jù)《海事訴訟特別程序法》第一百一十八條第三款的規(guī)定，青島海事法院據(jù)以裁定海事賠償責(zé)任限制基金分配方案的法律依據(jù)為《海商法》以及其他法律規(guī)定的受償順序?！逗Ｉ谭ā凡](méi)有相關(guān)規(guī)定使海事主管機(jī)關(guān)享有進(jìn)行應(yīng)急處置、清污費(fèi)用的優(yōu)先受償權(quán)?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》雖然規(guī)定了優(yōu)先受償權(quán)，但其屬于行政法規(guī)，因此對(duì)于煙臺(tái)海事局清污費(fèi)用在基金中優(yōu)先受償?shù)脑V訟請(qǐng)求，法院不予以支持。

船舶污染給海洋環(huán)境帶來(lái)了嚴(yán)重?fù)p害，我國(guó)水上安全與防污染是海事主管機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，但在防治船舶污染中遇到清污費(fèi)用性質(zhì)不明等問(wèn)題，給其防治船舶污染工作帶來(lái)了諸多困惑。清污費(fèi)用性質(zhì)得不到有效確定，清污費(fèi)用得不到充分賠償，會(huì)直接影響海事主管機(jī)關(guān)應(yīng)急清除污染的行動(dòng)，不利于提升海事主管機(jī)關(guān)保護(hù)海洋環(huán)境的能力。

（二）海事主管機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格不明確

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、國(guó)家海事行政主管部門(mén)、國(guó)家漁業(yè)行政主管部門(mén)、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)五類國(guó)家機(jī)關(guān)的海洋環(huán)保職責(zé)。[8]

2017 年新修訂的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定了，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，可由依本法規(guī)定享有行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家要求責(zé)任方給予損害賠償。但各個(gè)法院對(duì)是否能根據(jù)此條規(guī)定提起海洋環(huán)境公益訴訟的態(tài)度并不一致，學(xué)術(shù)界也沒(méi)有達(dá)到完全的統(tǒng)一。有觀點(diǎn)認(rèn)為，該條款本身并非關(guān)于訴訟的直接規(guī)定，規(guī)定的內(nèi)容也不符合民事公益訴訟的內(nèi)涵特征。[9]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為此條款的規(guī)定是海洋環(huán)境公益訴訟提起的法律依據(jù)。[10]但不管怎樣按照此條規(guī)定的文義解釋，有權(quán)代表國(guó)家索賠的是國(guó)家海洋環(huán)境主管部門(mén)，在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、北大法意、百度、谷歌上以“海洋環(huán)境公益”為檢索詞，從2013 年至今檢索到的案件結(jié)果僅為5 起，分別為中山市1 起、廣州市2 起、北海市1 起、連云港1 起，其中3 起為海洋環(huán)境民事公益訴訟案件，2 起為海洋環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件。這5 起案件中檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人的4 起，作為支持起訴機(jī)關(guān)的1 起，其中作為支持起訴機(jī)關(guān)的案件發(fā)生在中山，中山市人民檢察院向中山市海洋與漁業(yè)局發(fā)出《督促起訴意見(jiàn)書(shū)》，所以當(dāng)前確定具有海洋環(huán)境公益訴訟原告資格的國(guó)家行政機(jī)關(guān)有海洋行政主管部門(mén)、漁業(yè)行政主管部門(mén)和檢察院。以海事主管機(jī)關(guān)為原告進(jìn)行有關(guān)清污費(fèi)用、防污費(fèi)用、強(qiáng)制打撈費(fèi)用請(qǐng)求的訴訟，有觀點(diǎn)認(rèn)為是海事主管機(jī)關(guān)依法履職后代表國(guó)家進(jìn)行的民事訴訟，[8]公益訴訟強(qiáng)調(diào)的是其公共利益，而公共利益與國(guó)家利益并不是完全等同的。[11]但也有觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴訟的目的是為了救濟(jì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。[12]例如：2005 年，“明輝8”輪與“閩海102”輪在廣東省南澳島海域附近發(fā)生碰撞，“明輝8”輪沉沒(méi)，船上所載980 噸柴油泄漏入海造成附近海域嚴(yán)重污染，[13]汕頭海事局向廣州海事法院提起訴訟，請(qǐng)求因“明輝8”輪和“閩海102”輪碰撞所產(chǎn)生的清污費(fèi)用和損害賠償合計(jì)6, 928, 681.49 元及其利息，廣州海事法院最終判決兩被告支付清污費(fèi)用和損害賠償費(fèi)用共計(jì)1,215,300 元。廣州海事法院對(duì)此案的案由是船舶碰撞油污損害賠償糾紛，在船舶溢油事故中，對(duì)海域油污的清除毫無(wú)疑問(wèn)是對(duì)海洋環(huán)境的積極保護(hù)，是對(duì)社會(huì)公共利益的有效保護(hù)，此案例被多篇論文認(rèn)為是海洋環(huán)境公益訴訟的有益嘗試。

三、海事主管機(jī)關(guān)防治船舶污染之完善

(一)強(qiáng)制清污費(fèi)用兼具公法債權(quán)和私法債權(quán)的性質(zhì)

海事主管機(jī)關(guān)在委托清污公司進(jìn)行強(qiáng)制清污后，產(chǎn)生的清污費(fèi)用如何進(jìn)行償付，各個(gè)海事法院在司法實(shí)踐中的做法并不一致。在上海海事法院立案審查的案件中，幾乎全部是由清污單位作為原告索賠該項(xiàng)費(fèi)用，廣州海事法院立案審查的案件中幾乎全部是海事主管機(jī)關(guān)作為原告，廈門(mén)海事法院則是兩者兼而有之。[14]《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十一條第一款規(guī)定了海事行政強(qiáng)制措施，根據(jù)其規(guī)定海事主管機(jī)關(guān)在重大緊迫污染危險(xiǎn)時(shí)可以根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況直接實(shí)施油污清除作業(yè)。船舶所有人不及時(shí)履行清污作業(yè)或沒(méi)有能力進(jìn)行清污時(shí)，海事主管機(jī)關(guān)可以委托有資質(zhì)的清污公司進(jìn)行清污，根據(jù)《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》第十七條和《行政強(qiáng)制法》第四十五條、四十六條及五十三條，此時(shí)產(chǎn)生的清污費(fèi)用可以通過(guò)行政強(qiáng)制執(zhí)行和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)現(xiàn)公法債權(quán)。同時(shí)海事主管機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家，以海事請(qǐng)求人身份通過(guò)油污損害賠償訴訟主張清污費(fèi)用。[15]所以強(qiáng)制清污費(fèi)用既可以行政方式，也可以民事方式要求責(zé)任人承擔(dān)。

但要保障強(qiáng)制清污費(fèi)用能夠享有優(yōu)先權(quán)，基于前文的分析，只能寄希望于《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海商法》的進(jìn)一步充實(shí)完善，[15]但2018 年11 月份交通運(yùn)輸部公布的《海商法》（修訂征求意見(jiàn)稿）中并沒(méi)有涉及。希望在《海商法》修改的下一步工作中對(duì)這個(gè)問(wèn)題予以重視。

（二）確定海事主管機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境公益訴訟中的主體資格

船舶污染給海洋環(huán)境帶來(lái)了嚴(yán)重影響，也對(duì)國(guó)家和社會(huì)的海洋環(huán)境公共利益造成了嚴(yán)重?fù)p害。海事主管機(jī)關(guān)在船舶油污損害賠償糾紛案件中積累了一定的訴訟經(jīng)驗(yàn)，也有學(xué)者將此類案件看成是海洋環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐。同時(shí)，海事主管機(jī)關(guān)在發(fā)生事故后的海事調(diào)查環(huán)節(jié)擁有專業(yè)的人員和技術(shù)，檢察機(jī)關(guān)在行使海洋環(huán)境公益訴訟權(quán)時(shí)也須借助于海洋行政執(zhí)法信息和海洋環(huán)境損害信息的獲取，案件更多地依賴于這些部門(mén)的移送。所以承認(rèn)海事主管機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格，將能更好地維護(hù)國(guó)家利益和海洋環(huán)境公益。