軍隊(duì)視角下海洋環(huán)境保護(hù)的立法審視與完善路徑

李龍飛

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120）

我國(guó)作為海洋大國(guó)，海洋國(guó)土有300 多萬(wàn)平方公里，海底蘊(yùn)藏著大量的石油和天然氣資源，維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益，加大對(duì)海洋環(huán)境的保全和保護(hù)是我國(guó)需要面對(duì)的重要任務(wù)。[1]軍隊(duì)作為國(guó)家及人民安全的重要保障力量，在我國(guó)社會(huì)中承擔(dān)著眾多任務(wù)，其中軍隊(duì)對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境的保護(hù)作用就彰顯了其重要機(jī)能。為加大對(duì)海洋生態(tài)與環(huán)境的保護(hù)力度，加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境污染行為的規(guī)制，我國(guó)軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門的海洋環(huán)境保護(hù)任務(wù)在我國(guó)相關(guān)立法中被多次提及，《中國(guó)人民解放軍環(huán)境保護(hù)條例》這一軍事規(guī)范性文件對(duì)軍隊(duì)的環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)作了專門規(guī)定，體現(xiàn)了我國(guó)軍隊(duì)對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)事業(yè)的大力支持。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》于第十二部分對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)作了明確規(guī)定，在海洋環(huán)境的國(guó)際保護(hù)及保全方面起到了至關(guān)重要的影響作用，但由于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)制主體為國(guó)際主體，對(duì)軍隊(duì)在海洋環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)事項(xiàng)并沒(méi)有具體規(guī)定，僅就軍艦的航行權(quán)等制度作了規(guī)定。因此，對(duì)于軍隊(duì)視角下海洋環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)制問(wèn)題，僅根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行有效的相關(guān)法律規(guī)定作研究分析，在綜合軍隊(duì)有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)方面的立法基礎(chǔ)上，透析軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法在實(shí)踐中存在的立法不足與現(xiàn)實(shí)困境，需結(jié)合建立健全軍隊(duì)海洋環(huán)境法律體系，創(chuàng)建海洋環(huán)境聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，賦予軍隊(duì)海洋環(huán)境公益訴訟原告適格地位等具體措施加以發(fā)展完善。

一、軍隊(duì)視角下海洋環(huán)境保護(hù)的立法審視

縱觀我國(guó)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的立法進(jìn)程，其始于1982 年《中國(guó)人民解放軍環(huán)境保護(hù)暫行條例》（現(xiàn)已廢止）的頒布，該暫行條例第三條明確提出,軍隊(duì)的環(huán)境保護(hù)工作是我國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分，由此開(kāi)始將軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)納入到了國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律體系之中。1988 年實(shí)施的《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》對(duì)軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)主管部門在軍港水域的拆船污染工作作了規(guī)定，體現(xiàn)了我國(guó)軍隊(duì)在拆船污染領(lǐng)域的海洋環(huán)境保護(hù)作用。1989 年《環(huán)境保護(hù)法》（現(xiàn)已修訂）第七條第三款對(duì)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)作了明確規(guī)定：“國(guó)家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”隨著2014 年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，上述條文在原有基礎(chǔ)上被具體細(xì)化，更加體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)的重視力度。1990 年我國(guó)發(fā)布并實(shí)施了《中國(guó)人民解放軍環(huán)境保護(hù)條例》，對(duì)中國(guó)人民解放軍防止污染、治理污染、環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)與科研等內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定，充分體現(xiàn)了軍隊(duì)在我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)中的重要地位。此外，我國(guó)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的具體規(guī)定還體現(xiàn)在以下多部法律法規(guī)之中，對(duì)與軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的立法分析詳見(jiàn)表1。

表1 軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定

續(xù)表1

除上述與軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)之外，在諸如《國(guó)家海洋局關(guān)于印發(fā)〈海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理規(guī)定〉的通知》、《國(guó)家海洋局關(guān)于印發(fā)全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃的通知》等在內(nèi)的多個(gè)部門規(guī)章以及其他指導(dǎo)性案例中，都有與軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。通過(guò)對(duì)與軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定的分析，可以較為直觀地了解我國(guó)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的立法現(xiàn)狀，并且可以清晰地發(fā)現(xiàn)，在軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律中，與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)的法律規(guī)定較多，這也凸顯了我國(guó)軍隊(duì)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面起到的重要作用。除了散見(jiàn)于其他法律中的相關(guān)條文外，軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的立法保障在《中國(guó)人民解放軍環(huán)境保護(hù)條例》中被具體細(xì)化，一方面印證了軍隊(duì)在我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)工作中的角色作用，另一方面也體現(xiàn)了軍隊(duì)對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)作出的貢獻(xiàn)。

二、軍隊(duì)視角下海洋環(huán)境保護(hù)的法律困境

通過(guò)對(duì)我國(guó)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律條文及詳細(xì)內(nèi)容的梳理分析，一方面要肯定軍隊(duì)在海洋環(huán)境保護(hù)方面作出的突出貢獻(xiàn)，肯定我國(guó)相關(guān)法律對(duì)于海洋環(huán)境污染與海洋生態(tài)破壞的規(guī)制作用，另一方面也需要正視當(dāng)前軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法的不足與實(shí)踐困境，在立足我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)之上，詳細(xì)分析導(dǎo)致立法不足與現(xiàn)實(shí)困境的具體原因。目前，我國(guó)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)立法中主要存在軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系不健全、軍隊(duì)在海洋環(huán)境法律實(shí)施中缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)性、軍隊(duì)檢察機(jī)關(guān)海洋環(huán)境公益訴訟原告適格存在爭(zhēng)議等法律困境，需要我們加以重視。

（一）軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系不健全

在我國(guó)現(xiàn)行立法中，雖然有《中國(guó)人民解放軍環(huán)境保護(hù)條例》這一專門性法律文件，但是該部法律規(guī)定的相關(guān)條文較少，在其他相關(guān)法律文件中，與軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律條文大都在上文進(jìn)行了總結(jié)分析，總體看來(lái)，相關(guān)的法律條文相對(duì)較少，某些法律條文的可行性與實(shí)踐性較差。與軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律條文與相關(guān)制度并不健全，還沒(méi)有形成完備的軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，暫行的與軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)都過(guò)于原則性，沒(méi)有明確具體的海洋環(huán)境保護(hù)措施及實(shí)施方法，也沒(méi)有具體嚴(yán)格的處罰措施等。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的發(fā)展變化，軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)將會(huì)涉及到更多更具體的法律問(wèn)題,這對(duì)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)立法提出了新的要求。由于我國(guó)海洋執(zhí)法體制較為分散，且目前我國(guó)的涉海法律法規(guī)絕大部分是專項(xiàng)性的，缺乏以軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)為主的法律體系，對(duì)此應(yīng)該大力著手發(fā)展和完善軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)條文也應(yīng)盡快制定具體明確的配套規(guī)章，對(duì)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的具體義務(wù)、責(zé)任及措施作詳細(xì)明確的規(guī)定，逐漸形成完備的法律體系。

（二）軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)性

我國(guó)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的另一大實(shí)踐困境是缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)性，這不僅體現(xiàn)在軍隊(duì)內(nèi)部部門之間缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)性，也體現(xiàn)在軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)主管部門與其他海洋環(huán)境保護(hù)主管部門之間缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)性。軍隊(duì)是我國(guó)公眾及國(guó)家利益的重要保障力量，隊(duì)伍制度化、專業(yè)化強(qiáng)，由于軍隊(duì)的主要目的是維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，海洋環(huán)境保護(hù)主管部門與其他環(huán)境保護(hù)部門相比具有特殊性，其海洋環(huán)境保護(hù)資料收集等工作與其他海洋環(huán)境保護(hù)部門相比較為困難，難以及時(shí)準(zhǔn)確地掌握相關(guān)環(huán)境信息。此外，軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)主管部門與其它環(huán)境保護(hù)主管部門之間的協(xié)調(diào)性相對(duì)較差，缺乏完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）軍隊(duì)海洋環(huán)境公益訴訟原告適格存在爭(zhēng)議

對(duì)于海洋環(huán)境公益訴訟的原告適格問(wèn)題，學(xué)界具有較大爭(zhēng)議，對(duì)于軍事檢察機(jī)關(guān)是否具有海洋環(huán)境訴訟的原告資格更是需要加以分析。[2]根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的相關(guān)規(guī)定，對(duì)造成海洋生態(tài)破壞、影響海洋水產(chǎn)資源、造成海洋保護(hù)區(qū)破壞，給國(guó)家造成重大損失的，可以由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的相關(guān)部門代表國(guó)家對(duì)具體責(zé)任者提出損害賠償請(qǐng)求。由此可見(jiàn)，具有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門即可具有環(huán)境公益訴訟原告資格。[3]根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條第一款的相關(guān)規(guī)定，對(duì)造成環(huán)境污染等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的相關(guān)機(jī)關(guān)及組織可以向人民法院提起訴訟，因此有關(guān)機(jī)關(guān)及組織也可以具備環(huán)境公益訴訟的原告資格。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法〉的通知》第一條的具體規(guī)定，人民檢察院在認(rèn)為被告有污染環(huán)境、生態(tài)破壞等損害社會(huì)公共利益的行為時(shí)，可以向人民法院提起民事公益訴訟。由此條文可以看出，檢察機(jī)關(guān)亦可以獲得環(huán)境公益訴訟的原告資格。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》等相關(guān)法律的規(guī)定可知，具備海洋環(huán)境公益訴訟原告資格的主體主要有行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，環(huán)保組織以及檢察機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定，軍隊(duì)具備海洋環(huán)境的監(jiān)督及管理權(quán)，軍事檢察機(jī)關(guān)也是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)中的重要一員，但我國(guó)法律僅規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)”有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，并沒(méi)有在法律條文中將“檢察機(jī)關(guān)”具體細(xì)化到“軍事檢察機(jī)關(guān)”，導(dǎo)致我國(guó)軍隊(duì)海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中存在爭(zhēng)議，在現(xiàn)實(shí)操作中也具有一定的分歧。

三、軍隊(duì)視角下海洋環(huán)境保護(hù)的完善路徑

軍隊(duì)作為我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的重要力量，在我國(guó)海洋環(huán)境及生態(tài)保護(hù)工作中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，應(yīng)針對(duì)上述問(wèn)題，尋求有效對(duì)策加以解決。

（一）建立健全軍隊(duì)海洋環(huán)境法律體系

實(shí)踐中存在的軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的立法困境，很大程度上是由現(xiàn)行立法不足導(dǎo)致的，對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)立法，賦予軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)主體的權(quán)力，制定詳細(xì)的操作規(guī)范及實(shí)施細(xì)則，將與軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的指導(dǎo)性案例或制度規(guī)定不斷強(qiáng)化上升為立法文件，明確軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門在海洋環(huán)境保護(hù)方面的法律地位與具體職責(zé)，為軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)工作的順利進(jìn)行提供法律依據(jù)。由于我國(guó)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂不久，近期對(duì)其再次修訂的可能性并不大，目前我國(guó)正致力于制定《海洋基本法》，海洋環(huán)境的保護(hù)工作必定是重中之重，可以在《海洋基本法》中專設(shè)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)一章，加大對(duì)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的立法力度，完善軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系，以充分體現(xiàn)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的作用。[4]165

（二）創(chuàng)建軍隊(duì)海洋環(huán)境聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制

為有效解決軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)工作中缺乏聯(lián)合協(xié)調(diào)性的困境，可以從建立健全信息共享機(jī)制和建立軍地一體的應(yīng)急值班制度兩方面進(jìn)行完善。第一，建立健全信息共享機(jī)制。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以根據(jù)軍事檢察機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境公益訴訟案件中的具體需要，向軍事檢察機(jī)關(guān)提供相關(guān)海洋環(huán)境行政執(zhí)法信息，其中與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的信息和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)定期向軍事檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，及時(shí)反饋海洋環(huán)保督察行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的海洋環(huán)境問(wèn)題及線索信息。軍事檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)該定期向相關(guān)部門提供海洋環(huán)境公益訴訟案件相關(guān)的信息數(shù)據(jù)，以便其他部門海洋環(huán)境保護(hù)工作的順利進(jìn)行。[5]第二，建立健全軍地一體的應(yīng)急值班制度。通過(guò)建立應(yīng)急值班制度，可以加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件的預(yù)測(cè)，較為及時(shí)準(zhǔn)確地掌握海洋環(huán)境及海洋生態(tài)的動(dòng)態(tài)情況，保證軍隊(duì)在第一時(shí)間了解海洋突發(fā)事件的嚴(yán)重程度，有利于分析及制定應(yīng)急預(yù)案及突發(fā)事件的及時(shí)處置。軍地一體的應(yīng)急值班制度使得有關(guān)部門保持不間斷的溝通聯(lián)絡(luò)，能夠確保一旦發(fā)生海洋環(huán)境突發(fā)狀況，相關(guān)軍隊(duì)海洋環(huán)境保護(hù)部門立即行動(dòng)，對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理與防護(hù)措施的實(shí)施起到保障作用。

（三）賦予軍隊(duì)海洋環(huán)境公益訴訟原告適格地位

根據(jù)國(guó)外環(huán)境公益訴訟的具體實(shí)踐，對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行原告適格擴(kuò)張?jiān)趪?guó)外已有先例。在海洋環(huán)境污染與海洋生態(tài)破壞頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)狀況下，賦予軍事檢察機(jī)關(guān)海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格，代表國(guó)家為維護(hù)海洋公共利益提起海洋環(huán)境公益訴訟，可以更大程度上保護(hù)我國(guó)的海洋公共利益。[6]根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，行政法規(guī)以及地方性海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)等可以對(duì)海洋環(huán)境公益訴訟的原告制度作出實(shí)施性的細(xì)化安排。[4]168由于我國(guó)海洋環(huán)境公益訴訟具有一定的特殊性，對(duì)于原告適格問(wèn)題，最高人民法院可以出臺(tái)專門司法解釋，明確賦予軍事檢察機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境公益訴訟中的原告適格地位，使得軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門參與海洋環(huán)境公益訴訟具有明確的法律根據(jù)。檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)成為了維護(hù)公共利益的適格主體，軍事檢察機(jī)關(guān)作為檢察機(jī)關(guān)的一員，具有維護(hù)其所主管區(qū)域海洋公共利益的重要責(zé)任，理應(yīng)具備海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格，需要我國(guó)法律對(duì)此進(jìn)行明確界定，以此加大對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境及海洋生態(tài)的保護(hù)力度。