芻議我國宅基地使用權(quán)的空間權(quán)構(gòu)建

侯軍亮

(廣東理工學(xué)院，廣東肇慶 526100)

長期以來，宅基地使用權(quán)能否自由流轉(zhuǎn)的議題成為學(xué)界和實務(wù)界研究的重點、難點和熱點問題。理論界的表達，眾多學(xué)者持不同聲音，歸結(jié)起來無非是“支持說”“反對說”與“折中說”，審視這些觀點的背后，其原因確有共通之處，即均是以農(nóng)民的利益作為價值依歸并進行深度論證，但卻得出的結(jié)論不同，甚至是相悖的結(jié)論。“支持說”的觀點認為只有賦予農(nóng)村宅基地完整意義上物權(quán)(重點是處分權(quán))，才能釋放農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)蘊藏的巨大財富潛能，從而實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的最大化效益，否則宅基地則只是一座永遠不能變現(xiàn)的“寶山”；“反對說”則認為如果允許宅基地使用權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)，基于房地一體主義和房隨地走的原則，那么與現(xiàn)行制度設(shè)計的目的相悖，違背了保障居者有其屋的初衷，有損害農(nóng)民居住利益之虞；“折中說”則認為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以放開，但僅限于在本集體經(jīng)濟成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，其觀點是在堅持現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，在立場上稍微松動。實務(wù)界的呈現(xiàn)：現(xiàn)實生活當(dāng)中，無數(shù)小產(chǎn)權(quán)房的形成就是基于現(xiàn)行的宅基地制度，即傳統(tǒng)的房地一體主義視域下，基于保護耕地和保障農(nóng)民群眾最基本的生存利益考量，出現(xiàn)了農(nóng)民出賣房屋給城市人口的合法行為，但房屋下的宅基地流轉(zhuǎn)又被法律所禁止，于是呈現(xiàn)出了房屋的買受人永遠得不到房屋的完整產(chǎn)權(quán)，即“小產(chǎn)權(quán)房”[1]。各方都是以維護農(nóng)民利益為最終出發(fā)點，卻陷入了一個兩難推理的境地，即允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)會傷及農(nóng)民之利益，不允許或允許但限制宅基地自由之流轉(zhuǎn)亦會傷及農(nóng)民之利益。從問題產(chǎn)生之初，眾學(xué)者一直探討，卻未達成一致之意見，因為支持者尚不能跳躍保障農(nóng)民基本生存利益這一根本問題，反對者同樣也未有實現(xiàn)宅基地使用權(quán)最大利益的方式和途徑。理論和制度上的不明晰，必然造成實踐中各種弊病的產(chǎn)生。需要以問題為導(dǎo)向，深入宅基地使用權(quán)的理論研究，夯實制度設(shè)計的理論支撐，從而倒逼現(xiàn)有制度的改革，為宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)提供可行性的制度或方案。

2007年出臺的《物權(quán)法》，表明了立法者對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)采取了保守態(tài)度，甚至說是回避態(tài)度，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，其態(tài)度是仍然不能流轉(zhuǎn)，但為未來指明了航向即改革現(xiàn)行制度?！段餀?quán)法》上的模糊性，理論上的沖突性，政策上的指向性，社會現(xiàn)實的復(fù)雜性，宅基地承載利益的考量性，為宅基地使用權(quán)的變革提供了契機。

1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的邏輯演進

土地是人類社會最重要的生產(chǎn)資料和生活資料。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，以市場機制配置土地、勞動力、資本等生產(chǎn)要素成為市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求?！叭r(nóng)”問題歷來是黨和政府工作的重心，而土地問題更是“三農(nóng)”問題的核心。土地一直是農(nóng)民安身立命的根基，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度就是建立在“居者有其屋”的社會保障理念基礎(chǔ)之上。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度遇到了很多困境和障礙，特別是在宅基地使用與管理制度方面存在一系列的問題。流之長者，其源也遠。當(dāng)前“完善宅基地制度”已成為新一輪土地制度改革的重要組成部分，回顧宅基地使用權(quán)的歷史源起，回溯其邏輯演進，探求其在變遷過程當(dāng)中的特點，對新時代的宅基地制度改革或完善有啟發(fā)意義。

我國的宅基地自形成之日起，宅基地流轉(zhuǎn)行為就一直存在。我國宅基地制度的歷史演進可分為產(chǎn)生、發(fā)展和變革，宅基地使用制度亦經(jīng)歷了私有化到合作社集體所有再到當(dāng)前的宅基地使用制度3個階段[2]。

1.1自由流轉(zhuǎn)建國初期，依據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》的相關(guān)規(guī)定，為貫徹國家要有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制這一政策，黨和人民政府積極在農(nóng)村展開以沒收地主土地和房屋，分給無地、少地和無房屋農(nóng)民的土地改革運動[3]。1950年的《土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制”；“鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會作為政府的代表，統(tǒng)一接受所沒收的地主的土地和地主在農(nóng)村中多余的房屋，公平合理地分配給無地少地及缺乏房屋的貧困農(nóng)民，并永遠歸農(nóng)民所有。農(nóng)民分配到的土地，由人民政府統(tǒng)一發(fā)放土地所有權(quán)證”。從該規(guī)定伊始，土地改革運動以解放農(nóng)村生產(chǎn)力和廢除土地私有制為目標逐步拉開了序幕，通過土地改革運動，農(nóng)民群眾獲得了完整意義上的土地所有權(quán)，農(nóng)民可以自由處分自己的土地。1950—1951年，基于此時農(nóng)民對土地享有完全的所有權(quán)，國家僅向農(nóng)民群眾頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證，并未有法律對土地和房屋兩者之間的關(guān)系進行協(xié)調(diào)和規(guī)范。 但基于當(dāng)時的“土地吸附原則”，仍然可以確認房屋所有權(quán)與土地所有權(quán)的主體具有同一性[4]。至此，農(nóng)民群眾擁有宅基地使用權(quán)、所有權(quán)和自由流轉(zhuǎn)權(quán)。這一次的制度改革，是自上而下的政治制度變遷，徹底結(jié)束我國長期以來的封建土地私有制度，徹底滿足了農(nóng)民群眾“耕者有其田，居者有其屋”的生活愿景。

1.2限制流轉(zhuǎn)1962年中共八屆十中全會出臺了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，其第21條規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣。”這樣規(guī)定目的是將農(nóng)民牢牢束縛和固定在土地上，消滅土地的商品屬性，同時亦是對當(dāng)時戶籍制度改革的呼應(yīng)?！罢亍闭降谋硎龀霈F(xiàn)也就是在此時。由這一規(guī)定開始，標志著宅基地所有權(quán)主體由之前的農(nóng)民個人轉(zhuǎn)變?yōu)闅w生產(chǎn)隊所有，農(nóng)民群眾不僅失去了宅基地的所有權(quán)，而且宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)得到了制約。該修正草案的頒布，標志著宅基地所有權(quán)退出了歷史舞臺，完整的農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度最終登上了歷史舞臺，具有身份屬性的成員權(quán)同時得以確立。為了緩解房屋與宅基地二者之間的關(guān)系，《修正案草案》規(guī)定宅基地上的房屋歸社員所有，并可以自由處分該房屋，切實從根本上保障了住房財產(chǎn)權(quán)。但須指出的是，在農(nóng)民失去土地之虞，國家積貧積弱，社保制度極不健全，故社員權(quán)就被附上了福利屬性之烙印。之后，中共中央發(fā)布了《關(guān)于對社員宅基地問題做一些補充規(guī)定的通知》：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒建筑物的空白宅基地，都歸生產(chǎn)隊所有”，該通知的規(guī)定再次強調(diào)了“宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊，歸各戶長期使用，且長期不變制度”，同時還規(guī)定，隨房屋買賣的同時，宅基地使用權(quán)可轉(zhuǎn)移給新房主。從新中國成立到人民公社的建立，土地制度一直是相伴相生，其制度之變革基本動因是政治而非經(jīng)濟。正如有學(xué)者所言，20世紀50年代土地集體所有制在中國形成、發(fā)展并最終取得統(tǒng)治地位，是很難用規(guī)范的純經(jīng)濟學(xué)的語言與邏輯作出令人信服的解釋的[5]。因此，在有限的社會需求和有限的生產(chǎn)力決定下，當(dāng)時的宅基地使用權(quán)制度的誕生具有歷史必然性。

1.3調(diào)整探索邁入改革開放之后，社會生產(chǎn)力的提高、人民群眾的生活水平有質(zhì)的提升，這一需求促使農(nóng)民群眾的要求不再滿足于原有的住房，從而致使擴建、建新房而產(chǎn)生的宅基地?zé)o序擴張的趨勢，以及政府治理水平的提升，倒逼政府等決策者開始從法律上對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行規(guī)制。1981年國務(wù)院出臺《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，1982年國務(wù)院又出臺《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，1986年制定的《土地管理法》首次以法律的形式對宅基地使用權(quán)進行了規(guī)定：“農(nóng)村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準”。在此階段，法律法規(guī)還允許某些非農(nóng)業(yè)人口無償或有償使用農(nóng)村宅基地。譬如，1986年公布的《土地管理法》第41條仍規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設(shè)用地的標準支付補償費和安置補償費”。1998年8月《土地管理法》修訂時延續(xù)了這種精神，增加了“農(nóng)民村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定。2007年出臺的《物權(quán)法》，以專章的形式對宅基地使用權(quán)進行了規(guī)定，但缺憾的是對宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等問題的規(guī)定還是參照《土地管理法》等法律法規(guī)，同時還規(guī)定：“農(nóng)村宅基地不能抵押”。

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定其上層建筑，社會的發(fā)展推動法律制度的改革。通過以上對宅基地及其使用權(quán)制度的歷史發(fā)展梳理可以發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)制度經(jīng)歷的三大轉(zhuǎn)變是歷史發(fā)展的必然結(jié)果，其成長于計劃經(jīng)濟時期，受城鄉(xiāng)二元體制的影響，反映了不同歷史階段政策、法律制度的不同價值追求。

2 宅基地使用權(quán)之空間權(quán)構(gòu)建的應(yīng)然性

2.1土地利用要求的升級在農(nóng)業(yè)社會，人類利用土地從事最簡單的勞作，利用的模式即為占有和使用，占有、使用地表的范圍十分有限，主觀上無利用的意思，客觀上也沒有存在“空間權(quán)”制度的必要。但放眼今日，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進，科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展促使生產(chǎn)力的發(fā)達程度前所未有，提升了人們改造和利用土地的轉(zhuǎn)化能力，拓展和豐富了人類生產(chǎn)、活動的空間。同時人口膨脹的加劇上升，使得人類對空間權(quán)的訴求成為當(dāng)務(wù)之急。至此“空間”獨立于土地，不再成為土地的侍女，成為特定價值形態(tài)的標的物。自此，“空間權(quán)”才作為財產(chǎn)權(quán)的理念植入人心，法律對之規(guī)范成為社會發(fā)展的必然趨勢。

城鎮(zhèn)化是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物，是隨著社會、經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村要素不斷轉(zhuǎn)化為城市要素的“量化”過程和城市要素不斷向農(nóng)村擴散的“同化”過程的有機統(tǒng)一[6]。我國正沿著這條基本軌跡，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展。2013年，十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》；2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》；2017年1月，中共中央、國務(wù)院一號文件《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》等黨中央的決議和文件為未來的農(nóng)村宅基地改革指明航向，但政策落地不會一蹴而就，需要通盤考慮諸多方面，以維護農(nóng)民利益為核心的慎重推行。

調(diào)整空間權(quán)的立法在我國尚屬空白，但我國曾有過關(guān)于“空間權(quán)”的立法嘗試。2007年的《物權(quán)法草案建議稿》分別于第198、232、264條規(guī)定了空間基地使用權(quán)、空間農(nóng)地使用權(quán)、空間鄰地使用權(quán)等，但遺憾的是該制度最終未能進入《物權(quán)法》而呈現(xiàn)在世人面前[7]。但就目前，隨著我國經(jīng)濟的極速發(fā)展和城鄉(xiāng)二元壁壘的逐漸消亡以及城市化水平的不斷提高，空間權(quán)制度卻成為解決現(xiàn)行制度障礙的一把鑰匙。

鑒于現(xiàn)行的政策導(dǎo)向，何不嘗試在堅持現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，在保障農(nóng)民群眾“居者有其屋，保障有住房”的前提之下，貫徹以維護農(nóng)民利益為和興的理念，突破長期以來立法上的慣性思維，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)做空間權(quán)設(shè)置，打破制度上的人為設(shè)置障礙，貫通農(nóng)村與城市關(guān)于住宅的轉(zhuǎn)讓路徑，在實現(xiàn)房屋自由流動的同時促進城市人口與農(nóng)村人口的雙向流動[8]。

2.2發(fā)達國家的做法及啟示空間權(quán)是19世紀末20世紀初產(chǎn)生的一種嶄新的權(quán)利類型，并已為眾多國家立法與判例所吸收，其理論制度日益豐滿且取得了長足的進步。空間權(quán)是指對地表之上的空中或地表之下的地中一定范圍的空間享有的權(quán)利。此種規(guī)則理念的橫空出世，突破了長期以來傳統(tǒng)物權(quán)的概念，為未來的空間開發(fā)利用提供了理論基礎(chǔ)。因物質(zhì)條件的要求提升，人類活動的范圍已從地表的平面權(quán)延伸至地表上下的諸多空間。土地利用的逐漸深入，“空間權(quán)”問題將會日益凸現(xiàn)并蓬勃發(fā)展。

在傳統(tǒng)的土地法律制度及其理論當(dāng)中，獨立的空間權(quán)概念其實并不存在。羅馬法中的“誰擁有土地便擁有土地上下的無限空間”，但在社會觀念當(dāng)中，卻是三者合為一體而被所有或利用。土地私有制有關(guān)國家繼受了土地所有權(quán)“上達天宇、下達地心”的絕對土地所有權(quán)理念。主要原因是地表與其上、下的空間客觀上是藕斷絲連、密不可分的，因此，把空間視為土地的當(dāng)然范圍自然是水道渠成的。由于思維的慣性，往往會忽略一個致命弊端，即土地的絕對所有權(quán)制度和理念會導(dǎo)致權(quán)利之濫用。19世紀伊始，各種社會弊病頻頻出現(xiàn)，國家使用一定范圍的空間在某種意義上亦被視為侵權(quán)。因此，土地內(nèi)在的矛盾即個人獨占性與利用的社會公共性矛盾開始激化，土地私有制國家開始限制土地所有者對空間享有的絕對權(quán)利。

對此反應(yīng)最為迅捷的當(dāng)屬美國。美國將空間權(quán)又稱為發(fā)展權(quán)(因其產(chǎn)生于城市土地立體開發(fā)這一過程)，并于判例法中予以承認。其是以土地的絕對所有權(quán)理念為壘臺，通由判例，并于19世紀中葉確立了地上權(quán)利水平區(qū)分的理論，允許土地所有者可以將其空間予以租賃或讓渡。1946年聯(lián)邦最高法院在美國訴卡斯帕一案中，進一步表態(tài)承認土地所有者的上空空間具有權(quán)利利益，并得單獨成為權(quán)利客體的立場。成文法方面，1927年，美國伊利諾斯州頒布的《關(guān)于鐵道上空空間讓與與租賃的法律》，是美國歷史上首次關(guān)于空間權(quán)問題的成文法。新澤西州于1938年也出臺了相似內(nèi)容的法律。

其次是德國。德國作出了“所有權(quán)人不得禁止他人在排除干涉所有權(quán)人無利害關(guān)系的高空和地層中所進行的干涉”?？隙送恋厮袡?quán)的范圍及與地表、空中及地下的同時，賦予他人無害使用之權(quán)，同時對土地所有權(quán)人的空間權(quán)予以限制和重構(gòu)。德國有關(guān)空間權(quán)問題最早立法是《德國民法典》第1012條“土地可以此種方式(地上權(quán)方式)設(shè)定其他權(quán)利，使因設(shè)定權(quán)利而享利益的人，享有在土地的地上或地下設(shè)置建筑物的可轉(zhuǎn)讓或繼承的權(quán)利”的規(guī)定。《德國民法典》的空間權(quán)制度實質(zhì)上是空間使用權(quán)制度，即以保有建筑物或其他工作物為目的而使用他人土地空間的權(quán)利。但作為大陸法系的德國，因《德國民法典》對全部地上權(quán)的規(guī)定僅有6個條文，可謂少之又少，為解決執(zhí)行當(dāng)中的不足，彌補其缺陷，于1919年1月15日通過了“有關(guān)地上權(quán)之命令”，共計39個條文，并賦予該命令有與法律同等效力，這促使德國空間地上權(quán)制度和理論得到極大的提升。

綜上，無論是大陸法系的德國或是英美法系的美國，隨著近代工業(yè)革命，對土地權(quán)利模式的轉(zhuǎn)變實現(xiàn)了由平面權(quán)到空間權(quán)的轉(zhuǎn)變，客觀上要求對相應(yīng)的土地權(quán)利進行調(diào)整、改變或重構(gòu)。

3 探索有中國特色的宅基地使用權(quán)之空間權(quán)

3.1我國社會基礎(chǔ)的變化社會生活的變遷及人們思想觀念的轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣A(chǔ)的轉(zhuǎn)變提供了不竭動力。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是我國特有的制度，具有鮮明的中國特色，不能脫離我國國情、經(jīng)濟社會及城市發(fā)展的實際。其是在特定的歷史背景下形成的制度，脫胎于計劃經(jīng)濟時代，作為一項本土制度，有許多固有法的特征。農(nóng)村宅基地使用權(quán)設(shè)置初期是處于計劃經(jīng)濟時代，我國社會積貧積弱，那時“政府擁有的權(quán)利是巨大且廣泛的，中國從一個落后的后發(fā)型發(fā)展中國家去實現(xiàn)向發(fā)達國家的轉(zhuǎn)型，不能慢慢等待市場自發(fā)的資金積累、自發(fā)的人才發(fā)現(xiàn)、自發(fā)的規(guī)則形成，我國急需趕超式的發(fā)展”[9]，于是我國政府開啟了市場經(jīng)濟模式，在經(jīng)歷了幾十年的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，此時的社會基礎(chǔ)早已發(fā)生了翻天覆地的變化，此種變化了的社會基礎(chǔ)客觀上就會引發(fā)空間權(quán)理論和制度的產(chǎn)生。詳言之，自20世紀末，農(nóng)村房屋的建設(shè)已不再局限于地上房屋的一層，朝著兩層、三成和地下空間發(fā)展。這種宅基地利用模式或形態(tài)的發(fā)生，實現(xiàn)了由平面利用向空間利用的轉(zhuǎn)向，這種現(xiàn)象發(fā)生的背后基礎(chǔ)是農(nóng)民群眾由窮到富的實現(xiàn)。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，居民生活水平的快速提升和技術(shù)的飛速發(fā)展，凸顯制度、規(guī)范等的嚴重滯后性。

由于制度的嚴重滯后性和生產(chǎn)力的快速發(fā)展，促使農(nóng)民群眾對宅基地的上下空間進行了權(quán)利挖掘，而立法對宅基地的登記范圍仍然是面積和邊界，對上層空間卻未進行規(guī)定。因此，按照私法的要義即法不禁止即自由，可以做此種解釋：在不妨礙或干涉他人權(quán)利的影響下，宅基地的使用權(quán)人擁有在宅基地上、下無限的權(quán)利。此外，制度或立法上的思維慣性使得民眾的認識一直囿于宅基地的平面權(quán)，使得宅基地的效益一直未被充分利用，致使理論界形成所謂的“理論謎題”。因此，盡快構(gòu)建宅基地使用權(quán)的空間權(quán)，上述問題自然消除。

3.2制度體系基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)與融合長期以來，由于我國的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，我國的建設(shè)用地權(quán)利體系分為2種，即城市建設(shè)土地的利用(建設(shè)用地使用權(quán))與農(nóng)村建設(shè)用地的利用(宅基地使用權(quán))。

《物權(quán)法》第136條規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立；新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。這一規(guī)定對建設(shè)用地的空間權(quán)予以了確立。自此，土地的使用權(quán)突破了以往平面認識的思維慣性，延伸至地上和地下?；厮菸覈耐恋匕l(fā)展史，可以得出，我國對土地權(quán)利的客體范圍在認識上是一個極其緩慢的發(fā)展歷程，或許受制于我國國情等諸多方面的制約，截至目前，尚未完全確立土地空間權(quán)的基本認識。我國對城市建設(shè)用地賦予或規(guī)定了空間權(quán)，可對農(nóng)村宅基地建設(shè)的空間權(quán)問題的法律卻只字未提，或許擔(dān)心一旦賦予，可能會引發(fā)諸多困境而無法破解，因此，故意回避此問題。思考城市建設(shè)用地或農(nóng)村宅基地建設(shè)用地，共同指向“建設(shè)用地”這一概念，其下位概念城市建設(shè)用地擁有空間權(quán)，農(nóng)村宅基地建設(shè)是平面權(quán)，未有空間權(quán)，這種本身互相排斥的權(quán)利卻共融與一體——建設(shè)用地，這是違背思維邏輯的。世易時移，變法宜矣。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度也應(yīng)該在現(xiàn)行憲法相關(guān)制度下進行升級，隨著社會主義法治體系目標的建設(shè)，完備的法律制度將更加協(xié)和、兼容與一致。進一步思考，有人可能會對此有質(zhì)疑，一旦賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)的空間權(quán)，并對宅基地使用權(quán)的空間權(quán)進行詳細規(guī)范，是對現(xiàn)行無規(guī)定即使用空間無限擴張性的限制或縮小，似乎對農(nóng)民群眾更為不利。其實不然，宅基地使用權(quán)客體范圍由平面升級為立體空間，當(dāng)中的平面權(quán)只是滿足農(nóng)民群眾的基本生存利益，而空間權(quán)一旦賦予，即為在滿足農(nóng)民群眾生存利益的同時，也為其主張具有經(jīng)濟效益的空間權(quán)提供了制度保障。

4 農(nóng)村宅基地使用權(quán)之空間權(quán)的具體制度設(shè)計

對宅基地使用權(quán)的空間權(quán)構(gòu)建，上述對其應(yīng)然性進行了論述，但在具體的制度規(guī)范設(shè)計之前，需要考量構(gòu)建宅基地使用權(quán)的空間權(quán)是否合理，是否能夠解決我國的實際問題。答案是肯定的，理由如下：從宅基地的平面權(quán)角度出發(fā)，有限的平面面積只能有有限的建筑面積；從空間權(quán)的角度出發(fā)，則有限的平面面積可以生出無限的建筑面積。開篇提及的理論困局不攻自破，將宅基地使用權(quán)進行空間權(quán)構(gòu)建，在相應(yīng)的平面空間基礎(chǔ)上構(gòu)筑其立體空間，并強制要求農(nóng)民必須持有一定的建筑面積來確保其基本的生存利益，將多余的建筑面積承認其流通性，那么理論困境與小產(chǎn)權(quán)房的實際困難都迎刃而解。

我國有獨一無二的國情、體制和機制，因此，具體制度必須考量我國的傳統(tǒng)和實際，要在尊重歷史的基礎(chǔ)上，詳細謀劃。制度無論如何設(shè)計規(guī)范，都必須以維護人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點，不能傷及農(nóng)民群眾的情感和利益。

4.1宅基地使用權(quán)的量化：實現(xiàn)宅基地的區(qū)分所有量化宅基地使用權(quán)，就是打破長期以來宅基地與建筑物1∶1的比例思維慣性。由于現(xiàn)行的城鎮(zhèn)一體化建設(shè)，農(nóng)村建設(shè)已今非昔比，具體在宅基地制度方面，可以參照城市建設(shè)用地。譬如，在宅基地面積為100 m2的基礎(chǔ)上，建造兩層樓房，則宅基地使用面積與建筑面積的比例就是1∶2，即每200 m2的建筑面積指向100 m2的宅基地面積，其轉(zhuǎn)讓多少房屋面積則配套宅基地面積的使用權(quán)則也予以轉(zhuǎn)讓。對于個人居住面積的保留，由于各地發(fā)展水平不同，建議由各個省為單位，由省級人民政府詳細具體規(guī)定，例如可以規(guī)定以30 m2/人為最低標準，則家庭的居住面積則可以戶口簿上的人數(shù)乘以30 m2為標準，如此做法實則是保證不同的利益需求，既兼顧了農(nóng)民群眾的最低保障和居住利益，以免流離失所，又對多余的空房實現(xiàn)了經(jīng)濟利益，盤活了閑置房屋，激活了房屋的財產(chǎn)屬性，使農(nóng)民群眾獲得實際利益。

4.2借鑒德國的居住權(quán)制度：實現(xiàn)權(quán)益保障和經(jīng)濟效益的雙贏現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度的滯后性已十分明顯，亟需改革，全面深化改革并非一朝一夕，也不可能一蹴而就。換言之，中國二元社會解構(gòu)，需要循序漸進，在政府的統(tǒng)一安排下運行，絕不可以陷入市場化旋渦，否則，城不其城、鄉(xiāng)不其鄉(xiāng)的現(xiàn)象將帶來今后城市建設(shè)、社會管理、治安維持等一系列社會問題[10]。

按照我國現(xiàn)行制度“地隨房走”“房地一體主義”的原則，宅基地使用權(quán)和其上的房屋應(yīng)屬于同一主體，故房主對房屋轉(zhuǎn)讓或抵押時，宅基地使用權(quán)原則上也應(yīng)予以轉(zhuǎn)讓，但現(xiàn)行制度對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)又進行了限制，故第一是在堅持現(xiàn)行制度原則的基礎(chǔ)上，對其進行比例規(guī)范和區(qū)分對待；第二是針對目前學(xué)界存在的自由流轉(zhuǎn)說，推翻現(xiàn)行“房地一體主義”原則的做法則顯得比較激進，可在堅持“房地一體主義”的基礎(chǔ)上，令房屋所有權(quán)的使用權(quán)能剝離出來，設(shè)立新的用益物權(quán)。居住權(quán)，顧名思義就是房屋是他人的，居住人享有居住的權(quán)利。德國作為大陸法系國家，其法律制度的先進性值得其他國家借鑒。德國法上有居住權(quán)制度，其權(quán)利基礎(chǔ)甚為廣泛，包括土地所有權(quán)、住宅所有權(quán)、住宅地上權(quán)等。德國對于該居住權(quán)的規(guī)定是一種具有一定時間的物權(quán)權(quán)利，為限定物權(quán)，但與所有權(quán)相差無幾。該居住權(quán)的取得可以適用通過新建的方式獲得，即為農(nóng)民群眾提供宅基地，居住權(quán)人通過出資的方式獲得。對于在宅基地使用權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)置居住權(quán)，鑒于我國農(nóng)村的實際，對農(nóng)村建設(shè)的重大意義，建議對居住權(quán)能暫時放開占有、使用權(quán)能，由于我國發(fā)展差異較大，因此，收益、處分權(quán)能需等待生產(chǎn)力的發(fā)展逐步徐徐放開，而具體實踐操作完全可以參照城市建設(shè)用地70年的時間規(guī)定。

5 結(jié)語

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，多謀民生之利，多解民生之憂[11]?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度已愈發(fā)不再適應(yīng)目前的農(nóng)村發(fā)展，積弊越來越明顯。黨的十八大、十八屆三中全會、十九大、中央一號文件、開展試點方案的實施等諸多政策和規(guī)定的出臺，制度改革已成為必然。由于其改革涉及面廣、人數(shù)之多，制度創(chuàng)新成為必然，而改革的重心工作就是切實維護好農(nóng)村利益，實現(xiàn)利益最大化?？臻g權(quán)的構(gòu)建與形成正是維護了農(nóng)民群眾的利益，契合了制度改革的需要與要求。此外，我國農(nóng)村發(fā)展的社會現(xiàn)實亦不允許對農(nóng)村宅基地改革采取太過激進的做法，必須扎實工作，穩(wěn)步推進，而空間權(quán)的落地與實施也與當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革相一致。

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