對“雙一流”建設(shè)背景下高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的思考

楊智會(huì)，許業(yè)玲

(安徽工程大學(xué) 財(cái)務(wù)處，安徽 蕪湖 241000)

2015年10月24日國務(wù)院印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，決定統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)我國從高等教育大國到高等教育強(qiáng)國的歷史性跨越。2017年1月24日，教育部、財(cái)政部、國家發(fā)展委員改革委聯(lián)合發(fā)布《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法(暫行)》，標(biāo)志著“雙一流”建設(shè)步入一個(gè)新的發(fā)展階段。一流的建設(shè)需要一流的管理?！半p一流”建設(shè)，經(jīng)費(fèi)是保障，人才是關(guān)鍵。在有限的經(jīng)費(fèi)來源下，各高校要進(jìn)行有效的資源配置，以更好地推動(dòng)“雙一流”建設(shè)。這樣，財(cái)務(wù)預(yù)算管理的能力就顯得至關(guān)重要。本文就從財(cái)務(wù)預(yù)算的角度，結(jié)合高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理現(xiàn)狀，對“雙一流”建設(shè)背景下如何加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的作初步探討。

一、高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的問題

高校教育經(jīng)費(fèi)的來源越來越多樣化，加之“雙一流”建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，對高校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理是機(jī)遇更是挑戰(zhàn)。從目前來看，我國高校的預(yù)算管理水平整體不高，普遍存在著以下幾方面的問題。

一是財(cái)務(wù)預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)，對“雙一流”建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位。“雙一流”建設(shè)背景下財(cái)務(wù)預(yù)算管理不僅僅是財(cái)務(wù)處或預(yù)算科的工作，更需學(xué)科負(fù)責(zé)人的參與，需要對各個(gè)學(xué)院和學(xué)科的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行調(diào)研。另外，在預(yù)算編制過程中，需要參與者具備一定的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和金融等方面的知識(shí)。而當(dāng)前高校普遍存在財(cái)務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)層次不齊，相關(guān)專業(yè)意識(shí)不夠，從而造成當(dāng)前高校財(cái)務(wù)預(yù)算與執(zhí)行存在很大的偏差，再加上有些高校對預(yù)算的執(zhí)行缺少監(jiān)督和考評，整個(gè)預(yù)算管理就很難發(fā)揮好其資源配置的作用。

高校最主要的職能是教學(xué)和科研，財(cái)務(wù)管理等工作相比較而言受重視程度不夠。新進(jìn)財(cái)務(wù)人員招聘進(jìn)入科室后缺乏統(tǒng)一的培訓(xùn)，只是按照傳統(tǒng)的傳帶幫模式進(jìn)行新員工的提升，對“雙一流”建設(shè)不了解和不關(guān)心。這些問題的存在造成高校財(cái)務(wù)人員對“雙一流”建設(shè)背景下的財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作意識(shí)性不強(qiáng)，并不理解其與以往財(cái)務(wù)預(yù)算編制的差異及重點(diǎn)。

二是財(cái)務(wù)預(yù)算編制不科學(xué)，缺乏準(zhǔn)確性。目前高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制方法主要有零基預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、復(fù)式預(yù)算、績效預(yù)算等，預(yù)算編制方法的適用性及優(yōu)缺點(diǎn)各有不同。在選取財(cái)務(wù)預(yù)算編制方法時(shí)，必須以“雙一流”建設(shè)方案以及學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)。一些高校雖然采用具有動(dòng)態(tài)性的預(yù)算編制方法(如三年制滾動(dòng)預(yù)算)，但是在執(zhí)行過程中的準(zhǔn)確性難以保證。

此外，各職能部門人員對高校預(yù)算編制工作參與性不夠，僅僅是各職能部門領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)高校發(fā)展規(guī)劃和政策進(jìn)行相關(guān)方針的制定，對于普遍存在的教學(xué)科研問題調(diào)研不夠充分。具體執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)算編制的科室則不具備參與的資格，相關(guān)財(cái)務(wù)人員的建議也得不到重視?？傮w上高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制上存在缺乏統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu)、缺乏實(shí)際數(shù)據(jù)的調(diào)研、預(yù)算編制方法不夠科學(xué)等問題。

部門預(yù)算所涵蓋的范圍并不完全。當(dāng)前高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理往往只包括各種財(cái)政撥款和非稅收入，對于自有資金和各種貸款并沒有考慮。由此，可以看出財(cái)務(wù)預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，準(zhǔn)確性有待提高。

三是財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督和考評。由于當(dāng)前高校財(cái)務(wù)人員普遍存在對于“雙一流”建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位、財(cái)務(wù)預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性很難保證，就會(huì)造成財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的過程中出現(xiàn)不可預(yù)見的問題。高校一般都會(huì)設(shè)置預(yù)算準(zhǔn)備金等項(xiàng)目，作為預(yù)算中期調(diào)整使用。但是從歷年的預(yù)算準(zhǔn)備金使用情況來看，除了不可預(yù)見的因素，對于預(yù)算準(zhǔn)備金的使用很大一部分是由于當(dāng)初預(yù)算編制不準(zhǔn)確造成的。譬如，當(dāng)初預(yù)算編制與實(shí)際發(fā)生時(shí)差距很大；涉及一年以上的預(yù)算項(xiàng)目，沒有考慮第二年及以后期間需要考慮的資金使用。整體上對于高校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行缺乏實(shí)施監(jiān)督和信息反饋。

此外，對于預(yù)算準(zhǔn)備金的使用，過于隨意，并沒有嚴(yán)格按照“雙一流”建設(shè)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行相對應(yīng)的財(cái)務(wù)預(yù)算目標(biāo)、缺乏嚴(yán)格的績效考核測評體系。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算指標(biāo)缺乏考評機(jī)制，造成從部門預(yù)算編制到財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行再到部門預(yù)算編制整個(gè)閉環(huán)出現(xiàn)周而復(fù)始的不良循環(huán)。

二、加強(qiáng)和改進(jìn)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的思考

(一)健全和完善財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理意識(shí)

提高高校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平，首先要健全和完善財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。一套完整的預(yù)算管理體系包括預(yù)算管理辦法、項(xiàng)目庫管理辦法、預(yù)算支出管理辦法以及項(xiàng)目績效考評辦法等。要涵蓋從項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目進(jìn)行、項(xiàng)目考評等全過程。切實(shí)做到項(xiàng)目支出有預(yù)算，支出項(xiàng)目有考評。其次，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理意識(shí)。財(cái)務(wù)處自身不僅是預(yù)算科要重視預(yù)算管理、梳理把關(guān)預(yù)算申報(bào)、審批批復(fù)、下達(dá)的流程，財(cái)務(wù)處的其他科室也要提高預(yù)算意識(shí)，尤其是報(bào)銷科室，對于沒有按照預(yù)算執(zhí)行的項(xiàng)目支出堅(jiān)決不能報(bào)銷。學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)要重視財(cái)務(wù)預(yù)算管理，要形成預(yù)算剛性和預(yù)算嚴(yán)肅性的意識(shí)。要求全校教職工了解學(xué)校的規(guī)劃和“雙一流”建設(shè)的全面目標(biāo)。各部門不得隨意調(diào)整預(yù)算，確需要調(diào)整預(yù)算的要經(jīng)過嚴(yán)格的審批。

在“雙一流”建設(shè)背景下，無論是建設(shè)一流的師資隊(duì)伍，還是建設(shè)一流的學(xué)科，都需要經(jīng)費(fèi)的支持。高校在做預(yù)算編制時(shí)應(yīng)該在“雙一流”建設(shè)規(guī)劃期內(nèi)側(cè)重內(nèi)涵建設(shè)，同時(shí)兼顧基礎(chǔ)建設(shè)。

(二)科學(xué)、合理地編制財(cái)務(wù)預(yù)算，提高財(cái)務(wù)預(yù)算的準(zhǔn)確性

通過分析高校歷年的預(yù)算執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果與當(dāng)初編制的預(yù)算有較大差異。造成差異的原因是多樣性的，有些是不可預(yù)見的因素，最主要的原因是預(yù)算編制的不科學(xué)和不合理造成的。在統(tǒng)籌推進(jìn)“雙一流”建設(shè)進(jìn)程中，縮小預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與編制預(yù)算的差異，科學(xué)、合理地編制財(cái)務(wù)預(yù)算，提高財(cái)務(wù)預(yù)算的準(zhǔn)確性就顯得尤為重要。

預(yù)算編制得越準(zhǔn)確，高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就越低。首先，不僅要把各級(jí)財(cái)政撥款和非稅收入納入預(yù)算，高校的自有資金和各項(xiàng)貸款也應(yīng)納入預(yù)算。在預(yù)算編制前期，要充分發(fā)揮高校預(yù)算委員會(huì)的作用，不僅要認(rèn)真聽取各部門的意見，還要實(shí)地調(diào)研，走群眾路線，廣泛征求意見，真正做到對各預(yù)算單位在預(yù)算年度內(nèi)做多少事、花多少錢了如指掌。另外，要按照項(xiàng)目的可行性和緊迫性進(jìn)行區(qū)分對待。并按照人數(shù)多少、經(jīng)費(fèi)用途、項(xiàng)目執(zhí)行情況綜合考慮，制定合理的編制規(guī)程及標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行。

在編制財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)，需要將高校的年度預(yù)算與高校的中長期規(guī)劃和“雙一流”建設(shè)階段目標(biāo)結(jié)合起來，充分考慮高校發(fā)展計(jì)劃、“雙一流”建設(shè)的大背景，保證預(yù)算前期信息的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和完整性。

(三)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制和監(jiān)督，定期公開項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)度

年初制定的預(yù)算指標(biāo)往往在制定之后不受關(guān)注，具體實(shí)施過程中無相應(yīng)的監(jiān)控機(jī)制。即便是在年底進(jìn)行決算的時(shí)候也僅僅是數(shù)字上的通報(bào)，無相應(yīng)的監(jiān)控措施。預(yù)算執(zhí)行的控制和監(jiān)督是預(yù)算的落實(shí)階段，預(yù)算目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，很大程度上取決于控制和監(jiān)督是否有效。

首先，要強(qiáng)化預(yù)算剛性認(rèn)識(shí)。在預(yù)算年度內(nèi)，原則上不對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，如遇見不可預(yù)見的開支，應(yīng)首先從預(yù)算準(zhǔn)備費(fèi)中安排解決。各部門年中確需調(diào)整預(yù)算的，要據(jù)實(shí)向?qū)W校提出預(yù)算調(diào)整建議，財(cái)務(wù)處匯總后形成預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)學(xué)校預(yù)算委員會(huì)審查后報(bào)經(jīng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批。

其次，要定期公開項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)度，形成全員監(jiān)督的環(huán)境。要完善預(yù)算監(jiān)督手段，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效。不僅要開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查，還要認(rèn)真開展日常性監(jiān)督，尤其是要關(guān)注資金的使用效益。

(四)建立和完善項(xiàng)目預(yù)算績效考評體系，引入績效撥款方式

長期以來，財(cái)政資金使用過程中“重收入輕支出、重分配輕管理、重分配輕效益”的傾向比較明顯。為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)高校預(yù)算管理工作，強(qiáng)化各部門支出責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各部門加強(qiáng)支出管理、合理配置資源的積極性，提高財(cái)政資金使用效益，全面提升預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理水平，建立和完善項(xiàng)目預(yù)算績效考評體系很有必要。

采取部門自評與財(cái)務(wù)處審核相結(jié)合，兼顧獎(jiǎng)懲、公開透明，保證考核結(jié)果公正、客觀。預(yù)算執(zhí)行考核可分為季度考核和年度考核?？己讼扔筛鞑块T進(jìn)行自評，并于財(cái)務(wù)處通報(bào)支出進(jìn)度后將自評結(jié)果及相關(guān)證明材料報(bào)送財(cái)務(wù)處。財(cái)務(wù)處根據(jù)各部門預(yù)算執(zhí)行情況，參考自評結(jié)果及相關(guān)證明材料進(jìn)行審核，并將考核結(jié)果反饋給各部門。

相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)績效考評結(jié)果，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行整改，調(diào)整和優(yōu)化以后年度支出預(yù)算的方向和結(jié)構(gòu)，合理配置資源，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)政性資金的使用效益。財(cái)務(wù)處將把績效考評結(jié)果作為以后年度編制和安排預(yù)算的重要參考依據(jù)，對績效考評結(jié)果優(yōu)良的項(xiàng)目，可根據(jù)實(shí)際需要在以后年度預(yù)算中優(yōu)先安排；對績效考評結(jié)果一般或較差的項(xiàng)目，可提出建議減少預(yù)算安排或不再納入預(yù)算安排。

另外，還要加強(qiáng)預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)能力建設(shè)，推進(jìn)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的信息化建設(shè)?！肮び破涫?，必先利其器”?！半p一流”建設(shè)背景下的高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理，需要有高質(zhì)量的預(yù)算管理軟件做支撐，高素質(zhì)的預(yù)算管理人員做后盾。

三、結(jié)語

綜上，在“雙一流”建設(shè)背景下，高校應(yīng)通過健全和完善財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理意識(shí)；科學(xué)、合理地編制財(cái)務(wù)預(yù)算，提高財(cái)務(wù)預(yù)算的準(zhǔn)確性；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制和監(jiān)督，定期公開項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)度；建立和完善項(xiàng)目預(yù)算績效考評體系，引入績效撥款方式等方式，提高財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平，為“雙一流”建設(shè)提供強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)保障。