消費級無人機法律規(guī)制問題研究

劉琪 潘曉菲

【摘 要】2018年上半年我國民航局、交通部等部門發(fā)布了多條與無人機相關(guān)的政策或文件，如《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例征求意見稿》《民航公安行政處罰裁量基準》等。但從現(xiàn)實情況來看，總體而言，中國消費級無人機立法仍然存在著立法滯后、效力等級低、領(lǐng)域空白等問題。

【Abstract】 In the first half of 2018， the Civil Aviation Administration of China and the Ministry of Transport of the People's Republic of China have issued a number of policies or documents related to UAVs， such as the "nterim regulations on the flight management of unmanned aircraft" and "civil aviation public security administrative penalty discretion standard" and so on. However， from the reality， in general， China's consumptive UAV legislation still has many problems， such as the lagging behind legislation， low level of effectiveness， and blank areas.

【關(guān)鍵詞】消費級無人機;法律規(guī)制;問題

【Keywords】 consumptive UAV; legal regulations; problems

【中圖分類號】D922.296? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2018）10-0093-04

1 引言

說起無人機，大家最先想到的可能是軍用無人機或者供大家操作娛樂用的無人機。其實，無人機在我們生活中起的作用遠不止這些。近幾年，我國無人機行業(yè)發(fā)展呈井噴式狀態(tài)，預(yù)計到2023年，國內(nèi)消費級無人機市場規(guī)模有望達到977億元。管中窺豹，可見一斑，全球無人機市場空間發(fā)展得更為廣闊。到2020年，全球市場規(guī)模預(yù)計到達259億美元。無人機科技的應(yīng)用儼然已成了必然趨勢。無人機已經(jīng)應(yīng)用到人類物質(zhì)生活的方方面面，涉及航拍照相、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、農(nóng)業(yè)植被保護、物流速遞等方面。除這些方面外，更令人驚嘆的是，無人機在保險中的應(yīng)用。無人機可用于保險中的實地勘察理賠環(huán)節(jié)，一些人工難以實物盤點的資產(chǎn)均可以采用無人機技術(shù)。綜上所述，消費級無人機在我們?nèi)粘Ｉ畹氖褂靡呀?jīng)大大超出了我們的預(yù)期范圍，無人機行業(yè)高速發(fā)展的背后也存在著一定的安全隱患，例如干擾航空的正常航運、竊取國家機密、侵犯個人隱私等，而消費級無人機在規(guī)制上存在著立法空白，因此完善消費級無人機的法制建設(shè)勢在必行。

2 無人機的概念及分類

無人機，顧名思義，就是指沒有飛行員駕駛的飛機，并且飛機內(nèi)沒有乘客的一種航空器。近幾年來，國際上對無人機的稱謂產(chǎn)生了一些變化。FAA（Federal Aviation Administration）美國航空聯(lián)邦管理局、DOD（the US Department）美國國防部將無人機稱之為無人駕駛飛機系統(tǒng)UAS（Unmanned Aircraft System）。各國在針對無人機的分類也存在著不一致的情況?？傮w來說存在三種分類方法：第一種分類方法較為傳統(tǒng)直觀，按照飛行器的質(zhì)量、飛行時速等直觀方面分類。第二種分類是綜合考慮整個飛行器的整體因素，為大多數(shù)國家所沿用。第三種是按照航空器適用的空域進行分類。我國最先對無人機進行分類的文件出自2015年底民航局發(fā)布的《輕小型無人機運行規(guī)定》，顯而易見，這種分類方法采用了國際上的第一種分類方法。此分類方法一經(jīng)公布，引起了學(xué)界的爭議，有些學(xué)者認為此種分類方法不妥。相關(guān)數(shù)據(jù)指出，一家飛行器的質(zhì)量與其產(chǎn)生的危害并不成正比關(guān)系，小型飛行器由于人們的疏忽往往會造成比大型飛行器更為嚴重的后果。有關(guān)學(xué)者建議采用第三種即按照空域進行區(qū)分的分類標準。[1]

3 消費級無人機法律規(guī)制現(xiàn)狀

從立法的效力來看，排在首位的當屬法律?！吨腥A人民共和國民用航空法》是唯一一部針對民用航空發(fā)布的法律。《民用航空法》由第八屆全國人大常務(wù)委員會第十六次會議通過即1995年10月30日審議通過并于2017年11月4日第十二屆全國人大常務(wù)委員會第十三次會議修正。其中修改的條款為第174條關(guān)于工商部門審批順序的問題。也就是說，草案的修改并未實質(zhì)性的涉及消費級無人機問題的實質(zhì)。

排在法律效力位階之下還存在著不少行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性文件。下面本文僅列舉幾個有代表性的規(guī)章制度。2018年1月26日，民航局印發(fā)了名為《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》的部門規(guī)章并向社會公開征求意見。該條例旨在為規(guī)范消費機無人機正常的飛行活動提供法律依據(jù)，維護社會公共安全。該條例基本明確了各種類型的無人機建議飛行的區(qū)域，規(guī)定了無人機想要申請隔離空域需要滿足的條件，可以說是在很大程度上適應(yīng)了消費級無人機發(fā)展的需要。2018年3月6日，民航局公安局刊發(fā)了名為《民航公安行政處罰裁量基準》，為精準打擊各類違法犯罪行為提供了法律依據(jù)，嚴重打擊各類黑飛行為，促進軍民航空業(yè)的快速發(fā)展。《裁量基準》中規(guī)定：對在機場禁飛區(qū)非法飛行航空器的，以危害飛行安全罪懲處;對在警戒現(xiàn)場等特定敏感區(qū)域飛行航空器的，以妨礙執(zhí)行公務(wù)罪論處：在重大活動封閉期間飛行航空器的，以尋釁滋事罪論處。除了針對黑飛現(xiàn)象，還將無證飛行無人機、冒名頂替飛行他人無人機、不正確操作無人機導(dǎo)致的侵權(quán)行為一并納入懲罰范圍，擴充了消費級無人機立法的范圍。

4 我國消費級無人機法律規(guī)制缺陷

4.1 部門規(guī)章較多，效力太低

根據(jù)上文提及，具有法律效力的僅有《中華人民共和國民用航空法》一部，而這僅有的一部中僅在第十章部分涉及無人機，之前處理同類案件的時候只能比照其他法律的類似規(guī)定。但是無人機航空器在構(gòu)造上與其他航空器存在著很大的不同，一味照搬運用并不能解決所有問題，造成了在很多方面上無法可依的局面。消費級無人機具有飛行簡易便捷的特點，和其他相比較為煩瑣的航空器本就存在著很多不同之處。相關(guān)立法部門也注意到了這一點，于是很多部行政規(guī)章、部門法規(guī)接連頒布，又帶來了法條與法條之間相互沖突的情況。在上位法沒有規(guī)定的情況下，同一位階的法條相互沖突，造成了法律適用上的混亂。

4.2 缺乏立法成功經(jīng)驗的參考借鑒

無論是國內(nèi)還是國外，無人機都屬于新興事物，產(chǎn)生和發(fā)展的時間短暫，對各國立法都是一個不小的考驗，都在摸索中前進。各國無人機發(fā)展起點不同，無人機技術(shù)發(fā)展進度不同，導(dǎo)致了各國針對無人機的立法狀況不一。我國無人機立法本就處于落后地位，無人機發(fā)展速度又較為緩慢，尤其體現(xiàn)在低空領(lǐng)域配置不齊全的狀況。我國面臨的問題和發(fā)達國家不盡相同，無法借鑒或全盤引進國外先進立法經(jīng)驗，只能摸著石頭過河，發(fā)揮自己的主觀能動性。

4.3 缺乏實際可操作習(xí)慣，多停留于表面

根據(jù)我國的暫行規(guī)定，消費級無人機飛行高度超過120m質(zhì)量達到7kg以上的要持證飛行，但在實際操作中，這個尺度很難衡量。消費級無人機持有人在購買前無人機的質(zhì)量沒有達到7kg，持有后自主進行改裝，完全可以做到神不知鬼不覺的逃避有關(guān)持證飛行的規(guī)定。并且，該條款也未說明有權(quán)監(jiān)管的主體，就算確定了有權(quán)監(jiān)管主體，基于現(xiàn)在消費級無人機數(shù)量龐大的現(xiàn)狀，想要有效監(jiān)管只怕是有心無力。

4.4 禁止性條款較多，缺少對無人機持有者的保護

有治人則有治法，缺少了救濟途徑的法律是不完整的，是獨裁的。根據(jù)一些地方性法規(guī)，例如上海市消費級無人機管理辦法規(guī)定，凡是進行戶外活動飛行的無人機，都必須持證上崗，不持證上崗的視為違法。但是在現(xiàn)實生活中，一些市民使用消費級無人機僅僅是為了娛樂例如航拍攝影等，而并非有一些特別用途，也無須掌握太高的專業(yè)素養(yǎng)。制定法規(guī)者的初衷可以理解，此舉可以大大減少危害飛行安全事件的出現(xiàn)，但這樣武斷地一刀切，侵犯了消費級無人機持有者的合法權(quán)益，也限制了他們的救濟途徑。

4.5法律規(guī)定內(nèi)部邏輯性不強，未形成完整體系

如今很多國家的一些特別法的制定都是以特定的事件爆發(fā)為開端的，例如韓國的熔爐法等。目前，我國并沒有發(fā)生因無人機產(chǎn)生的有重大社會影響力的案件。立法機關(guān)所受的外部壓力較少，這也是立法進程緩慢的一個重要因素。目前我國關(guān)于消費級無人機的立法大多零星分散于各個行政法規(guī)中，沒有形成像其他部門法一樣的單行法規(guī)。究其原因，一方面缺少立法經(jīng)驗，另一方面缺少經(jīng)典案例的支持，也是可以理解的。相信等到消費級無人機行業(yè)發(fā)展得更成熟，更多的問題就會暴露出來，屆時一定會得到妥善解決。

5 由消費級無人機引起的真實案例

5.1 違反航空秩序

2014年10月22日。北京某航空科技公司A某 、B某、C某，隨意操縱無人機開展測繪活動，導(dǎo)致多架航空飛機延誤，給中國國際航空公司造成了直接損失多達十萬元。隨后，三人被依法提起公訴。檢察院提起公訴的理由是以危險方法危害公共安全。據(jù)相關(guān)媒體報道，以往發(fā)生此類案件，都是以罰款或行政拘留的方式告終，這是首次因“黑飛”被起訴的刑事案件，體現(xiàn)出執(zhí)法部門意識到規(guī)制“黑飛”行為的重要性。

5.2 侵犯公眾隱私和商業(yè)機密

2017年5月22日晚，地點位于安徽省合肥市幼師高等?？茖W(xué)校，該校一名男學(xué)生故意操控無人機接近女生宿舍區(qū)域，嚴重和侵犯了個人隱私。由于該行為較早被發(fā)現(xiàn)，尚不構(gòu)成情節(jié)嚴重的情形，根據(jù)《治安管理處罰法》，處五日以下拘留或五百元以下罰款。不久前，明星霍建華與林心如大婚一事占據(jù)了各大新聞的頭條，眾多不明真相的網(wǎng)友去微博底下給卓偉留言，質(zhì)疑卓偉的工作做得不到位。卓偉聲稱，由于兩人的婚禮并非公開，自己派出去的無人機被擊落。縱然公眾人物需要容忍一定的曝光度，可是如此刺探別人的隱私也足以構(gòu)成犯罪。

5.3 危害國家安全

近年來，無人機擅闖敏感區(qū)域的新聞頻見諸報端，美國白宮、韓國青瓦臺、日本首相官邸等安保要地都曾發(fā)生無人機侵入事件。事實證明，無人機正在成為不法分子竊取秘密情報、危害國家安全的新工具。 需要指出的是，侵入上述要地的大部分屬于消費級無人機。這些無人機的成本低，易于獲取，操控簡單，用戶數(shù)量多，監(jiān)管難度大，極易被不法分子利用，給安保、保密工作帶來很大壓力。

5.4 危害社會主義市場經(jīng)濟

2018年2月1日，深圳海關(guān)聯(lián)合香港海關(guān)，破獲一起重大走私案件。該作案團伙利用無人機在深圳香港邊境走私電子產(chǎn)品例如翻新蘋果手機等，以這種方法走私，海關(guān)也是第一次查處這種案件。依據(jù)海關(guān)的初步估計，涉案的犯罪團隊預(yù)計達6個，犯罪嫌疑人24人，金額預(yù)計5億元左右。這次緝私活動也給有關(guān)部門敲響了警鐘，執(zhí)法部門需要密切關(guān)注新動態(tài)、新手法，緊跟時代步伐。

6 消費級無人機引起的侵權(quán)行為責任界定與承擔方式

由于消費級無人機自身特點的限制，大部分由消費級無人機引起的案件中影響力較大的案件類型大多數(shù)屬于侵權(quán)類型的案件。大致上包括以下幾種類型。一是侵犯公民的隱私權(quán);二是由于消費級無人機墜落等非正常情況下致人損害侵犯公民的生命健康權(quán);三是由于消費級無人機墜落等非正常情況下致人財產(chǎn)受損的情況。由于消費級無人機對象的特殊性，不能全盤適用《侵權(quán)責任法》的相關(guān)規(guī)定，需從責任主體以及如何承擔責任等方面具體闡釋。

6.1 責任主體的認定

當出現(xiàn)消費級無人機侵權(quán)事件時，要想明確誰是侵權(quán)行為的相對人，首先就是要明確責任主體。根據(jù)侵權(quán)責任法的相關(guān)規(guī)定，一般意義上的侵權(quán)行為責任人包括：實施侵權(quán)行為人、行為人的法定代表人及監(jiān)護人、其他負有監(jiān)管義務(wù)的人。由于消費級無人機在操作的時候為人機分離，出現(xiàn)實際控制人與所有者往往會出現(xiàn)不是同一人的狀況。通常情況下，消費級無人機的使用者即是擁有者，擁有者可以推定其擁有完全民事行為能力，承擔對其所屬的消費級無人機產(chǎn)生風(fēng)險的義務(wù)。因此，消費級無人機所有人應(yīng)為賠償損失的第一順序追償人，應(yīng)承擔主要責任。當出現(xiàn)實際控制人與所有人不一致時，又可以大致分為幾類情況。一是居于出租出借關(guān)系;二是通過非法渠道取得對無人機的控制;三是基于委托雇傭關(guān)系取得的控制;四是通過贈予買賣等有效措施使得控制人實際享有對消費級無人機的實際控制權(quán)的。這四種情況可以類比參照民法的相關(guān)規(guī)定，這里不再做贅述。

6.2 責任承擔方式

首先確立了責任主體，接下來就要明確具體的責任承擔方式，進一步講，就是確定侵權(quán)責任主體該采取何種手段來承擔自己的責任。下面本文將把侵權(quán)行為具體分成三類，具體闡釋責任主體的承擔方式。

6.2.1 涉及侵犯隱私權(quán)的

由于消費級無人機的不正當操作造成他人隱私權(quán)受損的，首先權(quán)利受到侵害的人應(yīng)當責令侵害人停止侵害，避免受損結(jié)果發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的防止危害結(jié)果進一步擴大。當侵害結(jié)果已經(jīng)發(fā)生時，首先，權(quán)利受到侵害之人可要求侵害人賠禮道歉。賠禮道歉是出于精神層面上的撫慰，可以對被害人起到安撫的作用，而且賠禮道歉也是《民法總則》中規(guī)定的一種責任承擔方式。除了造成精神損害，若被害人因侵害人的行為造成了精神方面的損害，還可以主張精神損害賠償，但前提是該損害必須要與侵權(quán)行為有直接因果關(guān)系且造成的后果較為嚴重。

6.2.2 涉及侵犯空間權(quán)的

我國目前尚未規(guī)定關(guān)于侵犯公民空間權(quán)應(yīng)該如何處理的辦法，按照學(xué)理的說法，空間權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)的一種，所以當權(quán)利受到侵害時，理應(yīng)以相應(yīng)的物質(zhì)賠償作為等價賠償。但是鑒于我國目前還未確立空間權(quán)的有關(guān)規(guī)定，目前出現(xiàn)消費級無人機侵犯他人空間權(quán)的情況時，大多數(shù)人采取請求侵害人將其控制之下的無人機飛離屬于自己的空間，停止侵權(quán)行為。侵犯空間權(quán)發(fā)生的時候往往也會伴隨著侵犯隱私權(quán)，可以說兩者存在著想象競合的關(guān)系。當這種情形出現(xiàn)時，需要承擔這兩種行為帶來的后果。

6.3 由于不正當?shù)牟僮髑趾ι】禉?quán)或財產(chǎn)權(quán)

致人財產(chǎn)受到損傷的，對受損的財產(chǎn)承擔有限責任，即由該侵權(quán)行為直接導(dǎo)致的財產(chǎn)損失負有限賠償責任，對間接引起的財產(chǎn)損失不強制要求，需結(jié)合當事人的情況具體分析，充分尊重當事人的意愿。至于不當操作導(dǎo)致被害人生命受到威脅的情況，被害人及其法定代理人、近親屬都有權(quán)利向侵害人申請賠償。賠償種類包括賠償金、損害金、生活費、醫(yī)療費等必要性支出。因為有共通之處，這種處理方法與民事侵權(quán)案件處理方法類似。[2]

7 完善我國消費級無人機法律規(guī)制的建議

7.1 完善法律法規(guī)建設(shè)，提高立法效力

目前我國關(guān)于消費級無人機規(guī)定的條款雖多，但內(nèi)容冗雜，互相重復(fù)抵觸的情況時有發(fā)生，而且分布不均，零星分散于各個法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方自治性條例，難以統(tǒng)一地進行管理。

7.1.1 制定消費級無人機全行業(yè)的通用標準

這不僅僅是立法機構(gòu)一方要做的事情，整個無人機行業(yè)都應(yīng)該配合國家相關(guān)部門，對一些原則性的事項做出統(tǒng)一規(guī)定：例如禁止的飛行路線、飛行區(qū)域;航空高度、速度路程。硬性規(guī)定一些出廠必備裝置，避免因消費級無人機裝置上的差異而出現(xiàn)問題。

7.1.2 實行高標準的安全認證監(jiān)管

消費級無人機自身安全的漏洞是引發(fā)事故的誘因之一，消費級無人機自身安全得到保障，將會大大提高整個系統(tǒng)的安全系數(shù)。在消費級無人機操作證書申請之前應(yīng)加上對其安全性能的審核。類似我國產(chǎn)品強制檢查措施，本文認為將消費級無人機納入強制檢查產(chǎn)品范圍，設(shè)計一種專屬的質(zhì)量合格標簽。生產(chǎn)消費級無人機的廠商必須取得這種標簽，在取得質(zhì)量合格標簽之前，私自出售，將視為出售不合規(guī)產(chǎn)品。

7.1.3 建立網(wǎng)上注冊登記管理系統(tǒng)以備查驗

這一點可以向車管所學(xué)習(xí)經(jīng)驗，12306手機APP可以說是大大解放了車管所的工作量，也極大地方便了人們的生活。在相對人購買消費級無人機時，就應(yīng)當對其所有的消費級無人機進行備案登記，具體記錄無人機的型號、規(guī)格、所有人的真實身份。當消費級無人機發(fā)生侵權(quán)等事件時，肇事者逃匿的，可以通過無人機注冊登記系統(tǒng)將責任主體找出，大大提升了處理效率。

7.2 明確執(zhí)法主體，執(zhí)法必嚴

目前消費級無人機的監(jiān)管主體仍然處于模糊不清的狀態(tài)，本文認為應(yīng)該設(shè)置專門機構(gòu)對無人機進行監(jiān)管及相關(guān)案件的善后處理。生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)中，消費級無人機與別的商品并無不同，因此由質(zhì)檢部門、工商管理部門進行監(jiān)管并無不妥，并且可以減輕專門機構(gòu)的壓力。當消費級無人機生產(chǎn)出來，交付到所有人手中，接下來的工作就歸專門機構(gòu)管轄。

7.3 規(guī)范執(zhí)法程序，建立復(fù)議復(fù)核監(jiān)督體系

有治人則有治法，不對執(zhí)法人員的權(quán)力做出制約與監(jiān)督，將會造成權(quán)力的濫用，不僅起不到有效監(jiān)管的作用，反倒會適得其反。并且設(shè)計一套可行的工作規(guī)章制度，確保高速有效運行。例如針對“黑飛”事件，往往是航空管制部門執(zhí)行公務(wù)時最先發(fā)現(xiàn)，但是航空管制部門無權(quán)管轄，只能將此事移交給有管轄權(quán)的公安部門，可等到公安接手該案件后，時效性就已經(jīng)喪失。因此，專門機構(gòu)在制定工作章程時，尤其要注意與其他各部門的合作與聯(lián)系，什么該管，什么該放，應(yīng)當結(jié)合聚體事件分析。

7.4 實現(xiàn)高度的軍民協(xié)同，有效打擊犯罪

為了有效打擊違法犯罪行為，有必要實施軍民協(xié)同兩位一體的管理模式，分為靜態(tài)意義上的和動態(tài)意義上的。靜態(tài)意義上的是指航空管制部門、公安部、工商管理部門、質(zhì)檢部門、生產(chǎn)銷售上聯(lián)合起來進行全方位的管理。動態(tài)軍民協(xié)同指的是民航在其管理范圍內(nèi)實施對消費級無人機飛行范圍、航線的監(jiān)控，軍航在民航管轄范圍之外對消費級無人機進行管轄，避免了因職權(quán)范圍的性質(zhì)而產(chǎn)生使犯罪分子脫逃的情況。

【參考文獻】

【1】欒爽.消費級無人機飛行管理 [J].南京航天航空大學(xué)學(xué)報，2017 （01）：0032-06.

【2】朱路.無人機攻擊問題國際人道法研究[J].南京理工大學(xué)學(xué)報，2013（6）：36-43.