“一帶一路”背景下對(duì)外直接投資的稅收事先裁定問題研究*

一、引 言

隨著我國對(duì)外開放步伐的不斷加快，我國逐漸將目光聚焦于“引進(jìn)來”和“走出去”的政策并舉。在財(cái)政稅收政策的大力支持下，企業(yè)紛紛走出國門擴(kuò)大經(jīng)營，對(duì)外直接投資總額迅速上升(張兵，2012)。作為經(jīng)濟(jì)處于較低水平的后發(fā)型國家，政策傾斜不僅顯著加快了中國對(duì)外直接投資步伐(楊校美、張誠，2014)，而且對(duì)國內(nèi)就業(yè)也產(chǎn)生了顯著的促進(jìn)作用(李磊、白道歡、冼國明，2016)。在“一帶一路”背景下，對(duì)外直接投資更是“走出去”戰(zhàn)略的重要組成部分。國際稅收協(xié)調(diào)通常是消除稅收障礙最有效的手段(漆彤，2015)。然而，由于我國與多數(shù)沿線國家協(xié)定簽署時(shí)間過早、稅種范圍過時(shí)、常設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)定復(fù)雜以及稅收饒讓條款覆蓋面窄等協(xié)定異質(zhì)性因素，引致“走出去”企業(yè)不可避免的面臨涉稅風(fēng)險(xiǎn)(李勇彬、汪昊，2017)，亟需解決重復(fù)征稅、納稅人的遵從成本高等問題(趙書博、胡江云，2016)。

稅收事先裁定制度(Tax Advance Ruling)在歐洲已有超過百年的歷史，賦予納稅人就特定的預(yù)期交易行為，請(qǐng)求針對(duì)稅法適用做出正式解釋的法定請(qǐng)求權(quán)(虞青松、張剴，2016)，可以有效防控稅務(wù)機(jī)關(guān)和企業(yè)雙方的稅收風(fēng)險(xiǎn)。越來越多的國家選擇事先裁定制度以提高稅法確定性，根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，目前OECD有33個(gè)國家建立了事先裁定制度，瑞典并不包含其中。事實(shí)上，瑞典是世界上最早(1911年)建立事先裁定制度的國家，只是與多數(shù)由稅務(wù)當(dāng)局主導(dǎo)的國家不同，瑞典成立了事先裁定委員會(huì)(The Council for Advance Rulings)負(fù)責(zé)發(fā)布和實(shí)施稅收事先裁定(Romano，2002)。

2008年，我國借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，國家稅務(wù)總局成立大企業(yè)稅收管理司，預(yù)約定價(jià)安排(APA)成為大企業(yè)個(gè)性化服務(wù)范疇。也正是因?yàn)榇耍?009年，OECD的統(tǒng)計(jì)資料中將中國納入具有事先裁定制度的國家。2014年，國家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)“便民辦稅春風(fēng)行動(dòng)”實(shí)施方案的通知》(稅總發(fā)[2014]29號(hào))中明確提出“試行涉稅事項(xiàng)事先裁定制度，增強(qiáng)稅收政策確定性和執(zhí)行統(tǒng)一性”；2015年，《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案(征求意見稿)》明確提出“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立納稅人適用稅法的預(yù)約裁定制度”?？赡苁茄赜昧祟A(yù)約定價(jià)安排(APA)而選用“預(yù)約”一詞，但是其概念屬于被包含事先裁定當(dāng)中；2016年，國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于深化行政審批制度改革切實(shí)加強(qiáng)事中事后管理的指導(dǎo)意見》(稅總發(fā)〔2016〕28號(hào))，明確將建立稅收政策確定性制度，增強(qiáng)稅收政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性、確定性、協(xié)調(diào)性和可操作性，便于納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)準(zhǔn)確理解、正確適用。

我國現(xiàn)行立法從四個(gè)方面正面界定了稅收事先裁定的服務(wù)范圍，即“預(yù)期未來發(fā)生”“有重要經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系”“特定復(fù)雜事項(xiàng)”“難以直接適用稅法制度進(jìn)行核算和計(jì)稅”，這些特征恰好與企業(yè)“走出去”的對(duì)外直接投資特點(diǎn)不謀而合。對(duì)于追求經(jīng)濟(jì)利潤最大化的“理性人”企業(yè)來說往往厭惡風(fēng)險(xiǎn)，具有確定性效應(yīng)(Clark，2007)。然而，我國稅法在法定語言確切含義、法律具體實(shí)際情形運(yùn)用以及建立必要事實(shí)所需充分證據(jù)類型等諸多方面均存在著不同程度的不確定性(計(jì)金標(biāo)、應(yīng)濤，2017)。我國的事先裁定制度與發(fā)達(dá)國家相比，系統(tǒng)化、制度化、規(guī)范化仍然存在較大距離，僅限于稅務(wù)機(jī)關(guān)為某些企業(yè)的特定涉稅問題進(jìn)行批復(fù)(熊曉青，2016)。在重大交易涉稅政策的不完全契約下，一定程度上制約了我國企業(yè)“走出去”的步伐，事先裁定制度可以有效規(guī)避稅法不完全性的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(Givati，2009)。

二、我國對(duì)外直接投資稅收支持政策演變

根據(jù)商務(wù)部公布的數(shù)據(jù)，我國境內(nèi)投資者2016年全年直接投資于全球164個(gè)國家和地區(qū)共計(jì)7 961家境外企業(yè)，投資類型為非金融性直接投資累計(jì)達(dá)到1 701.1億美元(折合人民幣11 299.2億元，較同年累計(jì)增長44.1%)。對(duì)比往年數(shù)據(jù)，我國對(duì)外承包工程2016年全年達(dá)到營業(yè)額1 594.2億美元(折合人民幣10 589.2億元，較往年增幅3.5%)。

圖1 2002～2016年中國對(duì)外直接投資存和流量規(guī)模資料來源：《中國對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，國際地位迅速提升，對(duì)外直接投資發(fā)展階段大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

20世紀(jì)80～90年代初期，正處于改革開放初期的人均GDP不足400美元，對(duì)外直接投資也只是剛剛拉開大幕，海外投資流量在10億美元以內(nèi)。與此同時(shí)，由于對(duì)海外投資的重視程度較低，相關(guān)財(cái)稅支持政策更是少之又少。1985年，《關(guān)于對(duì)國營對(duì)外承包公司征收國營企業(yè)所得稅的暫行規(guī)定》的出臺(tái)標(biāo)志著企業(yè)“走出去”稅收制度的雛形開始顯現(xiàn)。隨后，在“十四大”報(bào)告中包含了“積極擴(kuò)大我國企業(yè)的對(duì)外投資和跨國經(jīng)營”的表述，當(dāng)時(shí)涉及對(duì)外投資的稅收政策主要是1991年頒布的《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》和1993年《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》，但其中的稅收抵免條款只是對(duì)國際重復(fù)征稅問題的解決；1995年頒布的《境外所得計(jì)征所得稅暫行辦法》僅對(duì)境外所得企業(yè)的減免稅、稅收抵免方法做了進(jìn)一步規(guī)定。“十五大”之前，抵免法在消除國際雙重征稅中得以應(yīng)用，同時(shí)在簽訂的稅收協(xié)定中亦出現(xiàn)稅收饒讓條款。

“十五大”報(bào)告中“鼓勵(lì)能夠發(fā)揮我國比較優(yōu)勢的對(duì)外投資”以及1998～2000年政府工作報(bào)告中的相關(guān)表述為“走出去”戰(zhàn)略進(jìn)一步提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2000年以前，中國儲(chǔ)蓄與外匯并存的“雙缺口”格局雖然逐步得到緩解，掣肘于這一階段中國企業(yè)規(guī)模小、資金較為匱乏，大多數(shù)的對(duì)外投資主要以政府為主體。進(jìn)入21世紀(jì)，我國對(duì)外開放進(jìn)入了更深層次的發(fā)展階段，國家鼓勵(lì)企業(yè)積極利用國內(nèi)國際兩個(gè)市場、兩種資源，以此適應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略。此時(shí)人均GDP接近1 000美元，對(duì)外直接投資年流量約為27億美元。“十五”規(guī)劃中總括性地提出健全包括財(cái)稅在內(nèi)的服務(wù)體系，為“走出去”戰(zhàn)略創(chuàng)造條件。2004年的政府工作報(bào)告中，公共服務(wù)內(nèi)容著重強(qiáng)調(diào)了“加強(qiáng)對(duì)境外投資的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)”，這一“政策鼓勵(lì)”在“十一五”規(guī)劃中正式成為“完善境外投資促進(jìn)和保障體系”的服務(wù)內(nèi)容(姚枝仲、李眾敏，2011)。雖然2005年我國對(duì)外直接投資流量首次突破百億美元，但處于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的背景，對(duì)外直接投資并不穩(wěn)定，起伏較大。

2008年《企業(yè)所得稅法》的頒布統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)所得稅制度，初步形成了完整的居民企業(yè)境外所得稅收政策體系；2008年《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》對(duì)對(duì)外投資企業(yè)的境外所得征收方式采用分國限額抵免?？傮w而言，引入了間接抵免法可對(duì)母子公司按控股給予間接抵免以消除重復(fù)征稅，但母公司間接持股門檻過高，未能同世界主要發(fā)達(dá)國家的通行做法接軌，現(xiàn)行稅法卻只對(duì)直接抵免做出了具體規(guī)定，并未太多涉及間接抵免的操作方法。2009年國稅總局下發(fā)的《關(guān)于企業(yè)境外所得稅收抵免有關(guān)問題的通知》對(duì)間接抵免進(jìn)行了補(bǔ)充，但實(shí)際操作問題卻依舊未解決?，F(xiàn)行企業(yè)所得稅法中，與對(duì)外直接投資相關(guān)的稅收激勵(lì)政策，主要是對(duì)我國企業(yè)對(duì)外直接投資稅收抵免的一些政策，這些政策無外乎就是對(duì)抵免范圍、抵免限額、計(jì)算方法等加以明確與規(guī)定，以及對(duì)納稅申報(bào)、成本費(fèi)用的扣除、虧所彌補(bǔ)和稅收饒讓等按照實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)定。

三、理論模型

稅后現(xiàn)金流達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)中性納稅人的預(yù)期E[CΔ]時(shí)，其目標(biāo)函數(shù)表達(dá)為：

Π=MaxE[CΔ]=p[C(1-τ)-Δ]+(1-p)C(1-τ)=C(1-τ)-pΔ

當(dāng)且僅當(dāng)C(1-τ)>pΔ時(shí)，境外投資才會(huì)付諸實(shí)施，Max{C(1-τ)-pΔ;0}

作為投資者的納稅人在進(jìn)行海外投資之前，有關(guān)投資的稅務(wù)問題存在相當(dāng)程度的不確定性，可以通過稅收事先裁定的方式予以確定。稅務(wù)機(jī)關(guān)確定稅收事先裁定的標(biāo)價(jià)為ρ，用以表明這項(xiàng)公共服務(wù)的需求程度，納稅人據(jù)此決定是否申請(qǐng)這項(xiàng)服務(wù)，最終做出投資決策并繳納相應(yīng)的稅款。在這種背景下，可以通過反向歸納來確定均衡收益。假設(shè)納稅人申請(qǐng)得到的稅收事先裁定負(fù)面結(jié)果概率分布完全依賴于Δ，則：

Π*=pMax{C(1-τ)-Δ;0}+(1-p)C(1-τ)

納稅人申請(qǐng)稅收事先裁定的目標(biāo)函數(shù)：

Π*-ρ= Π→ρ=(1-p)C(1-τ)+pMax{C(1-τ)-Δ;0}

-Max{C(1-τ)-pΔ;0}

如圖2所示，當(dāng)項(xiàng)目前景較為樂觀時(shí)，C(1-τ)>Δ，即使稅務(wù)機(jī)關(guān)的不同解釋可能導(dǎo)致預(yù)期稅收現(xiàn)金流減少，但只要存在一個(gè)正的稅后現(xiàn)金流，無論裁定結(jié)果如何，投資仍將被執(zhí)行。相反，境外投資項(xiàng)目存在較大的不確定性，即C(1-τ)≤Δ，申請(qǐng)稅收事先裁定成為投資決策的必要選擇，可以作為企業(yè)抵御可能的稅收損失有效屏障。這里pΔ可以被視為一個(gè)閾值，表明投資者是否會(huì)在稅務(wù)機(jī)關(guān)“放任”的情況下是否實(shí)現(xiàn)投資。

圖2 納稅人稅收事先裁定的數(shù)值模擬

pΔ≥C(1-τ)意味著將在沒有事先裁定的情況下放棄投資項(xiàng)目，因此對(duì)事先裁定的公共服務(wù)需求變成納稅人的機(jī)會(huì)成本。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)的裁定對(duì)企業(yè)不利，這筆費(fèi)用成為納稅人的預(yù)期損失。每個(gè)具有對(duì)外投資意愿的企業(yè)增加的稅收事先裁定邊際成本總和等于公共服務(wù)供給的邊際成本時(shí)，該稅收事先裁定公共服務(wù)供給量達(dá)到最優(yōu)水平。第i個(gè)納稅人應(yīng)納稅額的增加額是按照公共服務(wù)的邊際成本減去其他N-1個(gè)企業(yè)對(duì)該公共服務(wù)增量的自愿付費(fèi)額，每個(gè)企業(yè)可以按照邊際收益比例負(fù)擔(dān)公共服務(wù)成本。

四、我國對(duì)外直接投資稅收支持政策存在的問題

(一)消除國際雙重征稅制度具有局限性

目前我國采用的分國不分項(xiàng)限額抵免法，與對(duì)外直接投資存量排名靠前的國家相比消除國際雙重征稅的效果較差。德國、英國和法國就境外分支機(jī)構(gòu)匯回的利潤給予直接免稅，德國、法國和日本也對(duì)境外子公司向國內(nèi)分配的股息都直接免稅，并且沒有抵免層級(jí)的限制或者抵免層級(jí)大多高于我國。我國對(duì)于境外子公司股息國際雙重征稅消除方法方面，要求三層間接抵免且持股比例為20%以上。在國際稅收協(xié)定先于國內(nèi)稅法的前提下，稅收協(xié)定中的抵免控股比例低于我國之規(guī)定更縮小了抵免的使用范圍。另外多層抵免涉及的細(xì)節(jié)問題也沒有做出詳細(xì)規(guī)定，使實(shí)際工作出現(xiàn)困難。

在直接抵免法下計(jì)算抵免限額時(shí)，對(duì)于對(duì)外直接投資企業(yè)來自于不同國家的單一或多種收入，我國采用分國不分項(xiàng)抵免法，即政府對(duì)企業(yè)來自不同國家的境外所得，分別計(jì)算其各自的抵免限額，各個(gè)國家的抵免額和稅率不一致，因此超出限額的部分與抵免余額不能相互沖抵；還有一種方法是納稅人可以采用定率抵扣的方法，統(tǒng)一按境外應(yīng)納稅所得額16.5%的比率抵扣。我國政府視我國與收入來源國的稅收協(xié)定對(duì)跨國企業(yè)在東道國享受的稅收優(yōu)惠待遇給予稅收饒讓。

我國采用的分國限額抵免法使得來自每一個(gè)非居住國的所得，都必須按照國內(nèi)稅率計(jì)算出各自的抵免限額，當(dāng)各個(gè)非居住國的稅率高低不一時(shí)，采用此法會(huì)使得來自非居住國的抵免限額不能相互調(diào)劑使用。一方面在高稅國產(chǎn)生的超限額稅款得不到抵免，另一方面又會(huì)使在低稅國產(chǎn)生的不足限額得不到利用，結(jié)果使跨國納稅人的總體稅負(fù)上升，從而偏離資本輸出中性，對(duì)對(duì)外直接投資帶來不利影響。在名義稅率高于中國的國家直接投資，實(shí)際稅負(fù)反而高于國內(nèi)企業(yè)20%以上(何楊、馬宏偉，2013)，現(xiàn)行分國不分項(xiàng)的抵免制度對(duì)于消除國際重復(fù)征稅并不徹底。

(二)稅收激勵(lì)政策缺乏競爭力

由于我國采用抵免法來消除國際雙重征稅，如果對(duì)外直接投資的東道國稅率低于母國，那么企業(yè)就要向較高稅率水平的母國補(bǔ)交稅款，削弱了競爭力?！耙粠б宦贰?4個(gè)沿線國家中有48個(gè)沿線國家稅率低于我國，僅有8個(gè)高于我國稅率(計(jì)金標(biāo)、應(yīng)濤，2017)。如前所述，英、法等國對(duì)于境外所得直接免稅。采用抵免法的國家中，日本23.4%的所得稅率也低于我國目前水平。隨著特朗普政府通過《減稅與就業(yè)法案》，自2018年起聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率降至20%，低于經(jīng)合組織(OECD)國家25%的平均水平，這樣一來競爭力顯著提升。此外，美國還存在延遲納稅制度，可以鼓勵(lì)境外子公司通過延遲履行納稅義務(wù)，利用海外利潤持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)商務(wù)部發(fā)布的《2016年度中國對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，截至2016年，中國對(duì)外直接投資存量13 573.9億美元，相當(dāng)于美國對(duì)外投資存量的10%，日本的50%、德國的30%。德國、英國、法國和日本都在積極與發(fā)展中國家締結(jié)協(xié)定中存在稅收饒讓條款，鼓勵(lì)利用東道國的政策優(yōu)惠向發(fā)展中國家“走出去”?！皩＠小边€使得高新技術(shù)企業(yè)在專利、知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)享受更低的稅率。

我國現(xiàn)行對(duì)外投資在行業(yè)的選擇和區(qū)域的規(guī)劃上過于模式化，政策導(dǎo)向性只有在2005年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項(xiàng)資金管理辦法〉的通知》中略微提及。中國在英屬維爾京群島、開曼群島等低稅率國家(或地區(qū))的對(duì)外直接投資累計(jì)超過70%。事實(shí)上，有很大一部分的非洲國家以及發(fā)展中國家，不僅自然資源豐富，消費(fèi)需求大，這些國家的政府制定了不少吸引外資的政策?，F(xiàn)實(shí)操作層面，能夠獲得專項(xiàng)資金、合作發(fā)展資金支持而最終“走出去”的企業(yè)少之又少，不僅公共利益的公平性存疑，這些前期補(bǔ)助或貸款貼息等資助形式容易引起貿(mào)易爭端，因此加強(qiáng)國際稅收協(xié)定談判的稅收減免是通行和普遍認(rèn)可的做法(陳強(qiáng)、劉海峰、李建昌，2013)。

(三)稅收政策實(shí)際操作困難

日本、德國和法國等發(fā)達(dá)國家允許在境外的稅前所得提取一定比例的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，設(shè)立了專門用于彌補(bǔ)虧損的對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。美國的“追補(bǔ)課稅”對(duì)于彌補(bǔ)虧損的時(shí)限、方式大都限制較少、更加靈活。長期以來，我國對(duì)外直接投資稅收的政策一直處于零散狀態(tài)，相關(guān)文件的出臺(tái)間隔性較大，沒有形成系統(tǒng)性的稅收政策體系。2011年，華為公司在美國未成功收購三葉系統(tǒng)這一失敗案例就凸顯出我國對(duì)外投資產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的不明確，企業(yè)一旦遭遇東道國的政治和安全風(fēng)險(xiǎn)、不公平待遇時(shí)缺乏必要的保護(hù)制度(陶攀、洪俊杰、劉志強(qiáng)，2013)，抗風(fēng)險(xiǎn)政策措施應(yīng)對(duì)不足。我國出于海外投資的照顧角度，大多是從損失后的補(bǔ)助或減免稅角度出發(fā)。例如，對(duì)外投資企業(yè)在境外的突發(fā)事故給予處理費(fèi)的補(bǔ)助，對(duì)納稅人遇有不可抗性的自然災(zāi)害或其他特殊原因而造成巨大損失的給予一年減征或免征的照顧。

稅收作為國家提供公共產(chǎn)品的代價(jià)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在代表國家行使征稅權(quán)的同時(shí)，更應(yīng)體現(xiàn)出稅務(wù)機(jī)關(guān)的“服務(wù)性”、納稅服務(wù)的“個(gè)性化”。顯然，我國現(xiàn)有措施確實(shí)顯得有些“捉襟見肘”。在稅收服務(wù)方面，由于對(duì)外直接投資涉及行業(yè)廣泛且發(fā)展程度各有不同，業(yè)務(wù)內(nèi)容繁雜，因而需要及時(shí)了解東道國的稅收政策變化，以做出正確經(jīng)濟(jì)決策。然而，我國目前對(duì)國外稅制與稅收政策的介紹、境外所得如何抵免、轉(zhuǎn)讓定價(jià)等方面的服務(wù)依然偏少，且對(duì)外投資的事務(wù)涉及商務(wù)部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等多個(gè)部門，可能造成混亂的機(jī)制職責(zé)，效率過低。另外，關(guān)于常設(shè)機(jī)構(gòu)的稅收問題，實(shí)際操作很容易出現(xiàn)困難。2016年，投資越南的某中國機(jī)械進(jìn)出口公司被加征了企業(yè)所得稅，就是由于對(duì)政策條文解讀出現(xiàn)問題，導(dǎo)致常設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)投資者重復(fù)征稅。

五、結(jié)論及政策建議

必須指出，事先裁定不同于稅收籌劃和納稅咨詢或稅收個(gè)案批復(fù)制度。采取司法模式的事先裁定制度國家一般都具有較為成熟和完善的法律制度準(zhǔn)備，而對(duì)比來看，引入事先裁定制度的初期階段，行政模式或許更適合我國法律制度環(huán)境(王明世，2015)。我國正處于深化財(cái)稅體制改革階段，加之事前執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足，極易造成有限的稅務(wù)行政資源因重復(fù)性的工作而浪費(fèi)，在現(xiàn)有“正面規(guī)定”的基礎(chǔ)上增加類型化的“反面列舉”事項(xiàng)(朱大旗、姜姿含，2016)。考慮到我國區(qū)域發(fā)展極不均衡，以及不同地區(qū)稅務(wù)執(zhí)法和服務(wù)水平也不盡相同，難以保證稅法適用解釋在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一性和連貫性，顯然有違制度初衷，可以考慮將稅收事先裁定服務(wù)主體定位為省級(jí)以上稅務(wù)機(jī)關(guān)上升至國家稅務(wù)總局。并以抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、財(cái)務(wù)狀況良好且具有并購重組、海外投資等復(fù)雜業(yè)務(wù)的企業(yè)作為稅收事先裁定的申請(qǐng)人(樊勇、韓文達(dá)，2016)，但應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)不同情況制定不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)避免“一刀切”，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。