地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究述評(píng)*

一、引 言

地方政府性債務(wù)包括地方政府直接舉借的債務(wù)，還包括政府融資平臺(tái)公司、公用事業(yè)單位、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助單位舉借的部分債務(wù)(劉尚希，2012)。我國(guó)于1994年頒布了第一部預(yù)算法，規(guī)定除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外地方政府不允許舉借債務(wù)。2008年以后，為有效應(yīng)對(duì)金融危機(jī)對(duì)我們經(jīng)濟(jì)的沖擊，中央政府啟動(dòng)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，中央政府于兩年內(nèi)投資1.18萬(wàn)億元，帶動(dòng)地方政府和社會(huì)投資共約4萬(wàn)億元，地方政府面臨巨大的籌資壓力。各級(jí)地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)等渠道，以土地等政府資產(chǎn)做抵押，通過(guò)各種方式繞過(guò)預(yù)算法規(guī)定舉借債務(wù)，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展籌措資金，至此，地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張。

地方政府性債務(wù)的迅猛擴(kuò)張可能引發(fā)一系列風(fēng)險(xiǎn)，主要是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，不同的地區(qū)有不同的風(fēng)險(xiǎn)水平，某一地區(qū)某一方面?zhèn)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)失控，就可能引發(fā)全面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一方面，地方政府對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)任務(wù)為建設(shè)資金來(lái)源的杠桿效應(yīng)提供了合理性，社會(huì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體需要政府提供公共品，在充滿不確定性的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，當(dāng)稅收無(wú)法滿足建設(shè)資金需求時(shí)，出現(xiàn)政府債務(wù)是正常的且合理的，政府舉債有其必要性，特別是在當(dāng)前中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的大背景下，地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要，即使寧愿冒風(fēng)險(xiǎn)也愿意變相融資，特別是基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與金融資源配置不匹配，導(dǎo)致地方政府拼命需求金融資源；另一方面，信用本身天然攜帶風(fēng)險(xiǎn)基因，借債與風(fēng)險(xiǎn)并存，特別是當(dāng)借債沒有約束與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，過(guò)高的借債會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)成倍放大。因此，在強(qiáng)化對(duì)地方債務(wù)管控的同時(shí)，也要把握平衡，做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和預(yù)警，地方政府作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)參與主體，一個(gè)地方公共品的提供者，如何在保證地方公共支出需要的同時(shí)又能有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)重要的研究課題。

本文第二部分介紹地方政府性債務(wù)的類型、來(lái)源以及現(xiàn)狀；第三部分介紹地方政府性債務(wù)的理論基礎(chǔ)；第四部分對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估預(yù)警方法進(jìn)行討論；第五部分進(jìn)行總結(jié)。

二、關(guān)于地方政府性債務(wù)的分類、來(lái)源及現(xiàn)狀

(一)地方政府性債務(wù)的類型

按照Brixi(1998)提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，可以把地方政府債務(wù)劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱形債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱形債務(wù)四大類。Brixi的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣前面兩項(xiàng)是指已經(jīng)成為政府財(cái)政事實(shí)上的債務(wù)事項(xiàng)，政府財(cái)政必須承擔(dān)其責(zé)任，后面兩項(xiàng)是指?jìng)鶆?wù)事項(xiàng)已經(jīng)產(chǎn)生，盡管具體數(shù)量還不能確定，但將來(lái)可能成為政府的債務(wù)事項(xiàng)(劉尚希、趙全厚，2002)。王曉光(2005)認(rèn)為，地方政府債務(wù)主要由地方政府財(cái)政還款的直接顯性債務(wù)、地方政府負(fù)責(zé)的直接隱形債務(wù)、政府擔(dān)保債務(wù)三部分組成。顧建光(2006)援引Brixi的分類方法對(duì)于各類地方債務(wù)進(jìn)行了歸納，主要包括中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)、中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的項(xiàng)目貸款、財(cái)政體制因素形成的地方政府債務(wù)、地方公共部門債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)、因承擔(dān)道義義務(wù)形成的地方政府債務(wù)。姜維壯(2009)認(rèn)為我國(guó)地方政府的債務(wù)主要包括中央國(guó)債轉(zhuǎn)貸、中央設(shè)立的解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)貸款、地方政府利用行政命令直接向金融機(jī)構(gòu)融通資金、地方政府擔(dān)保的債務(wù)、社會(huì)保障資金缺口和地方政府的各種欠款和掛賬。吳俊培(2013)認(rèn)為我國(guó)地方債務(wù)主要由各級(jí)地方政府職能部門的債務(wù)、預(yù)算事業(yè)單位的債務(wù)、經(jīng)政府認(rèn)定履行了政府相關(guān)職能的融資平臺(tái)公司的債務(wù)三部分構(gòu)成。趙全厚(2011)根據(jù)相關(guān)政府部門制定的標(biāo)準(zhǔn)，將我國(guó)地方政府性債務(wù)分為直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)兩部分。

(二)地方政府性債務(wù)的來(lái)源

魏加寧(2004)認(rèn)為，地方政府負(fù)債通過(guò)設(shè)立融資平臺(tái)公司獲得銀行貸款、發(fā)行“城投債”為最主要的債務(wù)來(lái)源。羅黨論、佘國(guó)滿(2015)認(rèn)為，由于政府“隱性”擔(dān)保，城投債通常被視為“準(zhǔn)市政債”，城投債融資規(guī)模占政府直接融資比重迅速上升。何楊、滿燕云(2012)認(rèn)為，地方政府借助融資平臺(tái)公司的融資來(lái)源主要有三種形式，一是以土地抵押獲得銀行貸款，二是以土地收入為擔(dān)保發(fā)行城投債，三是通過(guò)融資租賃、項(xiàng)目融資、信托私募等資本市場(chǎng)融資。陳志勇、毛暉(2015)通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，從我國(guó)的地方政府債務(wù)資金來(lái)源及平均期限來(lái)看，銀行貸款為地方政府性債務(wù)的主要來(lái)源，除此之外，地方政府債券、融資平臺(tái)債券、BT融資、信托融資等均占有一定的比例。何楊、王蔚(2015)通過(guò)對(duì)城市建設(shè)資金中來(lái)源于銀行借款和債券的顯性債務(wù)進(jìn)行了研究，得出中國(guó)城市建設(shè)通過(guò)國(guó)內(nèi)的貸款、發(fā)行債券渠道獲得資金的比重大致在28%～39%。魏加寧、唐滔(2010)通過(guò)對(duì)國(guó)外地方政府債務(wù)融資的研究，總結(jié)了地方政府債務(wù)資金的來(lái)源主要有銀行借款、市政債券和政府公共資金借款三種。

(三)地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀

根據(jù)楊燦明、魯元平(2015)的研究，由于統(tǒng)計(jì)口徑不一致、數(shù)據(jù)敏感、債務(wù)記載不規(guī)范等原因，地方債務(wù)規(guī)模往往難以獲取。許多研究人員和研究機(jī)構(gòu)根據(jù)不同的估算口徑，估算了地方政府債務(wù)的數(shù)據(jù)(財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組，2009；魏加寧，2012；沈明高、彭程，2010)。目前，最權(quán)威的數(shù)據(jù)為審計(jì)署分別于2010年和2013年發(fā)布的審計(jì)報(bào)告，審計(jì)報(bào)告顯示，截至2010年底，我國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府債務(wù)余額共計(jì)10.7萬(wàn)億元，約占全國(guó)GDP總額的27.4%；截至2013年6月底，我國(guó)地方各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72億元。根據(jù)趙全厚(2014)的研究，從債務(wù)增速來(lái)看，截至2013年6月底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額比2010年底增加38 679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%，超過(guò)GDP增速，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈擴(kuò)散狀態(tài)。如何將地方政府債務(wù)規(guī)模控制在一個(gè)安全、穩(wěn)健、適度的范圍內(nèi)，是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。地方政府性債務(wù)形成已久，規(guī)模大、問(wèn)題多且復(fù)雜，對(duì)其進(jìn)行治理并非消除地方政府性債務(wù)，而是通過(guò)理順體制、創(chuàng)新管理、管控風(fēng)險(xiǎn)把地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，將地方政府債務(wù)問(wèn)題推向陽(yáng)光化、透明化、法治化的軌道。

1.新預(yù)算法執(zhí)行前的地方政府性債務(wù)管理。

(1)新《預(yù)算法》出臺(tái)前地方政府性債務(wù)管理的歷史沿革。1950年，東北人民政府發(fā)行了我國(guó)最早的地方政府債務(wù)，用于籌集生產(chǎn)建設(shè)的資金。1958年，中央公布《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，決定于1959年起，允許各省級(jí)政府在必要的時(shí)候，發(fā)行地方建設(shè)公債，作為籌集建設(shè)資金的一種輔助手段。改革開放后的80年代，出于籌集資金修建路橋的需要，部分地方政府再次發(fā)行地方債券。1992年鄧小平南巡講話后，我國(guó)全面進(jìn)入改革開放，1994年的財(cái)政改革分權(quán)使地方政府的自主權(quán)進(jìn)一步增大，地方政府也出現(xiàn)了不顧自身財(cái)力舉債搞建設(shè)的盛況，地方政府的債務(wù)迅速膨脹。1995年開始實(shí)行的《預(yù)算法》規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

從80年代中期開始，地方政府通過(guò)財(cái)政部和銀行轉(zhuǎn)貸、申請(qǐng)境外銀行貸款、發(fā)行境外債券等多種方式借入國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款，并在90年代中期達(dá)到高峰。根據(jù)審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月，地方政府性債務(wù)的國(guó)債、外債等財(cái)政轉(zhuǎn)貸余額合計(jì)為3 033億元。

1998年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，通過(guò)簽訂中央政府與地方政府之間的轉(zhuǎn)貸協(xié)議，將國(guó)債資金中的一部分轉(zhuǎn)貸地方政府使用，還本付息由地方政府來(lái)承擔(dān)。1998～2005年，約3 000億元左右的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資資金由中央轉(zhuǎn)貸給地方使用。2008年，中央推出了4萬(wàn)億元投資計(jì)劃，其中大部分資金由地方政府配套解決，地方融資平臺(tái)開始迅速發(fā)展，債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張。

2009年，我國(guó)地方政府債券發(fā)行開始了“代發(fā)代還”模式，由財(cái)政部代理發(fā)行并代辦還本付息。2011年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)4省市開展“代發(fā)自還”模式試點(diǎn)。2011～2013年，地方政府債券發(fā)行總額為8 000億元。2014年開始，我國(guó)允許10省市開展“自發(fā)自還”債券發(fā)行模式。

(2)新《預(yù)算法》實(shí)施前地方政府性債務(wù)規(guī)范管理的研究成果。在新預(yù)算法執(zhí)行前，相關(guān)學(xué)者對(duì)地方政府發(fā)債問(wèn)了進(jìn)行了大量的研究，認(rèn)為發(fā)行地方政府債券可以為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資提供新的渠道，是分流地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的重要途徑(宋立，2004；劉尚希，2004)。王瑤等(2007)認(rèn)為要解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，需要依托不斷發(fā)展的金融市場(chǎng)，開通地方政府公開發(fā)債渠道，發(fā)行地方政府債券。馬海濤、馬金華(2011)認(rèn)為，解決我國(guó)地方政府債務(wù)的根本出路在于地方政府舉債債券化。朱太輝、魏加寧(2012)從資產(chǎn)組合理論、委托代理理論、風(fēng)險(xiǎn)分散理論和貨幣政策調(diào)控理論四個(gè)方面分析了我國(guó)地方債的發(fā)行在當(dāng)前的金融體系下具有非常大的必要性。王麗英等(2012)認(rèn)為，推進(jìn)地方政府債券自主發(fā)行，對(duì)于拓寬地方政府融資渠道、緩解地方政府償債壓力、推進(jìn)地方政府投融資透明化和規(guī)范化有重要作用。也有一些學(xué)者分析了地方政府債務(wù)債券化的風(fēng)險(xiǎn)，劉尚希(2004)認(rèn)為，發(fā)行市政收益?zhèn)嬖诠诧L(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的防范主要靠完善相關(guān)法規(guī)、設(shè)計(jì)好市政收益?zhèn)袌?chǎng)框架、規(guī)范中介、控制發(fā)債規(guī)模等方式解決。張海星(2009)認(rèn)為，我國(guó)地方政府直接發(fā)債需要技術(shù)準(zhǔn)備和制度配套，要從法律監(jiān)督、行政監(jiān)控和市場(chǎng)監(jiān)管三個(gè)層次構(gòu)建地方債運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，基于我國(guó)國(guó)情的漸進(jìn)式開放模式。崔軍(2011)認(rèn)為，地方政府債務(wù)治理的近期目標(biāo)是要按照“控增量，化存量”的治理思路清理融資平臺(tái)公司及其債務(wù)。

2.新預(yù)算法執(zhí)行后的地方政府性債務(wù)管理。

(1)新《預(yù)算法》出臺(tái)后地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)法律法規(guī)。隨著地方政府性債務(wù)規(guī)模的膨脹，國(guó)家層面對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題高度重視，從法律法規(guī)等不同層面堵塞漏洞、防范風(fēng)險(xiǎn)。2014年，新修改的《預(yù)算法》允許省級(jí)政府在一定范圍內(nèi)舉債，同年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào))剝離了地方政府融資平臺(tái)的政府借債功能，并開展存量債務(wù)的三類處置。2015年，隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施和國(guó)務(wù)院2014年43號(hào)文的全面落實(shí)，我國(guó)地方債發(fā)行建立按照市場(chǎng)化原則自發(fā)自還的一般債券和專項(xiàng)債券并存的發(fā)行機(jī)制。2015年，財(cái)政部發(fā)布地方政府一般債券和專項(xiàng)債券的發(fā)行管理暫行辦法，發(fā)行方式全部為自發(fā)自還。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案》，明確對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行不救助原則。雖然國(guó)務(wù)院2014年43號(hào)文剝離了融資平臺(tái)的政府性融資職能，但一些違規(guī)的舉債手段如明股實(shí)債的PPP、產(chǎn)業(yè)基金、違規(guī)政府購(gòu)買服務(wù)等方興未艾，為了堵住這些渠道，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉績(jī)?nèi)谫Y行為》(財(cái)庫(kù)[2017]50號(hào))和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買各義違法違規(guī)融資》的通知(財(cái)庫(kù)87號(hào))，全面封堵了一切違法違規(guī)的變相舉債融資渠道。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要規(guī)范政府舉債行為，全國(guó)金融工作會(huì)議和中央政治局會(huì)議也同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要積極穩(wěn)妥化解積累的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，同年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表編制工作方案。至此，地方政府性債務(wù)逐步走上了正規(guī)化、法治化軌道。

表1新《預(yù)算法》實(shí)施后地方政府性債務(wù)管理相關(guān)法律法規(guī)

續(xù)表

(2)新《預(yù)算法》實(shí)施后地方政府性債務(wù)規(guī)范管理的研究成果。在《新預(yù)算法》正式實(shí)施后，由于地方政府舉債已經(jīng)走入。法治化軌道，相關(guān)的研究主要從規(guī)范地方政府舉債行為、增強(qiáng)發(fā)債透明度、健全法律規(guī)范體系等方面進(jìn)行。趙全厚(2016)通過(guò)研究美國(guó)的資本項(xiàng)目融資，認(rèn)為我國(guó)應(yīng)深化預(yù)算改革，地方政府經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算分賬處理，將地方政府債券融資納入預(yù)算管理，改進(jìn)地方政府融資管理，把控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。王銀梅、陳志勇(2016)認(rèn)為將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理是加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的有效途徑，從政府預(yù)算體系完整性及全口徑預(yù)算管理的視角，對(duì)地方政府性債務(wù)預(yù)算管理進(jìn)行全面規(guī)劃和系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。劉梅(2016)認(rèn)為，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)治理需要從存量置換和新增規(guī)范兩個(gè)層面進(jìn)行，要解決地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資問(wèn)題，即推動(dòng)PPP模式的有序發(fā)展。張勇(2015)認(rèn)為，PPP模式通過(guò)引入社會(huì)資本由社會(huì)資本提供公共品與公共服務(wù)，在兼顧經(jīng)營(yíng)性和公益性的原則下，有助于解決部分資金問(wèn)題，緩解地方政府的債務(wù)壓力，提高公共服務(wù)質(zhì)量。李虹含(2016)認(rèn)為現(xiàn)有法律對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)督管理存在的不足，并指出了加強(qiáng)監(jiān)督的三條優(yōu)化路徑。辜勝阻、劉偉(2014)認(rèn)為實(shí)施新《預(yù)算法》亟需完善地方債治理機(jī)制，要建立起以債券為主的地方政府負(fù)債融資機(jī)制，構(gòu)建和完善市場(chǎng)約束、規(guī)則管理、行政控制相結(jié)合的多層面的地方政府債務(wù)管理體制，防范地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，多措并舉疏解地方政府巨大的負(fù)債融資壓力。成濤林(2015)基于地方債管理新政視角，從地方政府債務(wù)管理模式、地方政府預(yù)算管理制度、地方政府債務(wù)規(guī)模控制等八個(gè)方面對(duì)中外地方政府債務(wù)管理進(jìn)行了比較，指出我國(guó)要進(jìn)一步完善地方政府信用評(píng)級(jí)制度，完善地方政府債務(wù)信息披露機(jī)制，健全地方政府債務(wù)管理制度體系，拓寬地方政府債務(wù)資金來(lái)源，健全地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)等建議。

根據(jù)以上的研究成果可以看出，在新《預(yù)算法》執(zhí)行之前，地方政府融資渠道五花八門，中央和地方為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金投入問(wèn)題，探索了地方政府多種融資模式，其中，依靠地方政府融資平臺(tái)融資發(fā)展最為迅猛，銀行貸款是最主要的資金來(lái)源，這種借債方式繞過(guò)了《預(yù)算法》的約束，使得地方政府能夠獲得大量的建設(shè)資金。在新《預(yù)算法》正式執(zhí)行之后，中央對(duì)地方政府的融資行為逐步規(guī)范，新《預(yù)算法》賦予了地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，同年國(guó)務(wù)院2004年43號(hào)文的頒布對(duì)地方政府存量債務(wù)進(jìn)行三類清理，明確剝離地方政府融資平臺(tái)的政府融資職能，對(duì)有一定收益的投資項(xiàng)目實(shí)行自負(fù)盈虧，政府不再兜底，財(cái)政部2017年的50號(hào)文和87號(hào)文全面封堵了一切違法違規(guī)的變相舉債融資渠道，地方政府性債務(wù)法治化、透明化程度越來(lái)越高。至此，針對(duì)地方政府性債務(wù)的研究已經(jīng)從探索地方政府的融資模式、是否允許發(fā)行地方政府債券等方面轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾我揽渴袌?chǎng)機(jī)制約束地方政府發(fā)債行為、如何建立風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警機(jī)制等，同時(shí)，在地方政府融資模式進(jìn)一步規(guī)范的現(xiàn)狀下，如何拓展合規(guī)的融資渠道。

三、關(guān)于地方政府債務(wù)融資的理論基礎(chǔ)

(一)公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)生活中存在市場(chǎng)失靈，有些商品和服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，不能由市場(chǎng)而只能由政府來(lái)提供。全國(guó)性的公共產(chǎn)品由于受益范圍遍及全國(guó)，當(dāng)然只能由中央政府來(lái)提供，而地方公共產(chǎn)品由于受益范圍的區(qū)域性，只能由地方政府來(lái)提供。

地方公共產(chǎn)品受益范圍的局限性導(dǎo)致只能由地方政府來(lái)提供，這就形成地方政府的公共產(chǎn)品支出具有剛性的特征，同時(shí)有些公共產(chǎn)品具有受益的跨期性，即公共產(chǎn)品形成后不僅僅是一代人能夠享受到它帶來(lái)的好處，這就導(dǎo)致地方政府在制造這種公共產(chǎn)品的成本如果由建造的這一代人來(lái)承擔(dān)，肯定對(duì)這一代人來(lái)說(shuō)是不公平的。因此，按照公平的原則，這些公共產(chǎn)品的建造費(fèi)用不應(yīng)以稅收作為唯一的資金來(lái)源渠道，可通過(guò)舉債的方式來(lái)融資，使公共產(chǎn)品的成本在各代人之間公平、合理的負(fù)擔(dān)。姜維壯(2009)認(rèn)為，地方性公共產(chǎn)品存在地域差異，必須由地方自行提供，公共產(chǎn)品理論為地方政府舉債提供了理論支持和導(dǎo)向；熊波(2009)認(rèn)為，在市場(chǎng)失靈和缺乏效率的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)，以矯正外部性和公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題，地方政府可以舉債，聚集社會(huì)閑散資金為實(shí)現(xiàn)政府職能提供有效支撐。

(二)財(cái)政分權(quán)理論

實(shí)施財(cái)政分權(quán)制的國(guó)家，普遍存在債務(wù)的問(wèn)題，有些借外債形成主權(quán)債務(wù)，有些借內(nèi)債形成的地方政府債務(wù)。舉債進(jìn)行財(cái)政投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)雖然帶來(lái)了一些負(fù)面影響但也帶來(lái)了GDP的高速增長(zhǎng)。

第一代財(cái)政分權(quán)理論又稱財(cái)政聯(lián)邦理論，代表理論有Tiebout“用腳投票”理論、Musgrave財(cái)政分稅制思想和Oates財(cái)政分權(quán)定理。Tiebout(1956)認(rèn)為，人們要想自己效用最大化，必須在社區(qū)間進(jìn)行充分流動(dòng)，而社區(qū)只有在提供人們需要的公共產(chǎn)品的時(shí)候保證效率才能使人們定居下來(lái)，通過(guò)這種競(jìng)爭(zhēng)可以優(yōu)化資源配置，從而使社會(huì)資源的配置達(dá)到帕累托最優(yōu)，最終增加社會(huì)福利。這種理論解釋了居民通過(guò)充分流動(dòng)使得具有相同偏好的最終會(huì)聚集到一個(gè)社區(qū)。Musgrave(1959)認(rèn)為財(cái)政制度應(yīng)該實(shí)行分稅制，中央政府和地方政府的權(quán)力應(yīng)該分開，通過(guò)這種分權(quán)把地方政府之間的分配關(guān)系固定下來(lái)，給予地方政府相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，這樣地方政府就能更好地把握住自己的社會(huì)民眾的偏好，從而實(shí)現(xiàn)不同的資源配置戰(zhàn)略達(dá)到帕累托最優(yōu)。Oates(1972)認(rèn)為，中央政府在分配公共產(chǎn)品的時(shí)候不清楚不同群體之間偏好的不同，從而使資源配置達(dá)不到最優(yōu)狀態(tài)，導(dǎo)致在分配公共產(chǎn)品的時(shí)候，地方政府和中央政府分配效率的差異，一般情況下中央政府的資源配置就不如地方政府的資源配置效率，地方政府根據(jù)居民的偏好提供產(chǎn)品最終的效果大于中央提供一致的產(chǎn)品。第一代財(cái)政分權(quán)理論的主要貢獻(xiàn)是指出了多層級(jí)的政府體系提供公共品比由單一的中央政府對(duì)所有公共支出做出的決策更為有效(Vo，2010)，使用地方政府借款為地方投資項(xiàng)目融資比使用當(dāng)期的地方財(cái)政收入更為可取(龔強(qiáng)，2011)。

第二代財(cái)政分權(quán)理論不再局限于傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的公共產(chǎn)品層次性和市場(chǎng)供求關(guān)系這種分析模式，運(yùn)用激勵(lì)、委托—代理等研究框架來(lái)分析問(wèn)題，認(rèn)為政府本身有激勵(lì)機(jī)制，從人性的角度出發(fā)，把政府看做是官員的集合體，政府官員本身的目的是追求物質(zhì)利益的，所以官員會(huì)從政治中尋租。林國(guó)慶(2002)認(rèn)為，在實(shí)行財(cái)政分權(quán)的多數(shù)西方國(guó)家，中央財(cái)政和地方財(cái)政相互獨(dú)立，中央政府和地方政府各自獨(dú)立編制預(yù)算，因此當(dāng)?shù)胤秸A(yù)算支出大于預(yù)算收入時(shí)，經(jīng)常利用規(guī)范的債券融資渠道籌集資金，地方政府發(fā)債成為一個(gè)極其普遍現(xiàn)象。賈康、白景明(2003)認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)關(guān)系本身來(lái)說(shuō)，地方政府作為一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)財(cái)政，在接受中央政府協(xié)調(diào)制約的前提下，應(yīng)該有一級(jí)舉債權(quán)。魏加寧(2010)指出，財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為為資本性支出而謹(jǐn)慎舉債是合理的。

除了以上一些支持政府舉債的理論外，還有信息不對(duì)稱理論和制度變遷理論等。羅黨論(2015)認(rèn)為，地方政府官員的更替對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)等有顯著的影響。馬海濤(2011)認(rèn)為財(cái)政體制方面的原因?qū)Φ胤絺鶆?wù)的影響隨時(shí)間發(fā)生著變化。祿曉龍(2013)認(rèn)為，分稅制改革沒有解決財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的問(wèn)題，這種制度變遷使得中央政府的權(quán)力加大了，財(cái)政投資需要大量的資金來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)，而資金的獲得在不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的情況下，就只能靠舉借債務(wù)。

綜上所述，由地方政府來(lái)進(jìn)行舉債融資為本轄區(qū)內(nèi)的居民提高公共服務(wù)是完全合理的，地方政府提供公共品相對(duì)于由中央政府提供更能體現(xiàn)本轄區(qū)內(nèi)居民的意愿。按照財(cái)政分權(quán)的觀點(diǎn)，地方政府舉債是必然的，由于地方政府之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會(huì)受到競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的影響，使得基礎(chǔ)設(shè)施的提供不完全由實(shí)際需求決定，地方競(jìng)爭(zhēng)情況下收入的減少和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出規(guī)模的增加導(dǎo)致地方政府收入不平衡，必然要求地方政府依靠舉借債務(wù)來(lái)融入資金。

四、關(guān)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因、評(píng)估與預(yù)警

(一)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系

準(zhǔn)確、合理、系統(tǒng)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)是科學(xué)反映地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，在選取債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)時(shí)，應(yīng)把握好相關(guān)性、易得性和全面性這幾個(gè)基本原則，使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)與評(píng)估目標(biāo)相關(guān)性強(qiáng)、指標(biāo)數(shù)據(jù)易于獲取且指標(biāo)集合能夠全面反映評(píng)估目標(biāo)的各個(gè)方面。

許滌龍、何達(dá)之(2007)根據(jù)Brixi的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，結(jié)合我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的特征和數(shù)據(jù)獲得的可能性，把我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分為4個(gè)子系統(tǒng)，選取20個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)造了預(yù)警指標(biāo)體系?？佳帏Q等(2009)從“借、用、還”三個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)立一些典型指標(biāo)，給予每個(gè)環(huán)節(jié)不同的權(quán)重，結(jié)合計(jì)算公式求出每個(gè)指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，最后求出每個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和綜合的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。羅春嬋(2012)從規(guī)模性、結(jié)構(gòu)性和能動(dòng)性指標(biāo)三個(gè)方面構(gòu)建地方政府債務(wù)危機(jī)的早期預(yù)警指標(biāo)體系。許爭(zhēng)等(2013)根據(jù)借債、用債、還債這幾個(gè)環(huán)節(jié)，建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定指標(biāo)。劉驊等(2014)以地方政府融資平臺(tái)融資杠桿率為切入點(diǎn)，將現(xiàn)有融資平臺(tái)按債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征分為避險(xiǎn)型、投資型和龐齊型三類，再結(jié)合融資平臺(tái)財(cái)務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)，選出了12項(xiàng)指標(biāo)，建立相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。郭宇等(2014)從系統(tǒng)工程的角度出發(fā)，通過(guò)分解SNG債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)，構(gòu)建了更為完備的預(yù)警指標(biāo)體系。孫玉棟(2014)從政府債務(wù)的靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面，確定了10個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)。卿固(2011)綜合專家學(xué)者采用的指標(biāo)體系，結(jié)合理論和風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式，選取了五大指標(biāo)作為評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的參考指標(biāo)。冉光和等(2006)根據(jù)地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理，選取了12個(gè)較重要的指標(biāo)構(gòu)成地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。謝征等(2012)參照國(guó)際通行做法并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，選取了14項(xiàng)地方政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)程度，劃分為三個(gè)級(jí)別。

綜合以上研究成果，根據(jù)相關(guān)性、易得性和全面性的原則，本文認(rèn)為，有12個(gè)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)可供選取，分別是債務(wù)負(fù)擔(dān)率(地方政府債務(wù)余額/地方GDP)、負(fù)債率(地方政府債務(wù)余額/地方財(cái)政收入)、償債率(地方財(cái)政當(dāng)年還本付息/地方財(cái)政收入總額)、債務(wù)依存度(當(dāng)年地方政府債務(wù)收入/當(dāng)年地方政府財(cái)政支出)、赤字率(當(dāng)前財(cái)政赤字/財(cái)政收入)、債務(wù)財(cái)政負(fù)擔(dān)率(年末地方政府性債務(wù)余額/地方一般預(yù)算收入)、債務(wù)土地負(fù)擔(dān)率(年末地方政府性債務(wù)余額/地方政府土地出讓收入)、債務(wù)居民負(fù)擔(dān)率(年末地方政府性債務(wù)余額/地區(qū)居民總收入)、長(zhǎng)期應(yīng)債能力(債務(wù)余額增長(zhǎng)率/地方GDP增長(zhǎng)率)、地方政府債務(wù)平均償還年限、逾期債務(wù)率(年末逾期債務(wù)余額/年末債務(wù)余額)、債務(wù)率彈性(地方政府性債務(wù)余額增長(zhǎng)率/當(dāng)前財(cái)政收入增長(zhǎng)率)。在滿足以上12個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)要求條件下，通過(guò)主成分分析法、層次分析法等方法就可以客觀的得出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重。

(二)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成因

地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，具體來(lái)說(shuō)，主要是規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)資金使用風(fēng)險(xiǎn)、償債資金來(lái)源風(fēng)險(xiǎn)、抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)、期限錯(cuò)配流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等，政府財(cái)政預(yù)算軟約束、規(guī)則不透明、央地政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理是造成這種狀況的根本原因。對(duì)于各級(jí)政府之間“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”(劉尚希，2004)，政府總是承擔(dān)兜底責(zé)任，要合理判斷地方政府債務(wù)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況，不能就債務(wù)論債務(wù)，必須將政府資產(chǎn)存量和收支流量?jī)蓚€(gè)方面結(jié)合起來(lái)(劉尚希，2002)，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理進(jìn)行研究(冉光和，2006)。盡管地方政府可以通過(guò)寅吃卯糧、預(yù)征稅費(fèi)、以新債償還舊債、空轉(zhuǎn)收入等彌補(bǔ)赤字手段維持當(dāng)?shù)刎?cái)政收支的虛假平衡(沈沛龍，2012)，但伴隨各種逾期債務(wù)的逐年累積，潛在的償債壓力與日俱增，地方財(cái)政發(fā)生危機(jī)，上級(jí)財(cái)政將不得不承擔(dān)救助責(zé)任，最終沖擊中央政府的財(cái)政安全，給中央財(cái)政帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)(郭玉清，2011)。

在地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因中，地方政府融資平臺(tái)和“土地財(cái)政”(何楊，2012;劉尚希，2011)、政治體制環(huán)境(羅黨論、佘國(guó)滿，2015)均對(duì)地方政府性債務(wù)的規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)有一定影響，地方政府負(fù)債大量來(lái)源于銀行貸款(胡援成，2012)、影子銀行(呂健，2014)，地方債務(wù)的急劇夸張擠占了大量的銀行貸款額度，對(duì)中小企業(yè)的融資形成一定的排擠(王燕武，2014)。地方政府舉債是一把雙刃劍(雎黨臣，2013)，根據(jù)當(dāng)?shù)卣淖陨韺?shí)力與未來(lái)發(fā)展預(yù)期而適度舉債才是最佳選擇，合理測(cè)算政府舉債空間和償債能力(刁偉濤，2017)，做好地方政府性債務(wù)的限額管理(馬恩濤，2017)以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警和處置工作，增強(qiáng)政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力(劉尚希，2004)。

(三)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警模型

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制不僅體現(xiàn)在事后監(jiān)控，而且要注重把握事前監(jiān)管(趙全厚，2014)，由于地方政府性債務(wù)舉借的合理性和信用天生攜帶的風(fēng)險(xiǎn)基因，因此，要構(gòu)建地方政府性債務(wù)融資合理空間的評(píng)估體系，強(qiáng)化地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制。

從國(guó)外的研究來(lái)看，對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警主要通過(guò)構(gòu)建指標(biāo)體系和風(fēng)險(xiǎn)模型，通過(guò)計(jì)算機(jī)仿真和預(yù)測(cè)技術(shù)來(lái)對(duì)本國(guó)地方政府債務(wù)作風(fēng)險(xiǎn)分析，并對(duì)未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了預(yù)測(cè)(謝征，2012)。目前，國(guó)外一些國(guó)家已經(jīng)通過(guò)構(gòu)建不同的指標(biāo)體系來(lái)建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系(許爭(zhēng)，2013)，如美國(guó)的“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃及財(cái)政危機(jī)法”、巴西的“地方政府借款限制”以及哥倫比亞的“交通信號(hào)燈系統(tǒng)”等，這些成果對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警具有一定的示范作用。

我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制的研究起步較晚，研究主要通過(guò)借鑒宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和金融危機(jī)預(yù)警中的數(shù)據(jù)處理和統(tǒng)計(jì)方法，構(gòu)建相應(yīng)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和模型對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估(許爭(zhēng)，2013)，從宏觀層面的定性分析、微觀層面的定量分析和測(cè)算、操作層面的預(yù)警機(jī)制做了大量研究。裴育等(2007)通過(guò)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警理論，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制進(jìn)行理論分析，通過(guò)對(duì)預(yù)警指標(biāo)賦予不同的權(quán)重值，來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)度，綜合評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)模型的構(gòu)建和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的測(cè)度，多結(jié)合數(shù)學(xué)方法和統(tǒng)計(jì)學(xué)理論來(lái)進(jìn)行，如基于系統(tǒng)工程的視角，通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、舉債程度和償債能力三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的多層次預(yù)警指標(biāo)體系(郭宇、莊亞明，2012)；通過(guò)BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)建立我國(guó)融資平臺(tái)“風(fēng)險(xiǎn)閾”預(yù)警模型(謝征等，2012)；利用財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣將我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，然后運(yùn)用AHP(層次分析法)構(gòu)建財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型(許滌龍、何達(dá)之，2007)；針對(duì)地方政府債務(wù)本身的不確定和模糊性，采用模糊評(píng)價(jià)的方法進(jìn)行債務(wù)預(yù)警(王曉光，2005；卿固，2011)。運(yùn)用聚類算法(劉驊，2014)和粗糙集理論(冉光和等，2006)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，利用KMV模型評(píng)估地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況(李臘生，2013；蔣忠元，2011；姚悅，2017)，利用線性加權(quán)綜合評(píng)價(jià)模型(賈曉俊，2017)等，給予系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型(劉文琦等，2017)等。

也有學(xué)者通過(guò)對(duì)地方政府性債務(wù)舉債空間、使用效率的測(cè)算，來(lái)評(píng)估地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。刁偉濤(2017)通過(guò)一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的分類量化評(píng)估了我國(guó)30多個(gè)省份的償債能力，吳粵等(2017)通過(guò)對(duì)政府投資與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系的實(shí)證研究，認(rèn)為地方政府債務(wù)投資效率與其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在較為明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，仲凡(2017)通過(guò)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和效率相關(guān)性的研究認(rèn)為要根據(jù)地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)績(jī)效方面的表現(xiàn)，對(duì)地方政府的債務(wù)規(guī)模與新增債務(wù)限額進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。劉尚希(2014)認(rèn)為，債務(wù)使用的績(jī)效體現(xiàn)未來(lái)的整體償債能力，防控風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從債務(wù)本身轉(zhuǎn)移到債務(wù)使用的績(jī)效評(píng)估上來(lái)。

綜上所述，地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要是由預(yù)算軟約束、央地財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)導(dǎo)致地方政府大量借債等多種因素造成的，這其中既有政治體制的原因也有對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)、評(píng)判方法落實(shí)等原因，要準(zhǔn)確評(píng)估地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，首先必須要明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)體系，在指標(biāo)的選取上，與指標(biāo)相關(guān)的數(shù)據(jù)一定要易于獲取、客觀真實(shí)，層次分析法、熵值法、主成分分析法等都為指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了基本的數(shù)學(xué)方法。在評(píng)估方法上，Brixi的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)舉債為我們提供了一個(gè)宏觀的研究視角，在微觀風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型的構(gòu)建上，借鑒數(shù)理方法根據(jù)目前的現(xiàn)狀運(yùn)用數(shù)學(xué)模型來(lái)定量分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、測(cè)算舉債空間和債務(wù)資金的使用效率，進(jìn)而提出規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的模式是較為成熟的研究路徑。

五、總結(jié)性評(píng)述

本文通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)梳理研究，總的來(lái)說(shuō)，目前地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范都是從債務(wù)的機(jī)構(gòu)入手，通過(guò)分析風(fēng)險(xiǎn)的成因，選取合適的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，通過(guò)定量分析方法，分析影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的變量，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警模型，在獲得相關(guān)債務(wù)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行實(shí)證分析，從而得出結(jié)論，然后根據(jù)結(jié)論來(lái)給出有針對(duì)性的政策建議，在研究路徑的選擇上，借鑒了目前主流的數(shù)理分析方法和國(guó)內(nèi)外最新的研究成果。目前而言，研究的困難主要在于以下幾個(gè)方面：一是地方政府性債務(wù)的數(shù)據(jù)獲取較為困難，數(shù)據(jù)透明度低；二是在模型構(gòu)建的方法選擇上，還應(yīng)該更進(jìn)一步借鑒先進(jìn)的數(shù)理分析方法；三是地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素有待擴(kuò)展，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)有待加強(qiáng)；四是研究?jī)?nèi)容缺乏系統(tǒng)性，不能僅僅局限于就風(fēng)險(xiǎn)而論風(fēng)險(xiǎn)，理論依據(jù)有待進(jìn)一步擴(kuò)展。在今后的研究中有以下幾點(diǎn)值得加強(qiáng)：

一是在地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、控制、處置方面，可以更加深入地借鑒風(fēng)險(xiǎn)管理理論的相關(guān)知識(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的成因應(yīng)進(jìn)行更加深入的研究，特別是在當(dāng)前條件下，地方政府舉債已經(jīng)逐步進(jìn)入到法治化軌道，有管理的自主發(fā)行和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)逐漸明晰，債券的發(fā)行在特定的交易場(chǎng)所開展，與資本市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)度進(jìn)一步加強(qiáng)，透明度進(jìn)一步提升，發(fā)行方面對(duì)的是在資本市場(chǎng)身經(jīng)百戰(zhàn)的投資機(jī)構(gòu)，如何更好地控制風(fēng)險(xiǎn)既關(guān)系到地方政府的發(fā)債成本，也關(guān)系到一個(gè)地區(qū)的財(cái)政金融穩(wěn)定。

二是對(duì)已經(jīng)存在存量債務(wù)如何加強(qiáng)管理，對(duì)新增債務(wù)如何根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做好限額管理。對(duì)諸如地方政府融資平臺(tái)等在特定歷史條件下存在的產(chǎn)物如何處置。

三是地方政府的發(fā)債流程和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制如何優(yōu)化，配套改革如何開展，法律制度如何完善。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范要從更高層面、更大格局出發(fā)，系統(tǒng)性研究債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，要研究如何從頂層設(shè)計(jì)開始，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的地方政府債務(wù)管理機(jī)制。