政府購(gòu)買公共文化服務(wù)優(yōu)化路徑研究

馮 凱

(天津商業(yè)大學(xué)，天津 300134)

1 政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求

1.1 轉(zhuǎn)變政府文化職能，建設(shè)服務(wù)型政府的需要

在傳統(tǒng)的“政府行政性生產(chǎn)”的公共文化服務(wù)供給模式下，政府部門作為唯一的供給主體[1]，由于缺乏外部的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，在提供公共文化服務(wù)的過(guò)程中存在著“高投入、低效果”的尷尬局面，不注重經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)和財(cái)政的緊張。此外，政府部門由于瑣事繁多，公共文化服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)人才不足，再加上對(duì)于民眾的公共文化需求等信息的獲取不足，因此，在公共文化提供時(shí)采用的是自上而下的行政性供給方式。現(xiàn)階段政府購(gòu)買公共文化服務(wù)是適應(yīng)深化文化體制改革的現(xiàn)實(shí)需要，更好地塑造服務(wù)型政府的形象，變“辦文化”為“管文化”。政府改變以往生產(chǎn)者和提供者合而為一的角色，變?yōu)槌鲑Y者、制度制定者和監(jiān)管者，讓生產(chǎn)職能和供給職能相分離[2]，有利于在很大程度上打破以往的尋租現(xiàn)象，提高供給針對(duì)性，提高公共文化服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，最終滿足公眾公共文化需求。

1.2 充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共文化資源配置中的積極作用

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公共文化服務(wù)供給由政府單一供給，政府“有形的手”在供給過(guò)程中凌駕于市場(chǎng)“無(wú)形的手”之上，處于壟斷性的地位，扼殺了市場(chǎng)主體的成長(zhǎng)，造成了公共文化資源的不充分利用和浪費(fèi)。十九大報(bào)告中提出要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，此外，近幾年國(guó)家層面上出臺(tái)了政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的意見政策，肯定了社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的提供。發(fā)揮市場(chǎng)在公共文化資源配置中的積極作用，有利于營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境，產(chǎn)生多元供給主體，盤活公共文化資源，讓有限的公共文化資源發(fā)揮最大的價(jià)值，提高供給的效率和多樣化，提升公眾滿意度。

1.3 培育文化社會(huì)組織，激活多元文化供給的需要

文化社會(huì)組織的不成熟和不足，在一定程度上也無(wú)法對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能、信任社會(huì)力量和積極購(gòu)買公共文化服務(wù)帶來(lái)倒逼壓力。以往的政府行政性供給下，對(duì)社會(huì)力量持否定態(tài)度，形成壟斷供給，也排擠了社會(huì)力量的發(fā)展和生存空間。而政府供給公共文化服務(wù)的模式轉(zhuǎn)變，肯定了社會(huì)力量的市場(chǎng)地位和存在的價(jià)值，出臺(tái)了一些稅收優(yōu)惠和扶持政策，激活文化社會(huì)組織的發(fā)展，培育多元公共文化供給的局面，有利于培養(yǎng)公民的文化參與積極性，培養(yǎng)公民的文化自覺，最終也有利于提高政府購(gòu)買的公共文化服務(wù)的效果。

2 政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的困境

2.1 政府作為購(gòu)買者的角色責(zé)任發(fā)揮不到位

現(xiàn)階段，政府購(gòu)買公共文化服務(wù)這種新模式實(shí)踐時(shí)間不長(zhǎng)，存在著很多難點(diǎn)和不足之處。①現(xiàn)階段依然存在著體制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，這是一種不充分競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)，其承接主體是由政府設(shè)立的公共文化事業(yè)單位，實(shí)際上仍然屬于上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系，這種購(gòu)買方式帶有強(qiáng)烈的“行政性嵌入”傾向，一方面，承接主體缺乏獨(dú)立性，另一方面，也排擠了文化社會(huì)力量的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)。②政府在購(gòu)買過(guò)程中存在著“泛化意識(shí)形態(tài)傾向”，即不信任體制外的市場(chǎng)主體和社會(huì)組織，在購(gòu)買過(guò)程中會(huì)設(shè)置準(zhǔn)入門檻和其他限制條件等，對(duì)社會(huì)組織的進(jìn)入增加難度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部購(gòu)買和分配資源的目的，不利于社會(huì)組織的發(fā)展。③政府作為制度制定者，購(gòu)買程序的不科學(xué)也會(huì)給購(gòu)買結(jié)果帶來(lái)負(fù)面影響，如信息公開制度是否完善，在購(gòu)買過(guò)程中存在著體制內(nèi)的文化事業(yè)單位提前獲取“內(nèi)部購(gòu)買信息”而提前做好申報(bào)準(zhǔn)備等，優(yōu)先于社會(huì)組織。同時(shí)，政府購(gòu)買涉及不同的部門，而且購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目也有著比較強(qiáng)的專業(yè)性和針對(duì)性，這就給政府相關(guān)部門的購(gòu)買提高了專業(yè)技術(shù)性和難度，當(dāng)前部分地方政府部門之間存在著溝通不協(xié)調(diào)、程序繁華、重復(fù)購(gòu)買以及工作人員專業(yè)素質(zhì)不高，缺乏專業(yè)人才等的難點(diǎn)。④當(dāng)前地方政府相應(yīng)的法規(guī)政策不完善甚至缺乏，沒有在制度層面給政府購(gòu)買指明方向。雖然當(dāng)前國(guó)家層面陸陸續(xù)續(xù)出臺(tái)了一些關(guān)于政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的相關(guān)政策和指導(dǎo)意見，但是省級(jí)以下地方性法規(guī)配套不足，尤其是作為公共文化服務(wù)的具體實(shí)施主體和責(zé)任主體——市縣一級(jí)政府，只有少數(shù)地方出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則[3]，不利于政府購(gòu)買工作的展開和效率的提高。

2.2 文化社會(huì)組織發(fā)展程度不夠

政府購(gòu)買公共文化服務(wù)作為一種契約化的合作模式，必然離不開購(gòu)買方和承接方雙方共同的力量，當(dāng)前來(lái)看政府購(gòu)買公共文化服務(wù)取得了實(shí)踐性的成果，但可以看到的是，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展不成熟，尤其是文化類的社會(huì)組織，難以形成競(jìng)爭(zhēng)性的投招標(biāo)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。當(dāng)前文化社會(huì)組織面臨著一些發(fā)展困境：①內(nèi)部管理制度不規(guī)范。文化社會(huì)組織的健康運(yùn)行離不開完善的財(cái)務(wù)制度、人才培養(yǎng)制度和獎(jiǎng)懲制度等的規(guī)范和約束，否則容易造成執(zhí)行力不夠的局面。②提供的服務(wù)偏離社會(huì)主義核心價(jià)值觀。公共文化服務(wù)和產(chǎn)品是一種特殊的產(chǎn)品，有著潛移默化影響公眾思想精神層面的作用，文化社會(huì)組織歸根到底也有市場(chǎng)主體，存在著“經(jīng)紀(jì)人”行為，在提供服務(wù)過(guò)程中為了逐利，會(huì)選擇性生產(chǎn)和提供服務(wù)，在一定程度上可能忽視或者違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀，偏離政府購(gòu)買的初衷。③文化社會(huì)組織資金不獨(dú)立。在自身資金來(lái)源渠道和不獨(dú)立的情況下，實(shí)質(zhì)上對(duì)政府部門形成一定的依附關(guān)系，那么在文化社會(huì)組織提供公共文化服務(wù)過(guò)程中，會(huì)受到來(lái)自政府部門的行政性命令，在一定程度上所提供的公共文化產(chǎn)品或服務(wù)會(huì)變成政府部門的形象或者政績(jī)工程，實(shí)質(zhì)上可能并沒有真正滿足當(dāng)?shù)毓姷墓参幕枨蟆＂軐I(yè)人才不足。文化社會(huì)組織承接公共文化服務(wù)需要具備專業(yè)素質(zhì)的人才或者文化專家、學(xué)者的參與和提供，當(dāng)前文化社會(huì)組織中這方面的專業(yè)人才不足，不利于參與政府的購(gòu)買和后續(xù)的服務(wù)提供，間接造成公共文化資源的浪費(fèi)和效率的低下。

2.3 公眾參與度低

受傳統(tǒng)官僚制行政體制的影響，政府部門與公眾之間是單向度的交流模式，政府部門自上而下的傳達(dá)信息和通知，在整個(gè)過(guò)程中，政府部門扮演者權(quán)威表達(dá)的角色，而公眾被動(dòng)接受，習(xí)慣性的接受來(lái)自政府部門的供給，在公共文化服務(wù)方面，一直是政府部門提供什么公眾接受什么的局面，公眾在服務(wù)過(guò)程中參與度低甚至為零參與。公眾的參與度低，一方面，隱藏了自身的真實(shí)需求，不利于政府部門的精準(zhǔn)購(gòu)買；另一方面，不利于構(gòu)建完善的監(jiān)督體系，公眾積極參與政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的過(guò)程中，可以產(chǎn)生一種自下而上的公眾監(jiān)督方式，對(duì)政府部門和文化社會(huì)組織的服務(wù)供給進(jìn)行監(jiān)督和反饋，在一定程度上對(duì)其形成壓力，提高供給效率和質(zhì)量，但是公眾的參與缺失，不利于形成公眾監(jiān)督。

2.4 績(jī)效評(píng)估體系不健全

政府采用購(gòu)買的方式來(lái)提供公共文化服務(wù)仍然會(huì)存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)造成供給效率低下和質(zhì)量不高的問(wèn)題，因此，需要對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，科學(xué)評(píng)價(jià)，但當(dāng)前績(jī)效評(píng)估體系不健全。①?gòu)恼麄€(gè)宏觀層面來(lái)看，國(guó)家出臺(tái)了關(guān)于政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的績(jī)效評(píng)估意見，但是具體如何實(shí)施尚未明確，具體到市縣一級(jí)政府，只有少數(shù)地方出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則，績(jī)效評(píng)估針對(duì)性不強(qiáng)，沒有切合自身實(shí)際。②績(jī)效評(píng)估的程序不全面?？?jī)效評(píng)估缺乏系統(tǒng)性，注重最后的結(jié)果評(píng)估，缺乏事前評(píng)估和中期評(píng)估，評(píng)估報(bào)告客觀性和科學(xué)性有待考證，且對(duì)于事后評(píng)價(jià)工作缺乏具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)結(jié)果公開性不足，未能依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)購(gòu)買行為進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。③評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象不全面導(dǎo)致相應(yīng)的主體利益受損，公正性受到質(zhì)疑。當(dāng)前的績(jī)效評(píng)估對(duì)于政府的考評(píng)少，大部分比重都是用來(lái)考核承接主體的，對(duì)政府購(gòu)買行為缺乏監(jiān)管，此外，評(píng)估主體也比較單一，以政府部門評(píng)估或者采用第三方評(píng)估為主，忽略了公眾的力量和參與，缺乏對(duì)公眾滿意度的考核。

3 推動(dòng)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)有序化發(fā)展

3.1 強(qiáng)化政府作為購(gòu)買者的角色責(zé)任

政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的效果高低離不開政府部門的制度化建設(shè)，因此，有必要完善政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的管理程序，強(qiáng)化其公共文化服務(wù)的職能履行。①需做好頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)，明確政府購(gòu)買的指導(dǎo)思想和目標(biāo)方向，為下級(jí)政府工作的開展提供指導(dǎo)。同時(shí)，各地方政府需結(jié)合自身的實(shí)際，出臺(tái)有針對(duì)性、操作性強(qiáng)的指導(dǎo)意見，在宏觀層面的政策下有序開展地方購(gòu)買工作。②建立并優(yōu)化信息公開制度。體制內(nèi)購(gòu)買的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，很大程度上是因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而導(dǎo)致的，體制內(nèi)的單位由于掌握更為充分的信息可以第一時(shí)間參與購(gòu)買，擠壓了社會(huì)主體的發(fā)展空間；此外，政府部門對(duì)于市場(chǎng)信息的獲取不全面，也會(huì)導(dǎo)致購(gòu)買項(xiàng)目和承接主體的選擇錯(cuò)位，帶來(lái)無(wú)效購(gòu)買和被承接主體欺騙等行為，因此，有必要設(shè)立菜單式服務(wù)平臺(tái)，三方同時(shí)發(fā)力，信息共享，提高政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的精準(zhǔn)性。政府部門發(fā)布購(gòu)買信息，承接主體上傳自身的資質(zhì)證明和提供水平等信息，公眾積極互動(dòng)，表達(dá)自身切實(shí)的公共文化需求和對(duì)承接主體的歷史感受，助推政府部門確定購(gòu)買項(xiàng)目和篩選承接主體，切實(shí)滿足公眾公共文化需求。③政府部門需出臺(tái)對(duì)于社會(huì)組織的優(yōu)惠政策等，轉(zhuǎn)變自身對(duì)社會(huì)組織不信任的理念，幫扶社會(huì)組織良性發(fā)展，提高他們的專業(yè)素質(zhì)和技能，形成多主體參與社會(huì)治理的格局。

3.2 培育文化社會(huì)組織

政府購(gòu)買方式的實(shí)現(xiàn)得益于數(shù)量多且能力高的文化社會(huì)組織的支持。①文化社會(huì)組織完善內(nèi)部管理規(guī)章制度，確定合理可行的人事管理制度、財(cái)務(wù)管理制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制等，在制度的規(guī)范內(nèi)推動(dòng)組織的健康有序發(fā)展。②文化社會(huì)組織應(yīng)該保持自身的獨(dú)立性，最重要的就是做到資金獨(dú)立，打破與政府部門的行政依附關(guān)系，文化社會(huì)組織可通過(guò)多渠道來(lái)獲取資金，增加自身的收入和正常發(fā)展建設(shè)，除了承接公共文化服務(wù)以外，還可以尋求社會(huì)公益組織的捐助、提供有償個(gè)性化服務(wù)等方式來(lái)增加收入。另一方面，文化社會(huì)組織要采取差異化的發(fā)展策略，突出自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。文化社會(huì)組織需結(jié)合自身的草根性、靈活性和志愿性等特點(diǎn)，專注于政府難以涉入或者涉入不深的領(lǐng)域，形成與政府供給的比較優(yōu)勢(shì)。③文化社會(huì)組織需吸引和培育人才。公共文化服務(wù)作為特殊的公共服務(wù)，對(duì)專業(yè)性的要求高，文化社會(huì)組織需積極招攬相關(guān)方面的優(yōu)秀人才，借助政府部門的優(yōu)惠政策，積極向高校專業(yè)老師和學(xué)者等學(xué)習(xí)，對(duì)組織內(nèi)部的員工進(jìn)行培訓(xùn)，依托人才提高自身的專業(yè)水平，提供公共文化服務(wù)時(shí)堅(jiān)守社會(huì)主義核心價(jià)值觀，保持公共文化服務(wù)的公益性，贏得政府部門和公眾等的社會(huì)認(rèn)可，提高自身口碑。

3.3 重視公眾的力量，提高公眾參與度

隨著公民文化素質(zhì)的提高，公眾對(duì)于公共文化需求的要求越來(lái)越高，公民意識(shí)也在不斷提高，因此，在政府購(gòu)買公共文化服務(wù)過(guò)程中需聽取公眾的意見，滿足公眾的切實(shí)需求。政府部門需建立需求征詢制度，由專門機(jī)構(gòu)或者文化宣傳部等來(lái)實(shí)施，加大宣傳力度，提高公眾表達(dá)需求的意識(shí)，積極向政府部門進(jìn)行公共文化需求反饋，也是幫助政府部門合理選擇購(gòu)買項(xiàng)目的必要條件。此外，在績(jī)效評(píng)估中也需將公眾的力量吸收在內(nèi)，搜集公眾對(duì)于政府部門和承接主體的意見和訴求，進(jìn)行合理分析，建立投訴處理制度，積極向公眾敞開，應(yīng)對(duì)公眾訴求，這也在一定程度上倒逼政府和承接主體的行為，對(duì)他們形成壓力，更好地規(guī)范政府購(gòu)買公共文化服務(wù)。

3.4 建立健全政府購(gòu)買公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是檢驗(yàn)購(gòu)買效果的客觀依據(jù)，因此，對(duì)于績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，應(yīng)堅(jiān)持多維度、邏輯清晰、主體多元化、定性和定量相結(jié)合的原則，指標(biāo)體系應(yīng)該具備可操作性。指標(biāo)體系應(yīng)涵蓋政府文化主管部門和承接方這兩個(gè)評(píng)估對(duì)象，選取第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、政府部門、承接方以及公眾、專家、學(xué)者等多元評(píng)估主體，對(duì)兩個(gè)評(píng)估對(duì)象各自的職責(zé)進(jìn)行考核，盡可能地保證評(píng)估結(jié)果的科學(xué)公正。此外，要堅(jiān)持評(píng)估的全面性，推動(dòng)事前、事中及事后的一體化評(píng)估，這樣才能全面的掌握各個(gè)流程的績(jī)效，查漏補(bǔ)缺，根據(jù)評(píng)估結(jié)果總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為下次政府購(gòu)買做準(zhǔn)備。