充分發(fā)揮行政復議功能 助力打造最優(yōu)營商環(huán)境

陳富智（司法部行政復議與應訴局局長）

中國經(jīng)濟進入穩(wěn)速提質的新常態(tài)后，政府供給側結構性改革提出的“制度性成本”概念屢被提及，其與世界銀行《營商環(huán)境報告》中的企業(yè)營商環(huán)境數(shù)據(jù)結合，二者共同形成了“影響營商環(huán)境的制度性成本”概念。習近平總書記指出，“法治是最好的營商環(huán)境”。向市場提供有效運行的制度供給以及具備高效執(zhí)行的能力，打造以市場主體需求為中心的，和諧有序、充滿活力的微觀法治環(huán)境，是法治作為營商環(huán)境的核心內容，也是影響制度性成本的關鍵因素。新時代背景下，充分發(fā)揮行政復議的制度功能，既是最優(yōu)營商環(huán)境的重要組成部分，也是發(fā)揮法治優(yōu)勢、建立保護公平競爭的規(guī)則和秩序、降低制度性交易成本、維護信用關系、確保各種經(jīng)濟活動順利進行的有效途徑。

第一，行政復議是檢驗營商環(huán)境成色的“試金石”。市場運行中的矛盾和糾紛產(chǎn)生不可避免。作為市場經(jīng)濟的服務者，而不是直接參與者，政府需要通過一個維度判斷公共產(chǎn)品供給的豐短優(yōu)劣，以不斷完善市場經(jīng)濟體系的矛盾預警、利益表達、協(xié)商溝通和救濟救助機制。行政復議的制度功能定位恰好滿足了這一需求。通過行政復議辦案，可以及時發(fā)現(xiàn)市場監(jiān)管執(zhí)法的重點和難點，查找到影響市場主體合法權益的執(zhí)法薄弱環(huán)節(jié)和突出問題；可以檢驗政府立法和重大決策的科學性和執(zhí)行程度，進而推動執(zhí)法的全面改善和制度建設的進一步完善。通過行政復議案件的糾錯率等指標，也可以較為清晰地反映出當?shù)胤ㄖ握ㄔO的完善程度，從而為營商環(huán)境的判斷提供了重要參考標尺。比如近三年，全國范圍內行政復議直接糾錯率約為15%，而公認具有國內最好營商環(huán)境的上海僅有3%。

第二，行政復議是打破營商環(huán)境隱形壁壘的“破城錘”。中國特色社會主義市場經(jīng)濟法律體系雖然已經(jīng)初步建成，但很多領域的立法仍相對滯后于經(jīng)濟發(fā)展和改革創(chuàng)新實踐需要，“紅頭文件”實際上提供了較大程度的法治產(chǎn)品供給，在國家公共事務管理和國家治理中具有不可替代的作用。其中，很多“紅頭文件”在形式和內容上并不符合上位法規(guī)定，形成了影響健康營商環(huán)境的隱形壁壘。行政復議通過附帶審查機制，可以將大量作為執(zhí)法依據(jù)直接影響市場經(jīng)營行為的“邊緣法”納入了行政救濟，提供了市場經(jīng)營主體對法治營商環(huán)境的正向反饋機制，同時有效防止地方保護主義打著“依法行政”的旗號進行過度行政干預，增加市場經(jīng)營活動的制度性成本。如某企業(yè)在申請行政復議時，反映安徽省某市直主管部門擅自出臺政策，將地方性法規(guī)規(guī)定的燃氣經(jīng)營許可證20年有效期調整為2年，擾亂了燃氣市場供給的穩(wěn)定性。行政復議機關通過審查發(fā)現(xiàn)該做法明顯違法，遂依法廢止了相關政策規(guī)定。

第三，行政復議是修復市場監(jiān)管執(zhí)法漏洞的“黏合劑”。由于現(xiàn)有法律體系的完備性和自洽性有待進一步提升，加之部分程序性規(guī)范的缺失，市場監(jiān)管執(zhí)法中時常出現(xiàn)執(zhí)法人員濫用自由裁量權的現(xiàn)象，為營商環(huán)境的維護和發(fā)展帶來不穩(wěn)定因素。行政復議可以通過合法性、合理性的全面性審查，特別是發(fā)揮合理性審查的制度優(yōu)勢，將實踐中選擇性執(zhí)法、合法不合理、合法不守序等現(xiàn)象納入行政救濟，防止行政執(zhí)法的合理性漏洞成為阻礙市場經(jīng)營運轉的“軟梗阻”。如行政復議機關在審理某健康咨詢公司不服上海市衛(wèi)計委行政處罰決定的案件時，認為將現(xiàn)有規(guī)則不明產(chǎn)生的不利后果完全歸于行政相對人，既不符合國家政策精神，也不利于新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終依法撤銷了該處罰決定。

第四，行政復議是提升政府服務效能的“催化劑”。對發(fā)生爭議的市場主體而言，公正固然是終極目標，但面對瞬息萬變的市場競爭環(huán)境，效率同樣不可偏廢。行政復議制度的目標在于化解行政爭議，其“無償、專業(yè)、高效”的運行理念，本身就是一款旨在便民利民、不斷優(yōu)化的公共服務產(chǎn)品。對最為廣大的中小企業(yè)經(jīng)營者而言，能夠快速彌合政商矛盾的行政復議救濟方式，顯然優(yōu)于犧牲效率和時間以獲取程序公正的訴訟式救濟方式，更有利于建設“親”“清”型政商關系。此外，對提供公共服務產(chǎn)品的行政主體而言，行政復議機關往往是上級機關，其行政復議決定對個案的解決具有直接行政約束力。以復議意見、建議、專報為代表的復議監(jiān)督手段，更可達到“辦理一案、規(guī)范一片”的服務效能提升效果，有利于相關行政機關及時完善制度、改進執(zhí)法，降低影響營商環(huán)境的制度性成本。如江蘇省揚州市通過復議案件梳理出市場監(jiān)管的20余個薄弱環(huán)節(jié)，以風險專報的形式督促各執(zhí)法單位改進，從而實現(xiàn)了關口前移、防患未然。