長江中游城市群行政執(zhí)法協(xié)作研究

摘 要 長江中游城市群圍繞武漢、長沙、南昌以及合肥四座中心城市，涵蓋了武漢城市圈、 環(huán)長株潭城市群、皖江城市帶以及環(huán)鄱陽湖城市群在內(nèi)的多行政區(qū)域。城市群由多個獨立的行政區(qū)域組成，在其發(fā)展過程中不可避免的會產(chǎn)生利益沖突，建立一個相互協(xié)調(diào)共享的行政執(zhí)法機制解決其間矛盾，是實現(xiàn)“同飲一江水，共謀發(fā)展路”的重要保障。

關(guān)鍵詞 長江中游 城市群 行政執(zhí)法 協(xié)作 行政執(zhí)法責任制

作者簡介：李靈杰，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.066

一、引言

2006年4月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》出臺，《意見》指出：“促進中部地區(qū)崛起，是繼鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展、實施西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略后，黨中央、國務(wù)院從我國現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)作出的又一重大決策，是我國新階段總體發(fā)展戰(zhàn)略布局的重要組成部分，對于形成東中西互動、優(yōu)勢互補、相互促進、 共同發(fā)展的新格局，對于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會，具有重大的現(xiàn)實意 義和深遠的歷史意義。” 在《意見》出臺之后，長江中游省市多次進行合作與交流，而且已經(jīng)取得了一系列成果，此次在武漢舉行的長江中游城市群省會城市第五屆會商會上，四省會城市共同簽署了《長江中游城市群省會城市合作行動計劃（2017年-2020年）》，將在更大范圍、 更寬領(lǐng)域開展更高水平的交流合作。四省市在地理位置上相互毗鄰，跨行政區(qū)域的戰(zhàn)略合作具有地緣、歷史和社會的基礎(chǔ)，同時也符合國家統(tǒng)一的戰(zhàn)略布局，四省市的深入合作既是民心所向又是大勢所趨。

二、研究意義

長江中游城市群省會城市合作，各自為政不可能實現(xiàn)建立互利共贏、長期穩(wěn)定的合作關(guān)系的目標，只有明確了各省市行政執(zhí)法主體行使職權(quán)的范圍、主體、合作方式以及責任追究方式，才能夠提高工作效率，構(gòu)建穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境和和諧的社會環(huán)境。

（一）優(yōu)化長江中游城市群經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境

企業(yè)經(jīng)營的困難，不僅僅在于應(yīng)付莫測的經(jīng)濟環(huán)境和強大的競爭對手，執(zhí)法部門的不作為和亂作為也是為之垢病的重要原因。行政執(zhí)法權(quán)作為公權(quán)力行使的方式，其產(chǎn)生和發(fā)展的最重要作用就是維護社會公共秩序，行政執(zhí)法是行政機關(guān)管理社會經(jīng)濟文化以及其他社會事務(wù)最主要的方式和途徑。長江中游城市群深入合作的重要目的就是抱團取暖共同尋求機會發(fā)展經(jīng)濟，通過明確行政執(zhí)法部門的行政責任規(guī)范行政主體的行政行為，完善的考核評議制度監(jiān)督行政主體的行政行為是優(yōu)化市場環(huán)境，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境促進經(jīng)濟發(fā)展。

（二）促進構(gòu)建和諧社會

構(gòu)建社會主義和諧社會，完善社會主義法律體系都需要明確行政主體的執(zhí)法責任。行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的矛盾是影響我國法治進程的主要矛盾，行政權(quán)力的過度膨脹，極其容易造成行政權(quán)力對公民權(quán)利的侵犯，引發(fā)各種沖突和矛盾，因此政府機關(guān)能否依法行政關(guān)系著社會主義和諧社會能否順利建立。結(jié)合我國的歷史現(xiàn)實和外國實踐，推進依法行政的重點應(yīng)當放在加強對行政權(quán)力的約束，將行政權(quán)力的行使和運行納入法制的軌道，最終達到以行 政權(quán)力保護公民權(quán)利的目的。從我國的實踐來看，行政執(zhí)法責任制作為一種從下而上開展的本土規(guī)則是約束和規(guī)范行政權(quán)力的有效途徑。在推進長江中下游城市行政執(zhí)法協(xié)作的新形勢下實行行政執(zhí)法責任制，不僅可以規(guī)范行政主體的執(zhí)法行為，加強自身建設(shè)，而且對構(gòu)建一個和諧發(fā)展的城市群起到積極的促進作用。

三、各地有關(guān)行政執(zhí)法的規(guī)定及存在問題

法律的實施是由每個現(xiàn)實中擁有執(zhí)法權(quán)力的行政執(zhí)法人員來完成的。歷史曾無數(shù)次的證明，任何被授予公共權(quán)力的執(zhí)法主體都面臨著濫用權(quán)力的危險，這種危險所直接導(dǎo)致的后果就是權(quán)力的腐敗。防止權(quán)力被濫用和權(quán)力的腐敗，僅僅依靠執(zhí)法人員的道德自律是遠遠不夠的，必須通過具體的制度明確執(zhí)法責任、規(guī)定執(zhí)法權(quán)限，從而對執(zhí)法權(quán)力進行強有力的監(jiān)督。行政執(zhí)法責任制就是政府對行政執(zhí)法部門的執(zhí)法活動進行監(jiān)督的一種嶄新的方式，這種方式從實踐中產(chǎn)生，自下而上的成為了我國行政機關(guān)執(zhí)法過程中需要遵守的普遍規(guī)范。通過對四省市行政執(zhí)法責任制相關(guān)規(guī)范的主要內(nèi)容進行對比，期望得到一種更為高效的行政執(zhí)法方式， 促進四省市之間的行政執(zhí)法協(xié)作，為長江中游城市群的建立提供保障。

（一）適用范圍

四省市行政執(zhí)法責任制法規(guī)和規(guī)章中均明確規(guī)定在本行政區(qū)域內(nèi)、對本行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)行公務(wù)的行政主體具有法律效力，如《湖北省行政執(zhí)法條例》第3條規(guī)定：“本省行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員從事行政執(zhí)法活動，適用本條例。依法受委托的組織及其工作人員從事行政執(zhí)法活動，依照本條例的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！薄段錆h市執(zhí)法責任制工作條例》 第3條規(guī)定：“本市各級人民政府及其所屬工作部門、人民法院、人民檢察院及法律、法規(guī)授權(quán)的行業(yè)主管部門實行執(zhí)法責任制并適用本條例?！币话銇碚f，各地方行政制法規(guī)和規(guī)章均規(guī)定本法律文件只在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生法律效力。

基于對四省市行政執(zhí)法責任制法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)適用范圍的分析，我們可以知道現(xiàn)今缺乏一部統(tǒng)一的法規(guī)和規(guī)章統(tǒng)籌四省市的行政執(zhí)法，而長江中游城市群的行政執(zhí)法協(xié)作不能單獨依靠某一行政區(qū)域內(nèi)部的行政法規(guī)和規(guī)章就能實現(xiàn)，需要四省市共同商議制定一部適用范圍更廣，囊括長江中游城市群各行政區(qū)域的地方法規(guī)或者地方政府規(guī)章。

（二）行為主體

在四省市的行政執(zhí)法責任相關(guān)立法中，均使用“行政執(zhí)法機關(guān)”而非“行政執(zhí)法主體”來表述行為主體。行政執(zhí)法機關(guān)是行政執(zhí)法中最主要最常見的行為主體，但它并不能涵蓋所有的執(zhí)法主體，如法律、法規(guī)授權(quán)組織以及行政機關(guān)依法委托的組織等。因此，用行政執(zhí)法主體來表述行為主體則會更加的準確。首先，因為行政執(zhí)法責任制的關(guān)鍵就是責任的落實，而只有當行為主體擁有行政主體資格時才能對外獨立承擔責任。其次， 雖然行政執(zhí)法人員是代表行政執(zhí)法主體以行政執(zhí)法主體的名義執(zhí)法，其行為產(chǎn)生的法律后果也歸屬于所代表的行政執(zhí)法主體，但是從行政機關(guān)內(nèi)部關(guān)系來看，行政執(zhí)法人員也是獨立的執(zhí)行主體。行政執(zhí)法責任制，是一種內(nèi)部責任追究制度，行政執(zhí)法人員當然也是行政執(zhí)法主體。執(zhí)法隊伍素質(zhì)的高低會直接影響到法律實施的效果，所以還應(yīng)當單獨對行政執(zhí)法人員的執(zhí)法資格、條件、考核等進行立法。

（三）行政執(zhí)法職責

四省市有關(guān)行政執(zhí)法責任制的地方法規(guī)和地方政府規(guī)章中關(guān)于行政執(zhí)法職責的內(nèi)容主要包括了行政執(zhí)法資格考核制度，行政執(zhí)法主體資格制度，行政執(zhí)法人員資格制度，行政執(zhí)法公示制度，回避制度，行政執(zhí)法考核制度，規(guī)范性文件備案審查制度，法律、法規(guī)宣傳制度，執(zhí)法人員培訓(xùn)制度，執(zhí)法人員法制培訓(xùn)制度，執(zhí)法爭議處理制度，執(zhí)法評議制度，行政執(zhí)法程序制度，行政執(zhí)法監(jiān)督制度，重大違法行為集體討論制度，行政復(fù)議制度，行政賠償制度，崗位責任制度，重大行政執(zhí)法行為備案監(jiān)督制度，新法規(guī)、規(guī)章的實施情況報告制度，行政執(zhí)法情況報告制度，行政執(zhí)法檢查制度，接受社會公開監(jiān)督制度，舉報行政執(zhí)法違法案件的受理查處和轉(zhuǎn)辦制度，行政執(zhí)法層級監(jiān)督制度等。

通過對這些地方法規(guī)和地方政府規(guī)章所規(guī)定的行政執(zhí)法職責可以發(fā)現(xiàn)，四省市在行政執(zhí)法職責方面的規(guī)定存在較大差異且各制度之間存在交叉，可以對其進行歸納合并并提煉出某些共同內(nèi)容，從而更加高效的行使職責。歸納合并后的行政執(zhí)法職責的內(nèi)容，應(yīng)當與行政執(zhí) 法責任制的性質(zhì)、特征、效用、功能等相適應(yīng)，既不能太窄也不能將所有行政法上的制度統(tǒng)一納入。只有理清行政執(zhí)法的職責，才能監(jiān)督和促進行政主體和行政執(zhí)法人員正確全面的履行其法定職責，從而保證行政機關(guān)貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（四）行政執(zhí)法責任的歸責原則

綜合四省市有關(guān)行政執(zhí)法責任歸責原則的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)四省會城市通過各自的地方法規(guī)和地方政府規(guī)章確立了行政執(zhí)法責任歸責原則，且有三省市確立的是違法責任與過錯責任相結(jié)合的原則。其中，武漢市、 合肥市和南昌市確立了違法責任原則和過錯責任原則相結(jié)合的歸責原則；長沙市確立了違法責任原則。違法責任原則是指行政主體及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)的過程中因其違法行為而對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損失的，有關(guān)責任主體應(yīng)當承擔相應(yīng)賠償?shù)男姓熑?，因其簡單明了、可操作性強而被廣泛采納。武漢市、南昌市和合肥市除采取違法責任原則外還采取了過錯責任原則，過錯責任原則在我國行政責任歸責原則上的確立源于《民法通則》第121條關(guān)于“國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法益造成損害的，應(yīng)當承擔民事責任”的規(guī)定，該原則在《民法總則》中得到了延續(xù)，使得過錯責任原則成為行政責任歸責的一般原則固定下來。武漢市確立了違法責任與過錯責任相結(jié)合的歸責原則，不僅要求行政行為的違法性更要求行政主體的主觀過錯，是較之違法責任原則更為嚴格的歸責原則。從四省市的相關(guān)法規(guī)和規(guī)章來看，武漢市、南昌市以及合肥市均采取了違法責任原則和過錯責任原則相結(jié)合的歸責原則，此種歸責原則對于處于強勢一方的行政機關(guān)是有利的，而 不利于對行政相對方的保護。政府在社會中扮演的角色正在從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，所以這種歸責原則的確立不利于政府職能的真正轉(zhuǎn)變。

（五）責任承擔主體

武漢市在《武漢市執(zhí)法責任制工作條例》第30條確定對違法執(zhí)法責任的追究工作實行領(lǐng)導(dǎo)負責制，第28條中明確在執(zhí)法活動中，執(zhí)法人員故意或過失違法執(zhí)法造成嚴重后果的，追 究直接責任人的責任。長沙市在《行政執(zhí)法責任制度》第六章中確定違法執(zhí)法責任由其法定代表人或者有關(guān)責任人員承擔，本級人民政府或者有關(guān)主管部門對其給予行政處分，構(gòu)成犯 罪的，依法追究刑事責任。南昌市在《南昌市行政執(zhí)法辦法》第六章中確定對違法行使行政權(quán)力的行為除依法糾正外，可由同級人民政府或者上一級行政機關(guān)給予通報批評，對有關(guān)責任人員可視情節(jié)給予行政處分。合肥市在《安徽省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》中明確對違法行使行政權(quán)的行為追究行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員的責任，并對主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。從以上的分析可以得知，在責任的承擔上，各地均明確了行政首長負責制和直接責任人員負責制，承擔責任的方式以行政處分為主，但是并未排除刑事責任的適用。

四、完善區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)作的建議

針對長江中游城市群的發(fā)展過程中存在的問題結(jié)合行政執(zhí)法責任制的相關(guān)規(guī)定，我認為可以從以下幾個方面予以完善：

（一）從國家層面建立統(tǒng)一的規(guī)范

實現(xiàn)長江中游城市群之間的合作共贏，統(tǒng)一的法律制度是建立一體化市場的重要保障，而各行政主體之間在行政執(zhí)法上的協(xié)調(diào)共享是保證法律規(guī)則得以實現(xiàn)的重要方式。四省市在 行政執(zhí)法責任上的規(guī)定有諸多不同之處，為了更好的發(fā)展長江中游城市群的經(jīng)濟，促進全面深刻的合作，就必須協(xié)調(diào)好各行政區(qū)域間的行政執(zhí)法行為。四市在共同簽訂的《長江中游城市群省會城市合作行動計劃（2017年-2020年）》中明確“推動政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享交換”，建立一個統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺，從而加強各行政區(qū)域的行政執(zhí)法協(xié)作，提高行政執(zhí)法效率，更好的為市民服務(wù)，這一切都需要依托法律制度的建立。但是僅僅依靠四省市的通力合作其實很難實現(xiàn)成為我國經(jīng)濟增長的第四級這一目標，需要國家予以支持，建立長江中游城市群法律信息共享平臺，用統(tǒng)一的法律制度指導(dǎo)合作行動計劃同時保障合作行動計劃的實施。在這部統(tǒng)一的行政法律規(guī)范中，應(yīng)當明確規(guī)定法律文件的適用范圍和統(tǒng)一的考評制度， 精煉的歸納出行政執(zhí)法職責，從而使各省市執(zhí)法隊伍在合作時有明確的法律責任劃分，不至于在執(zhí)法時出現(xiàn)相互推諉或者矛盾沖突的場面。

（二）完善行政執(zhí)法的歸責原則

過錯責任原則和違法責任原則相結(jié)合的歸責原則，雖然考慮到了行政機關(guān)行使職權(quán)時的主觀心理狀態(tài)和行政執(zhí)法行為的違法性，但是在行政責任中對作為弱勢一方的行政相對人的要求較為嚴格。由于在行政關(guān)系中行政相對人處于天然的弱勢地位，當其利益受到處于強勢方的行政機關(guān)的侵犯時很難拿出足以使法院相信的證據(jù)證明自身的合法權(quán)益受到侵犯，所以過錯責任原則和違法責任原則相結(jié)合的歸責原則不足以保護處于弱勢地位的行政相對人的利益。如若將民法上的過錯推定原則引入作為過錯責任的補充，“在過錯推定原則下，無需相對人舉證，法律預(yù)先設(shè)定行政主體對其違法行為主觀有過錯，行政主體若要推翻對其過錯的推定，必須證明有法定抗辯事由的存在，以表明自己是無過錯的，才能對損害結(jié)果不負責任”。 過錯推定原則對處于強勢地位的行政機關(guān)提出了更為嚴格的要求，對于保護行政相對 人的權(quán)益，限制行政機關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)力顯得尤為重要。

（三）明確行政執(zhí)法協(xié)作的具體問題

長江中游城市群依托長江、湘江、洞庭湖、鄱陽湖，有相似的地理環(huán)境，位置毗鄰，社 會文化相類似，經(jīng)濟發(fā)展狀況互補，在建立跨區(qū)域合作上有地理歷史和文化基礎(chǔ)，加之符合國家中部崛起的戰(zhàn)略，具有天然的合作基礎(chǔ)。建立長江中游城市群的行政服務(wù)信息共享平臺， 是長江中游城市群合作的重要保障。構(gòu)建長江中游城市群執(zhí)法信息交流共享平臺首先要在建設(shè)行政服務(wù)信息平臺的同時，加強執(zhí)法機關(guān)之間的多邊交流，在關(guān)系到長江中游城市群發(fā)展重大問題的行政執(zhí)法方面共同討論，協(xié)商解決；其次，在各行政區(qū)域內(nèi)部的政府網(wǎng)站和區(qū)域網(wǎng)站上公開行政機關(guān)執(zhí)法信息，增加行政執(zhí)法的透明度，聽取市民對于行政機關(guān)行政執(zhí)法的建議及時調(diào)整行政機關(guān)行為；最后，要明確行政爭議的解決方式，針對行政機關(guān)在行政執(zhí)法中出現(xiàn)的相互推諉和矛盾沖突行之有效的解決。

五、結(jié)語

長江中游城市群個行政區(qū)域在合作中具有一致的目標，但是各行政主體具有獨立的利益訴求，如若各行政機關(guān)各自為政缺乏溝通和交流則會造成資源的浪費，不可能實現(xiàn)區(qū)域合作共贏的目標。在行政區(qū)劃不能改變的前提之下，探討合適的合作機制，建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法協(xié)作平臺，協(xié)調(diào)各行政區(qū)域之間的行政執(zhí)法就是最好的合作方式。

注釋：

《國務(wù)院關(guān)于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》，中發(fā)P006I10號于2006年4月15日公布。

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