精準(zhǔn)扶貧政策的分級落實(shí)機(jī)制及其基層實(shí)踐困境

摘要：打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)鍵在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策。目前，精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)踐中形成了分級落實(shí)的制度安排，中央政府、省級政府、基層政府和村民的利益訴求并不完全一致，各自遵循著不同的行動邏輯，使政治機(jī)制、行政機(jī)制和治理機(jī)制共存于政策落實(shí)的過程中。行政機(jī)制意味著地方政府只會遵循官僚制的慣性邏輯，將精準(zhǔn)扶貧從一個(gè)宏觀政治層面上的戰(zhàn)略問題轉(zhuǎn)換成為一個(gè)官僚體制內(nèi)部行政層面的政策執(zhí)行問題，按照事本主義的原則落實(shí)政策;治理機(jī)制反映出村莊場域中不同利益參與主體在貧困戶指標(biāo)的分配中遵循著鄉(xiāng)村邏輯，影響了扶貧政策的落地;行政機(jī)制與治理機(jī)制間的內(nèi)在緊張關(guān)系，造成形式主義在基層行政中的泛濫，使政策呈現(xiàn)出“懸浮”狀態(tài)。這促使中央政府啟用政治機(jī)制，發(fā)起運(yùn)動型治理，將“行政問題再政治化”以克服官僚體制的內(nèi)在弊病，推進(jìn)政策落實(shí)。受此影響，省級政府只得調(diào)整、修訂政策，而政策的變動又加重了地方政府執(zhí)行政策以及進(jìn)行貧困治理的難度，這構(gòu)成精準(zhǔn)扶貧政策陷入基層實(shí)踐困境的內(nèi)在制度邏輯。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;精準(zhǔn)識別;政策執(zhí)行;分級落實(shí);政策懸浮

中圖分類號：C916.1;F320.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）06-0034-10

收稿日期：20180305DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.06.05

基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)研究西部和邊疆地區(qū)項(xiàng)目（17XJC840003）;陜西省農(nóng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新與推廣聯(lián)盟2017年軟科學(xué)項(xiàng)目（LMZD201708）;中央基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)-人文社科項(xiàng)目（2017RWYB18）

作者簡介：趙曉峰（1981-），男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會學(xué)。

引言

中華人民共和國成立以來，中國政府經(jīng)過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)扶貧和社會主義市場經(jīng)濟(jì)扶貧的長期反貧困斗爭實(shí)踐探索出一條中國特色的扶貧道路，逐步建立起完善的減貧治理體系，提升了貧困治理能力，取得了舉世矚目的扶貧成效[1]。但是，長期以來，扶貧的精準(zhǔn)性問題困擾著中國政府的反貧困實(shí)踐：一是貧困村和貧困戶的識別越來越難。有研究發(fā)現(xiàn)貧困村的瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤率高達(dá)48%，并且越來越多的貧困戶并沒有生活在貧困村中而是“插花式”分布在更廣大的農(nóng)村地區(qū)，客觀上加大了貧困戶識別的難度[2]。二是扶貧資源的使用不夠精準(zhǔn)，財(cái)政資源下鄉(xiāng)中存在著普遍的精英俘獲現(xiàn)象[3]。李小云等人的研究發(fā)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目對貧困群體的覆蓋率僅有16%，而對中等戶與富裕戶的覆蓋率分別達(dá)到51%和33%，從而使真正貧困的農(nóng)戶遭遇排斥，失去了分享扶貧資源的資格[4]。隨著2020年全面建成小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的確定和“共享”成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心理念，如何解決扶貧“不精準(zhǔn)”難題就成為中國政府反貧困工作面臨的主要挑戰(zhàn)。

2013年11月3日，習(xí)近平總書記在考察湘西時(shí)提出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！?2月18日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中，首次將“精準(zhǔn)扶貧”寫入中央文件。隨后，中國政府開始積極推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，致力于打贏新時(shí)期的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。然而，政府的高度重視并沒能從根本上化解扶貧“不精準(zhǔn)”難題，精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行中存在著明顯的不精準(zhǔn)執(zhí)行問題，在實(shí)踐中表現(xiàn)出識別不精準(zhǔn)、幫扶不精準(zhǔn)、管理不精準(zhǔn)和考核不精準(zhǔn)等現(xiàn)象[5]。并且，精準(zhǔn)扶貧政策在基層實(shí)施中還帶來了意外的社會后果[6]，引發(fā)諸如未能被列入建檔立卡貧困戶名單的次級貧困農(nóng)民上訪、已脫貧農(nóng)民為競爭扶貧資源而與父母分家以使新獨(dú)立出的老人家庭符合貧困戶條件等各種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，不利于鄉(xiāng)村穩(wěn)定和鄉(xiāng)風(fēng)文明的和諧社會秩序的構(gòu)建。

學(xué)界非常關(guān)注精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行不力問題，已有研究主要有三種視角：一是從國家信息能力建設(shè)的角度出發(fā)分析認(rèn)為，技術(shù)治理是精準(zhǔn)扶貧的基本策略，而數(shù)字下鄉(xiāng)則是技術(shù)治理的關(guān)鍵舉措，由于精準(zhǔn)扶貧中建檔立卡所需要的數(shù)字生產(chǎn)鏈條過于漫長，數(shù)字生產(chǎn)機(jī)制過于復(fù)雜，致使生產(chǎn)出的數(shù)字懸浮于基層社會治理過程和村莊社會生活而難以精準(zhǔn)[7];二是立足基層組織研究發(fā)現(xiàn)，基層干部尤其是村干部承受著國家和農(nóng)民的雙重壓力和監(jiān)督，面對一系列政策執(zhí)行約束，承擔(dān)的任務(wù)又不斷加重，削弱了他們的社會治理能力和政策執(zhí)行能力，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策無法有效落地[5];三是采用村莊視角分析得出，鄉(xiāng)村社會關(guān)系結(jié)構(gòu)、村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)、農(nóng)民階層分化、資源精英俘獲、村干部自利性需求、貧困者心理脆弱、農(nóng)民集體行動能力差等均是造成當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作目標(biāo)發(fā)生偏離的重要原因[8]。

綜合來看，已有研究采取了多元化的分析視角，但尚缺乏一種整體性視野，未能揭示精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的深層邏輯。本研究認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧政策需要從中央到地方分級落實(shí)，不同層級的政府、基層組織和村莊里的農(nóng)民遵循不同的行動邏輯，其間既有利益契合也有利益相悖的情況發(fā)生。同時(shí)，作為正式制度的政策又在不斷調(diào)整，新舊政策內(nèi)容不一致的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這會引發(fā)劇烈的制度沖突，使政策落實(shí)的政治機(jī)制、行政機(jī)制和治理機(jī)制交纏在一起而難以融合，加重了精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐的負(fù)荷。鑒于目前精準(zhǔn)扶貧的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到戶，而貧困戶精準(zhǔn)識別的難度依然很大，本文將圍繞貧困戶識別問題，以西部地區(qū)Y省和F省的經(jīng)驗(yàn)為例來研究精準(zhǔn)扶貧政策的分級落實(shí)機(jī)制及其基層實(shí)踐困境。

一、政策分級落實(shí)與多元利益主體的行動邏輯

文本形態(tài)或政府話語體系下的公共政策需要通過從中央到地方歷經(jīng)政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程，落實(shí)到一定的地方場域，才能實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。這說明公共政策的執(zhí)行具有明顯的層次性特征[9]。在精準(zhǔn)扶貧政策層層落實(shí)的框架中，要納入分析視野的不只是國家與農(nóng)民兩個(gè)行動主體，而是可以分級細(xì)化成中央政府、省級政府、基層政府（市、縣、鄉(xiāng)及村）和村莊4個(gè)行動主體。各個(gè)行動主體有著各自不同的利益訴求，它們的利益差別表現(xiàn)在各自遵循的行動邏輯中。但是，在中央集權(quán)的政治體制下，雖然不同層級的利益主體存在利益差異，都想擴(kuò)展自身的自主性空間，也無法形成真正意義上的分權(quán)[10]，這就使精準(zhǔn)扶貧政策形成了分級落實(shí)的制度安排。

（一）中央政府

國家活動包括國家意識的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行兩個(gè)組成部分，其中中央政府扮演著國家意識表達(dá)的角色[11]。隨著精準(zhǔn)扶貧成為國家戰(zhàn)略，讓農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧成為國家意識的表達(dá)。根據(jù)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》的規(guī)定：黨中央、國務(wù)院主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定脫貧攻堅(jiān)大政方針，出臺重大政策舉措，完善體制機(jī)制，規(guī)劃重大工程項(xiàng)目，協(xié)調(diào)全局性重大問題、全國性共性問題;國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全國脫貧攻堅(jiān)的綜合協(xié)調(diào)，建立健全扶貧成效考核、貧困縣約束、督查巡查、貧困退出等工作機(jī)制，組織實(shí)施對省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核，組織開展脫貧攻堅(jiān)督查巡查和第三方評估，有關(guān)情況向黨中央、國務(wù)院報(bào)告。從中可見，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，國家在中央層面形成了以國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組為主體，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)改委等多部門共同參與協(xié)同推進(jìn)的精準(zhǔn)扶貧工作分工格局。中央政府首先需要將國家意志轉(zhuǎn)換成國家的宏觀政策，為各級黨委政府提供精準(zhǔn)扶貧的合法性依據(jù)和操作原則。這是一個(gè)自上而下的政策分級落實(shí)過程，由于層級過多，中央政府制訂的國家政策具有全局性、原則性、指導(dǎo)性和模糊性等特征，缺乏直接操作的可能性，需要經(jīng)過各級政府的細(xì)化、再規(guī)劃才能轉(zhuǎn)換成可操作的規(guī)則。

但是，受“上有政策，下有對策”的官僚體制運(yùn)作邏輯的影響，中央政府需要克服和超越官僚制和科層制的弊病，保證精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的真正實(shí)現(xiàn)。因此，中央政府雖然不能通過制定政策繞過整個(gè)官僚體制直接面對貧困戶，卻會不斷加強(qiáng)國家能力建設(shè)，強(qiáng)化對下級政府的監(jiān)督督查能力，壓縮、消除“下有對策”的操作空間，提高國家政策的執(zhí)行效率。為此，2014年5月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等部門在《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》中，一方面指出各?。▍^(qū)、市）要根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局確定的分?。▍^(qū)、市）和分片區(qū)貧困人口規(guī)模，按照《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》中確定的貧困人口、貧困村規(guī)模分解和控制辦法，負(fù)責(zé)將貧困人口、貧困村規(guī)模逐級向下分解到村到戶，并負(fù)責(zé)市縣兩級相關(guān)人員培訓(xùn)、專項(xiàng)督查等工作;縣負(fù)責(zé)貧困戶、貧困村確定，并組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村兩級做好建檔立卡工作。中央政府對貧困人口的規(guī)模依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局反饋的數(shù)據(jù)予以總量控制，但將貧困戶識別的具體操作工作賦權(quán)給縣級政府，由其負(fù)責(zé)組織實(shí)施。同時(shí)，國務(wù)院扶貧辦采取兩套辦法來提升技術(shù)治理能力：一是通過制定《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，明確貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，為地方政府提供貧困戶識別的基本依據(jù);二是強(qiáng)調(diào)要對每個(gè)貧困戶建檔立卡，相關(guān)數(shù)據(jù)需錄入統(tǒng)一的應(yīng)用軟件系統(tǒng)，聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。一旦貧困戶識別工作完成，全國統(tǒng)一的信息共享平臺建成，中央政府就可以實(shí)現(xiàn)“到戶到人”的精準(zhǔn)識別目標(biāo)，對精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，獲取強(qiáng)大的信息資源處理能力。

為提高精準(zhǔn)扶貧工作效率，中央政府還需要積極開展督促檢查和考核評估等工作，推進(jìn)政策落地生根。2014年12月，中共中央組織部和國務(wù)院扶貧辦印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核工作的意見》。2016年2月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》;7月又印發(fā)了《脫貧攻堅(jiān)督查巡查工作辦法》;10月，新印發(fā)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》。由此，中央政府不斷明晰考核辦法，強(qiáng)化各級黨委政府的主體責(zé)任意識，建立起“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的脫貧攻堅(jiān)工作機(jī)制，構(gòu)建起“責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)”的責(zé)任體系。

（二）省級政府

中國的扶貧開發(fā)實(shí)行分級負(fù)責(zé)、以省為主的行政領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作責(zé)任制?！笆∝?fù)總責(zé)”意味著省級黨委和政府在國家扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中擔(dān)負(fù)著主體責(zé)任，需要履行一定的政治職責(zé)，必須將精準(zhǔn)扶貧列入重要議程，切實(shí)采取有效措施保障精準(zhǔn)扶貧政策順利實(shí)施。中央政府制定的政策是宏觀意義上的，省級政府需要將宏觀政策進(jìn)行再規(guī)劃，通過細(xì)化為具體可操行的程序、規(guī)范及技術(shù)指標(biāo)，使之能夠適應(yīng)地方的發(fā)展實(shí)際。同時(shí)，省級政府作為次于中央政府的一級政權(quán)，還必須接受中央政府的監(jiān)督巡視，對上級政府反饋的問題進(jìn)行整改。目前，在精準(zhǔn)扶貧問題上，中央政府正在實(shí)施最嚴(yán)格的考核評估制度，開展督查巡查，對不嚴(yán)不實(shí)、弄虛作假的行為，要求嚴(yán)肅問責(zé)。并且，從2016年開始到2020年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組每年都要對中西部22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府的扶貧開發(fā)工作成效進(jìn)行考核。因此，省級政府也面臨晉升錦標(biāo)賽的考驗(yàn)，雖然未必要爭取成為全國扶貧攻堅(jiān)的先進(jìn)和典型，卻需要避免在全國省級單位考核中處于末位。如果在中央政府開展的督查巡查工作中被發(fā)現(xiàn)問題，省級政府就需要制定整改方案，調(diào)整政策重心，修訂政策內(nèi)容，使轄區(qū)里適用的精準(zhǔn)扶貧政策在朝夕之間發(fā)生改變，從而給政策的穩(wěn)定和高效執(zhí)行帶來新的挑戰(zhàn)。同時(shí)，省級黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)還有可能受到不同程度和形式的批評或懲罰，使其工作陷入被動狀態(tài)。

省級政府作為地方政權(quán)中的高層政權(quán)，在扮演國家意志執(zhí)行的角色時(shí)，還代表著地方的利益，需要代表地方向中央政府反饋意見，爭取有利政策。2014年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組在分配貧困村和貧困戶指標(biāo)時(shí)主要依據(jù)的是國家統(tǒng)計(jì)局測算提供的數(shù)據(jù)。這個(gè)數(shù)據(jù)落實(shí)到各省時(shí)可能并不完全符合地方的實(shí)際情況，客觀上存在高估或低估貧困村與貧困戶規(guī)模的可能性。由于貧困村和貧困戶的規(guī)模決定著中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的撥付額度，圍繞著貧困村和貧困戶指標(biāo)的確定就會成為中西部22個(gè)省級政府展開資源爭奪的工作重心。從地方的利益出發(fā)，各省級政府都會盡量夸大貧困村和貧困戶的規(guī)模，向以國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組為主要代表的中央政府“訴窮”，以爭取更多的指標(biāo)。而貧困村和貧困戶指標(biāo)的增多，一方面會為地方帶來超額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，另一方面還會減輕省級政府實(shí)施精準(zhǔn)脫貧工作的壓力，那些原本嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)不符合條件卻因指標(biāo)寬松而被列入幫扶名單的貧困村和貧困戶可以很快脫貧，從而得以在短期內(nèi)很快提高脫貧成功率。因此，省級政府就會遵循向上要指標(biāo)、要資源的行政邏輯，這在客觀上會引發(fā)基層政府弄虛作假的行政行為，使指標(biāo)的分配與地方的實(shí)際情況不能很好的契合，給精準(zhǔn)扶貧帶來新的難題。

（三）地方政府

精準(zhǔn)扶貧分級落實(shí)中的地方政府包括市、縣、鄉(xiāng)三級政府，其中縣是關(guān)鍵，它處于官僚體制的中樞位置，要負(fù)責(zé)貧困村和貧困戶的確定，對上要接受中央和省市政府的督查巡查，對下要負(fù)責(zé)組織鄉(xiāng)和村兩級做好建檔立卡工作。將市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級政府放在一起分析，是因?yàn)樗鼈兙堑胤秸喂餐w的利益相關(guān)方，它們中的每級政府都會與它的直接上級政府相互配合，共同采取各種策略來應(yīng)對更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督，引發(fā)基層政府間的“共謀現(xiàn)象”[12]。因此，市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級政府在精準(zhǔn)扶貧中扮演著國家意志執(zhí)行的角色，承擔(dān)著將中央政府制訂和省級政府再規(guī)劃后的政策推行到鄉(xiāng)村，直至建檔立卡的重任。同時(shí)，如果中央政府或省級政府開展督查巡查活動，這三級政府就會快速結(jié)成利益共同體，“共謀”迎檢，爭取優(yōu)異的考核結(jié)果。

雖然縣級政府在精準(zhǔn)扶貧的分級落實(shí)中占據(jù)著關(guān)鍵位置，但是真正承擔(dān)建檔立卡工作任務(wù)的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和官僚化程度越來越高的村民委員會。他們在整個(gè)國家與農(nóng)民關(guān)系的鏈條中處于中間環(huán)節(jié)，上要執(zhí)行國家政策，下要面對村情民意。如果國家政策能夠與村莊社會無縫對接，比如在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)中，自上而下下達(dá)的貧困村和貧困戶指標(biāo)恰好符合地方實(shí)際，政策就比較容易得到貫徹實(shí)施。如果上級政府下達(dá)的指標(biāo)不符合地方實(shí)際，無論下達(dá)指標(biāo)是多還是少，都有可能引發(fā)爭議，導(dǎo)致政策落實(shí)遇到阻力或遭到變通執(zhí)行。整體來看，如果國家政策保持長期穩(wěn)定，相關(guān)政策具有連續(xù)性，地方政府執(zhí)行政策的壓力就會相對減少。如果高層政府主動或被動地對精準(zhǔn)扶貧政策予以修訂，尤其是改變關(guān)鍵內(nèi)容或操作規(guī)則，致使政策發(fā)生變動，就會給地方政府執(zhí)行政策帶來困難，而且新舊政策間隔時(shí)間越短，上級政府傳達(dá)的壓力越大，落實(shí)政策的時(shí)間越短，地方政府就會越被動，困難也就越大。因?yàn)榕f政策的執(zhí)行，已經(jīng)在地方場域社會形成制度慣性，其內(nèi)容已被基層干部和村民所熟悉，制度變遷的路徑依賴會對新政策的執(zhí)行形成無形壓力，而強(qiáng)制推行則會激發(fā)新舊制度的內(nèi)在矛盾，激化基層矛盾。

（四）村莊（村民）

無論扶貧政策的制定和落實(shí)在上層如何運(yùn)作，最終都必須進(jìn)村入戶才能生效。從村莊的視角來看，精準(zhǔn)扶貧政策雖好，卻會遭遇落實(shí)困難，以貧困戶識別為例，阻力來自以下3個(gè)方面：

1.農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入的貨幣化測算難以精準(zhǔn)。農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)收入包括家庭經(jīng)營收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入等，涵蓋的范圍很廣，標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，測算缺乏公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。農(nóng)戶同樣種1畝地，種的作物不一樣，作務(wù)水平不一樣，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)不一樣，賣的價(jià)格就會有很大差異;同樣都是打工，從事的工種不一樣，技術(shù)嫻熟程度不一樣，收入自然也不一樣。即便是到每個(gè)農(nóng)戶家里訪談或詢問，農(nóng)民一般都會刻意瞞報(bào)收入事項(xiàng)，故意低報(bào)收入水平，同時(shí)絕大多數(shù)農(nóng)民都無記賬習(xí)慣，對自家的真實(shí)收入也缺乏認(rèn)知，報(bào)給村組干部的收入今天和昨天就有可能不一樣。農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟(jì)收入無法精準(zhǔn)化、數(shù)字化，就難以為精準(zhǔn)識別提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和基本依據(jù)。

2.農(nóng)民公平觀念的影響。困難群眾或低收入群眾在國家層面是一個(gè)階層或群體意義上的概念，精準(zhǔn)扶貧在國家層面是要通過幫扶低收入群眾，拉窄困難群體和富裕群體的收入差異水平，使其能夠共享改革發(fā)展的成果。這是社會主義社會建立公平正義的分配制度的必然要求，是社會主義社會制度優(yōu)越性的客觀體現(xiàn)形式。然而，當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策到戶到人后，其扶助的對象就從階層和群體落到了個(gè)體。而在村落社會里，“民不患寡而患不均”是一種常態(tài)。從基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府對絕對困難的農(nóng)戶基本不存在識別不出的問題，關(guān)鍵是對相對貧困農(nóng)戶的識別則會經(jīng)常性存有爭議。受農(nóng)民樸素的公平觀念影響，游離在貧困線附近的農(nóng)戶，家庭收入彼此相差無幾，誰進(jìn)誰沒進(jìn)貧困戶名單都會引發(fā)爭議和質(zhì)疑，“收入都差不多，憑啥他家能進(jìn)，我家就不能進(jìn)？”由此，精準(zhǔn)識別到戶作為國家意志的表達(dá)，卻難以“落地”得到不折不扣的執(zhí)行，致使貧困戶指標(biāo)均分現(xiàn)象在各地都屢見不鮮。

“精準(zhǔn)扶貧在老百姓的眼中，他們會認(rèn)為和民政救濟(jì)一樣的。民政（救濟(jì)）是你家窮，政府會通過低?；蛘咂渌緩浇o你錢或者其他東西。在老百姓眼中，精準(zhǔn)扶貧就是我家窮，國家要把我扶持起來，那就是要給我錢或者東西，老百姓都想要，就出現(xiàn)了均分的情況。……精準(zhǔn)扶貧是2014年開始的嘛，那個(gè)時(shí)候，貧困戶（指標(biāo)）基本上是平分，根據(jù)各家的情況，你們家給你2個(gè)（指標(biāo)），他們家給他3個(gè)（指標(biāo)）”（Y省某鄉(xiāng)長的訪談/20168）。

3.“差序格局”[13]的鄉(xiāng)村邏輯與村落內(nèi)部派系政治的影響。村落社會是一個(gè)熟人社會，村民都處于由血緣關(guān)系和地緣關(guān)系編織成的復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)中，他們以跟自己關(guān)系的遠(yuǎn)近來待人處事。雖然鄉(xiāng)土社會正在經(jīng)歷史無前例的現(xiàn)代性入侵，但是農(nóng)民的宗族觀念或“自己人”意識依然在對農(nóng)民的日常行為產(chǎn)生影響[14]。在識別貧困戶時(shí)，無論是村組干部，還是普通村民都希望優(yōu)先推薦本家族中的農(nóng)戶，而這會在貧困戶指標(biāo)有限時(shí)引發(fā)不同宗族間的派系競爭與派系沖突，加重政策執(zhí)行的難度。即便是在2017年新一輪貧困戶識別工作不限指標(biāo)的情況下，派系政治也會影響精準(zhǔn)識別政策的落實(shí)。在一些宗族關(guān)系緊張的村落中，每個(gè)宗族的人都不愿意讓其他宗族里的農(nóng)戶優(yōu)先獲得貧困戶資格，使相對貧困戶基本都失去了獲得貧困戶資格的機(jī)會，從而導(dǎo)致這些村落由村民民主推薦產(chǎn)生的貧困戶數(shù)量相對較少。而在宗族關(guān)系和諧的村落中，每個(gè)宗族都可以將自認(rèn)為符合條件的貧困戶推薦出來，使相對貧困戶也都能獲得貧困戶資格，從而使這些村落由村民民主推薦產(chǎn)生的貧困戶數(shù)量相對較多。

二、扶貧政策分級落實(shí)的三套機(jī)制與國家治理邏輯

（一）2016-2017年Y省和F省精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過程

2015年11月底，中共中央和國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》強(qiáng)調(diào)“必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)思路和辦法，堅(jiān)決打贏這場攻堅(jiān)戰(zhàn)”。2016年，Y省按照“八個(gè)比對”原則在10月和12月連續(xù)開展了2輪精準(zhǔn)識別“回頭看”工作，而在此之前，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)先后開展過三輪精準(zhǔn)識別工作。F省則調(diào)整了精準(zhǔn)識別政策：一是將省貧困線標(biāo)準(zhǔn)在國家貧困線人均年純收入2 855元的基礎(chǔ)上提高了160元;二是制訂了 “九條紅線”和“八不準(zhǔn)”政策，增添了貧困戶識別的多維指標(biāo)，提升了貧困戶的區(qū)分度。但是，Y省和F省各市、縣、鄉(xiāng)和村的貧困戶指標(biāo)仍然采用自上而下分解劃撥的老辦法。2016年底到2017年2月，按照《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》的規(guī)定，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會組織，對各省的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用管理成效和減貧效果進(jìn)行了考核。3月底，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局會議，聽取2016年省級黨委和政府脫貧攻堅(jiān)工作成效考核情況匯報(bào)，對推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作提出明確要求：實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)（農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困線摘帽、消除區(qū)域性整體貧困）是我們黨對人民的莊嚴(yán)承諾。必須把從嚴(yán)要求貫穿脫貧攻堅(jiān)工作全過程、各方面，嚴(yán)格落實(shí)脫貧攻堅(jiān)工作報(bào)告制度、責(zé)任制度、考核制度、督查巡查制度，確保實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)工作目標(biāo)任務(wù)。而在2016年省級黨委和政府脫貧攻堅(jiān)工作成效考核中，Y省的排名比較靠前而F省的排名則相對靠后。

2017年4月，F(xiàn)省強(qiáng)調(diào)要把精準(zhǔn)扶貧列為當(dāng)年全省重點(diǎn)工作之首，并將政治壓力層層傳達(dá)，逐級召開動員大會部署安排工作。F省調(diào)整了貧困戶識別原則，不再自上而下下達(dá)貧困戶規(guī)模指標(biāo)，而是采取自下而上的程序由村莊開始嚴(yán)格按照“九條紅線”、“八不準(zhǔn)”原則和人均年純收入的貧困線標(biāo)準(zhǔn)識別、上報(bào)貧困戶名單。但是，從部分市、縣核查和數(shù)據(jù)清洗的情況來看，相對前一年已經(jīng)建檔立卡的貧困戶規(guī)模，貧困戶識別后的剔除比率有的高達(dá)30%～40%。如果嚴(yán)格按照新識別后確定的貧困戶名單上報(bào)指標(biāo)，就在一定程度上意味著前一年的貧困戶識別出現(xiàn)了大比率的識別不精準(zhǔn)問題，可能會給中央政府造成2016年F省精準(zhǔn)識別工作不認(rèn)真、失誤率高等負(fù)面印象。為此，F(xiàn)省很快調(diào)整政策，要求不再唯“九條紅線”和“八不準(zhǔn)”原則，主要依據(jù)人均年純收入指標(biāo)，并結(jié)合“兩不愁，三保障”原則來界定、識別貧困戶。各級地方政府再次調(diào)整政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，重新識別貧困戶，降低了貧困戶剔除率，保持了貧困戶規(guī)模穩(wěn)中有降。7月，F(xiàn)省脫貧攻堅(jiān)問題整改及任務(wù)落實(shí)成效得到了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組巡查組的肯定，全省精準(zhǔn)扶貧工作的政治壓力得到有效緩解。同時(shí)，Y省雖然在考核中取得了較好的成績，但也仍然在2017年7月開展了第六次“回頭看”的精準(zhǔn)識別工作。從其下轄的H市的情況來看，Y省也和F省一樣遭遇到了貧困戶大進(jìn)大出而不得不進(jìn)行政策調(diào)整或技術(shù)處理的現(xiàn)象。

“通過‘最后一次回頭看工作（‘第六次回頭看），實(shí)際我市清退31 074萬人、新增27 549萬人。為向國扶辦交賬，省局通過技術(shù)處理，反饋我市清退家庭人數(shù)592人（我縣49人，實(shí)際清退1 943人，其中整戶清退496戶1 284人，單人清退659人），整戶新增438戶（55戶，實(shí)際整戶新增82戶310人）。在接下來的交叉檢查和國扶貧辦暗訪及以后的匯報(bào)中均以單人清退49人，整戶新增55戶為準(zhǔn)”（Y省某縣扶貧與移民工作局內(nèi)部材料《關(guān)于全市扶貧對象調(diào)整工作培訓(xùn)會情況匯報(bào)》）。

（二）構(gòu)建政策執(zhí)行“雙軌制”：精準(zhǔn)扶貧的政治機(jī)制

折曉葉在研究縣域政府治理模式的新變化時(shí)指出，政治機(jī)制是由行政統(tǒng)合權(quán)延伸出來的非常規(guī)的權(quán)力運(yùn)作方式，旨在打破傳統(tǒng)科層制的束縛，依靠政治動員增加治理的靈活性，使組織或個(gè)人權(quán)威得以跨級跨界繞過既定規(guī)則設(shè)計(jì)而產(chǎn)生影響力[15]。扶貧攻堅(jiān)是由黨中央、國務(wù)院決策部署，各級政府要在“十三五”期間完成的“政治任務(wù)”。因此，精準(zhǔn)扶貧中的政治機(jī)制是由中央集權(quán)的政治體制孕育出的一種非常規(guī)的權(quán)力運(yùn)作方式，由中央政府負(fù)責(zé)采用政治動員或其他非體制性的辦法，使國家意志能夠穿透傳統(tǒng)科層制的阻隔跨級跨界地在基層社會得到高效執(zhí)行。這意味著中央政府必然要依靠而又要監(jiān)督各級地方政府，克服官僚體制的內(nèi)在頑疾，才能保障精準(zhǔn)扶持政策得到貫徹落實(shí)，使國家意志得到真正執(zhí)行。為此，中央政府構(gòu)建起精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的“雙軌制”，為政治機(jī)制的啟動提供制度保障。

“雙軌政治”是費(fèi)孝通[13]在解讀基層行政體制僵化時(shí)提出的分析概念，既有縣政與村治上下分治的治理領(lǐng)域（甲橛與乙橛）劃分意涵，也有政務(wù)傳遞與壓力反饋上下通達(dá)的信息溝通意涵[16]。本文中的“雙軌制”主要取后者之意，一方面中央政府將制訂的國家政策通過層層設(shè)置的地方政府傳遞到鄉(xiāng)村社會，使政策能夠進(jìn)村入戶，直接面向分散的村民。中央政府采用技術(shù)治理機(jī)制，將法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化等技術(shù)理性原則滲透到國家政策中，統(tǒng)一制訂貧困人口、貧困村規(guī)模分解和控制辦法及識別標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，以壓縮地方政府政策變通的空間;同時(shí)，通過“數(shù)字下鄉(xiāng)”，建立國家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，并將建檔立卡的貧困戶輸入信息系統(tǒng)，加強(qiáng)中央政府的信息能力建設(shè)。另一方面中央政府撇開自上而下的政治軌道，自下而上地構(gòu)建了扶貧開發(fā)工作成效信息反饋軌道，采用第三方評估等辦法對各級政府的政策執(zhí)行情況進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查，并將之作為對省級黨委和政府工作考核的主要依據(jù)。其中，自下而上的信息反饋軌道，還包括中央政府利用國家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中建檔立卡貧困人口的變動情況對省級黨委和政府的減貧成效進(jìn)行直接考核。

國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織開展的2016年度省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核，就是借用自下而上的政治軌道，通過委托第三方直接面對貧困戶收集原始調(diào)研數(shù)據(jù)，將之與其他各部門反饋的數(shù)據(jù)資源和國家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行整合加以綜合利用開展的考核?？己撕?，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對省級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，督促要求整改落實(shí)。中央政府啟動的政治機(jī)制，對省級及其下層黨委和政府產(chǎn)生了極大的政治威懾力，使他們必須提高政治站位，更加重視和慎重對待精準(zhǔn)扶貧工作。

（三）變動的政策與政策的懸?。壕珳?zhǔn)扶貧的行政機(jī)制與治理機(jī)制

行政是國家意志的執(zhí)行，被委托給一個(gè)個(gè)的地方政治共同體來承擔(dān)其職能[11]。雖然行政服務(wù)于政治，行政依托科層制，秉持事本主義的理性原則，遵循常規(guī)性、程序性、規(guī)范性的方式處理問題，重在政策的執(zhí)行，但是承擔(dān)行政職能的地方政治共同體，他們也有自身的利益訴求，同時(shí)也經(jīng)常被賦予一定的政策再規(guī)劃權(quán)限?！睹撠毠?jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》明確指出：省級黨委和政府對本地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作負(fù)總責(zé)，并確保責(zé)任制層層落實(shí);全面貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的大政方針和決策部署，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定政策措施，根據(jù)脫貧目標(biāo)任務(wù)制定省級脫貧攻堅(jiān)滾動規(guī)劃和年度計(jì)劃并組織實(shí)施。 因此，Y省和F省黨委和政府結(jié)合本省實(shí)際，調(diào)整了貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)，制訂了內(nèi)容更為詳細(xì)也更具操作性的政策。本文講的行政機(jī)制主要是針對市、縣、鄉(xiāng)三級政府來講的，指的是地方政府依托官僚政治體制賦予的法理型權(quán)威，在上級政府下達(dá)的精準(zhǔn)扶貧政策的制度框架內(nèi)，遵循事本主義的原則執(zhí)行國家政策，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施。

地方政府雖然能夠感受到強(qiáng)大的政治壓力，但是在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)遵循的是“政治問題行政化”的官僚體制邏輯，通過啟動常規(guī)化的行政機(jī)制來對接動員型的政治機(jī)制，從而將政治問題納入行政體制中，以他們熟悉的、慣常的行政辦法以推進(jìn)扶貧工作。地方政府以上級政府下達(dá)的政策為行政依據(jù)，如果政策符合地方實(shí)際，就積極執(zhí)行政策。反之，地方政府就會陷入政策執(zhí)行困境，一方面必須被動執(zhí)行上級政策，卻限于權(quán)力和資源困境而難以真正落實(shí)政策;另一方面還需要以層級間政府“共謀”的形式應(yīng)對更高層級政府的督查巡查，以營造政策得到執(zhí)行的假象，這會使自下而上的信息反饋渠道失效，造成整個(gè)行政體制的僵化。進(jìn)一步講，對地方政府積極行使行政權(quán)來講，更具破壞性的是政策的頻繁變動。作為正式制度的扶貧政策可以因政府部門的決策而在頃刻間發(fā)生變化，但是從文化中衍生出的非正式制度以及舊的扶貧政策卻難以對新政策作出即時(shí)反應(yīng)，成為制度變遷中的路徑依賴[17]。而地方政府尤其是直接與農(nóng)民打交道的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會的威信來源于其國家權(quán)力代理人和法理型權(quán)威的身份。也就是說，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會是代表國家在執(zhí)行政策。如果內(nèi)容頻繁變動，政策就會失去其權(quán)威性，也會打擊地方政府執(zhí)行政策的積極性，從而使政策遭遇更大的執(zhí)行困境。因?yàn)?，?dāng)精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)入村莊社會，政策落實(shí)就會成為一個(gè)治理問題，治理機(jī)制就會發(fā)生作用。

“上面的政策變動太快了，先是說只惟‘九條紅線，不限貧困戶指標(biāo)，實(shí)事求是，有多少報(bào)多少。才過了兩個(gè)星期，剛把貧困戶數(shù)據(jù)清洗完，上面就又發(fā)話說，不惟‘九條紅線，（貧困戶）數(shù)據(jù)不能大進(jìn)大出。再把剛剔除出去的貧困戶加進(jìn)來，前面說的話就不當(dāng)話了，你說這工作咋做？”（F省某副鎮(zhèn)長的訪談/20176）

行政是政府統(tǒng)治的一部分，其權(quán)力運(yùn)作方向是自上而下的，通過運(yùn)用政府的政治權(quán)威，以細(xì)化和再規(guī)劃中央政府制訂的政策并加以執(zhí)行的方式來對社會公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。但是，治理則與此不同。治理是一個(gè)上下互動的管理過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式對公共事務(wù)進(jìn)行管理。因此，治理中的權(quán)力向度是多元的、相互的[18]。而村莊社會處于政策落實(shí)的末端，構(gòu)成地方政府、村干部、非貧困戶、相對貧困戶和絕對貧困戶等不同行動者活動的場域，不同的行動者都會利用各種策略與技術(shù)來保證或改善他們在場域中的位置，不斷在場域中展開斗爭以捍衛(wèi)自身權(quán)益[19]。治理機(jī)制在這里指的就是村莊社會中，不同參與主體在協(xié)同、博弈和互動基礎(chǔ)上的資源利用和權(quán)力運(yùn)作[20]。精準(zhǔn)扶貧中治理機(jī)制的核心是資源分配機(jī)制，而其關(guān)鍵即為貧困戶識別。由于農(nóng)戶的人均年純收入難以精確測算，再加上農(nóng)民樸素的公平觀念和“差序格局”的鄉(xiāng)村邏輯等因素的影響，貧困戶的識別就顯得非常困難，尤其是貧困戶指標(biāo)自上而下層層分配的情況下更是如此，這會直接導(dǎo)致錄入國家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)的貧困戶信息不夠準(zhǔn)確，從而造成政策的“懸浮”。

“村里貧困的就那么幾十個(gè)人（絕對貧困戶），評他們做貧困戶大家也沒有意見。但是給了這么多指標(biāo)，評了一些大家有爭議的農(nóng)戶（相對貧困戶），這些農(nóng)戶和那些沒有評上貧困戶的生活差別不大，結(jié)果搞的那些沒有被評上的農(nóng)戶很有意見，還不如不要這么多指標(biāo)”（課題組報(bào)告《關(guān)于某省2017年貧困戶數(shù)據(jù)核實(shí)與清洗工作的建議》）。

由于農(nóng)戶收入測算無法精準(zhǔn)，而相對貧困戶之間經(jīng)濟(jì)分化不明顯，多出絕對貧困戶數(shù)量的貧困戶指標(biāo)就成為相對貧困戶相互競爭的資源。如何配置這些指標(biāo)和配套資源，就成為鄉(xiāng)村基層組織面臨的一個(gè)棘手難題。從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村干部的關(guān)系上講，一方面，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府會從“講政治”的高度，再三給村干部強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)識別要嚴(yán)格按照政策執(zhí)行，尤其是精準(zhǔn)扶貧款要杜絕挪用，否則就會受到處分。2017年，F(xiàn)省已經(jīng)多次通報(bào)精準(zhǔn)扶貧中的村干部腐敗現(xiàn)象。另一方面，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府還會竭力維護(hù)村干部的利益，保護(hù)他們的工作積極性，使鄉(xiāng)村利益共同體的關(guān)系在扶貧政策落實(shí)中得以維系。

“精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)‘政治任務(wù)，誰都不能在這個(gè)問題上犯糊涂。扶貧中的一分錢，都不能挪用，誰出事，誰負(fù)責(zé)。出了事，誰也保不了你”。（F省某鎮(zhèn)黨委書記在全鎮(zhèn)村支部書記和村委會主任全體會議上的發(fā)言/20168）

“前些天，縣上領(lǐng)導(dǎo)拿著檔案到一個(gè)貧困戶家里核實(shí)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶說的數(shù)據(jù)跟檔案中記錄的數(shù)據(jù)有比較大的出入，要求鎮(zhèn)上給為那個(gè)貧困戶建檔立卡的村干部一個(gè)處分，我們到現(xiàn)在都沒有同意。我們提出，如果要給處分，你縣上領(lǐng)導(dǎo)隨便找個(gè)貧困戶，今天去調(diào)研問個(gè)數(shù)據(jù)，明天采用同樣的辦法再去問個(gè)數(shù)據(jù)，如果兩個(gè)數(shù)據(jù)算下來完全一樣，你要求給啥處分都行？貧困戶的收入，他們自己都說不清楚，你在不同的時(shí)間問他們，他們告訴你的數(shù)據(jù)都不一樣，村干部有啥辦法呢？”（與F省某鎮(zhèn)鎮(zhèn)長的訪談/20177）

（四）扶貧政策落實(shí)中的國家治理邏輯

精準(zhǔn)扶貧政策分級落實(shí)中蘊(yùn)藏著中國國家治理的邏輯。常規(guī)型治理和運(yùn)動型治理是中國國家治理中的兩種常見的理想類型。常規(guī)性治理是常態(tài)社會中國家治理的主導(dǎo)模式，它依托官僚體制，建立在分工明確、各司其職的組織結(jié)構(gòu)上，體現(xiàn)在穩(wěn)定重復(fù)的官僚體制過程以及依常規(guī)程序進(jìn)行的各種例行活動中[21]。精準(zhǔn)扶貧政策分級落實(shí)中的行政機(jī)制通過自上而下的官僚體制發(fā)揮作用，是常規(guī)型治理的一種典型的表現(xiàn)形式。常規(guī)性治理以國家政策和法律法規(guī)等正式制度為地方政府的行政依據(jù)，而正式制度與非正式制度之間的緊張關(guān)系又客觀存在。在中國帝制時(shí)代，二者通過“準(zhǔn)官員”踐行的“半正式治理”的基層行政實(shí)踐方式得以有機(jī)銜接，使官僚體制中的行政問題轉(zhuǎn)換成村落社會的治理問題，國家政策的執(zhí)行被交由“準(zhǔn)官員”按照非正式制度的民間方式自行解決[22]。但現(xiàn)在的問題是，國家越來越推崇技術(shù)治理，強(qiáng)調(diào)正式制度的價(jià)值，政策執(zhí)行不再是單純的目標(biāo)導(dǎo)向，而非常重視程序和規(guī)則是否得到遵循的過程，這使官僚體制中的行政問題不能再用村莊內(nèi)部治理中的民間機(jī)制予以解決[14]。由此，我們看到當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)中的行政機(jī)制與治理機(jī)制無法有效銜接時(shí)，精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)退出等政策就會“懸浮”于村莊之上，政策的執(zhí)行就成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府雇人做材料或組織公職人員到網(wǎng)吧一起做材料等形式主義泛濫的現(xiàn)象，從而使精準(zhǔn)扶貧政策無法得到真正的貫徹落實(shí)。

當(dāng)常規(guī)型治理的績效不夠明顯，國家就會啟動政治機(jī)制，采用運(yùn)動型治理來應(yīng)對官僚制的低效率。運(yùn)動式治理的典型特征是暫時(shí)打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機(jī)制，代以自上而下、政治動員的方式來調(diào)動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務(wù)[21]。2014年，國務(wù)院扶貧辦在全國范圍內(nèi)組織80萬人進(jìn)村入戶開展精準(zhǔn)識別工作，共識別128萬個(gè)貧困村、2 948萬貧困戶、8 962萬貧困人口。2015年8月到2016年6月，全國動員近200萬人開展建檔立卡完善工作，補(bǔ)錄貧困人口807萬，剔除識別不準(zhǔn)人口929萬[23]。從中可見，中央政府非常重視精準(zhǔn)識別工作。當(dāng)常規(guī)型治理無法承擔(dān)精準(zhǔn)識別任務(wù)時(shí)，中央政府就采用“高位推動”[9]策略，通過第三方考核、中央約談、巡視巡查及整改等措施，用政治機(jī)制來施壓地方政府，整治官僚體制的慣性邏輯。通過將“行政問題再政治化”的運(yùn)動型治理，迫使地方政府不能再以慣常的常規(guī)型治理邏輯來應(yīng)對扶貧政策的落實(shí)，這就為政策執(zhí)行注入了新的動力和活力。受此影響，省級政府就要行動起來，修訂扶貧政策。而扶貧政策的頻繁變動又會激發(fā)政策分級落實(shí)中行政機(jī)制和治理機(jī)制的潛在矛盾，帶來新的執(zhí)行難題。因此，精準(zhǔn)識別政策不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象產(chǎn)生的體制原因在于政策分級落實(shí)中政治機(jī)制、行政機(jī)制與治理機(jī)制之間的內(nèi)在張力。這種現(xiàn)象將會持續(xù)存在于精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的全過程，隨著三大機(jī)制內(nèi)在張力的逐漸緩解而逐步變得不再普遍。

三、結(jié)論與討論

本文以Y省和F省為例，分析了精準(zhǔn)扶貧政策分級落實(shí)中多元利益主體的行動邏輯，闡述了政治機(jī)制、行政機(jī)制和治理機(jī)制對精準(zhǔn)識別政策執(zhí)行的影響，指出行政機(jī)制意味著地方政府只會遵循官僚制的慣性邏輯，把“政治問題行政化”，將精準(zhǔn)扶貧從一個(gè)宏觀政治層面上的戰(zhàn)略問題轉(zhuǎn)換成為一個(gè)官僚體制內(nèi)部行政層面的政策執(zhí)行問題，按照事本主義的原則落實(shí)精準(zhǔn)識別政策;治理機(jī)制反映出村莊場域中不同利益參與主體在貧困戶指標(biāo)的分配中遵循著鄉(xiāng)村邏輯，影響了精準(zhǔn)識別政策的落地;行政機(jī)制與治理機(jī)制間未能建立起良好的銜接關(guān)系，造成形式主義在基層行政中的泛濫，并帶來精準(zhǔn)識別政策的“懸浮”。這促使中央政府啟用政治機(jī)制，發(fā)起運(yùn)動型治理，將“行政問題再政治化”以克服官僚體制的內(nèi)在弊病，促進(jìn)精準(zhǔn)識別政策的落實(shí)。但是，接到政治壓力信號的省級政府在多重因素的影響下不得不調(diào)整政策，而政策的變動又加重了地方政府執(zhí)行政策的難度，從而使識別不精準(zhǔn)成為精準(zhǔn)扶貧政策分級落實(shí)中的一個(gè)頑疾。

從政策分級落實(shí)的視角來看，如果精準(zhǔn)識別政策遵循貧困戶指標(biāo)自下而上和自上而下相結(jié)合的制度邏輯，由村莊場域中的農(nóng)民按照共同體內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)識別并層層上報(bào)貧困戶指標(biāo)，再由中央政府根據(jù)各省市上報(bào)的指標(biāo)予以自上而下的配置資源，顯然有利于政策的推進(jìn)落實(shí)。但是，即便是在理想的狀態(tài)下，以這種方式確定的貧困戶都是村莊里的絕對貧困戶，還有一批相對貧困戶，他們的生活依舊困難。再加上鄉(xiāng)村的貧困具有動態(tài)性的典型特征，一些農(nóng)戶隨時(shí)有返貧的危機(jī)。因此，完全按照鄉(xiāng)村的邏輯選定貧困戶，既不利于全國統(tǒng)一的精準(zhǔn)扶貧政策的制訂，也不利于真正保護(hù)貧困戶，尤其是相對貧困戶正當(dāng)?shù)纳婧桶l(fā)展權(quán)益，因此，我們需要辯證地看待精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)難的現(xiàn)象。

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Hierarchical Implementation Mechanism in Policy of Targeted Poverty Alleviation and Its Practical Dilemma at Grassroots Level

ZHAO Xiaofeng

（Research Center of Collaborative Innovation for Rural Governance and Social Construction in Shaanxi Province， Northwest A&F University， Yangling， Shaanxi712100， China）

Abstract： Implementation of targeted poverty alleviation policy is the key to winning the battle against poverty. So far， targeted poverty alleviation policy has formed institutional arrangement of hierarchical policy implementation. The interests of central government， provincial governments， grassroots governments and villagers are not identical. Following different action logic， they make political mechanism， administrative mechanism and governance mechanism coexist in the process of policy implementation. Administrative mechanism means that local governments only following an inertial logic of bureaucracy make targeted poverty alleviation strategy transformed from a strategic issue at a macro level to a policy implementation issue at an administrative level within bureaucracy， and carry out policy obeying the event oriented principle; governance mechanism implies that different stakeholders in village domain follow the rural logic during the process of quota allocation for identifying poor households， which affects the implementation of targeted poverty alleviation policy; the inner tension between administrative and governance mechanism leads to unchecked spread of formalism in administration at grassroots level， which makes policy “l(fā)evitated” （the implementation of policy has not reached the goal）. This urges central government to start political mechanism and launches campaign styled governance that overcomes the inherent disadvantages of bureaucracy and advances policy implementation via repoliticization of administrative issue. Affected by this， provincial governments have to update and modify the policy while the change of policy increases difficulty of poverty reduction and local governments carrying out policy. This， consequently， forms an internal institutional logic that has thrown targeted poverty alleviation policy into the dilemma of practice at grassroots level.

Key words：targeted poverty alleviation; precise poverty identification; policy implementation; hierarchical policy implementation; policy “l(fā)evitation”

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）