精準(zhǔn)扶貧的元要素聚焦與整體治理路徑

徐頑強(qiáng) 王文彬

摘要：舉全國之力開展精準(zhǔn)扶貧，業(yè)已成為當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的重點(diǎn)工作。但從全局看，精準(zhǔn)扶貧中仍存在政策消解現(xiàn)象增多、項(xiàng)目制扶貧的負(fù)面效應(yīng)凸顯、脫貧主體面臨短缺與流失的挑戰(zhàn)以及區(qū)域協(xié)同合作比較匱乏等碎片化難題。破解當(dāng)前困局，需要盡快聚焦精準(zhǔn)扶貧的元要素，既要大力聯(lián)合脫貧主體，積極構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也要促進(jìn)扶貧政策耦合，加速區(qū)域協(xié)同扶貧?；谡w性治理理論，一方面，通過整體培育脫貧主體與人才，并以資源整合促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為精準(zhǔn)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);另一方面，也要通過政策合并構(gòu)建扶貧政策圈，同時(shí)統(tǒng)籌扶貧的區(qū)域合作治理，為精準(zhǔn)扶貧營造良好環(huán)境。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;扶貧碎片化;元要素聚焦;整體性治理

中圖分類號：F320.3.文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）06-0052-06

收稿日期：20180412DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.06.07

基金項(xiàng)目：湖北省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項(xiàng)目（15ZD007）

作者簡介：徐頑強(qiáng)（1964-），男，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檎芾砼c創(chuàng)新。

引言

自從黨和政府準(zhǔn)確部署精準(zhǔn)扶貧工作以來，各級政府和社會組織積極響應(yīng)，引發(fā)了新一輪的扶貧高潮，使得扶貧工作迅速成為時(shí)下全國關(guān)注的焦點(diǎn)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，十八大以來，我國精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧成效顯著，2016年貧困發(fā)生率下降到45%，比2012年下降57個(gè)百分點(diǎn);2013-2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入年均實(shí)際增長107%，全國農(nóng)村居民收入高于27個(gè)百分點(diǎn)，貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長高于全國平均水平[1]。但實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧工作依然存在許多問題，尤其是扶貧工作分散引發(fā)了大量碎片化難題。進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著新公共管理運(yùn)動的深入開展，各種碎片化問題以及協(xié)調(diào)成本過高問題不斷涌現(xiàn)，極大地阻礙了政府工作的開展，為此學(xué)術(shù)界開始思考使用整體性治理模式。

英國學(xué)者?？怂棺钤缣岢稣w性治理模式[2]，他認(rèn)為整體性治理是指以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合[3]。而后隨著我國改革事業(yè)的深入發(fā)展，面對不斷增多的各種碎片化問題，我國學(xué)者也開始思考引入整體性治理模式。如竺乾威指出整體性治理著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[4]。之后，也有一些學(xué)者嘗試使用整體性治理理論來應(yīng)對精準(zhǔn)扶貧的多種難題。遺憾的是，這些研究雖然指出了整體性治理的重要性，但卻并沒有指出如何使用整體性治理模式。本文擬嘗試歸納精準(zhǔn)扶貧的元要素，然后提出綜合治理精準(zhǔn)扶貧難題的整體路徑。

一、扶貧碎片化：精準(zhǔn)扶貧的困境及成因

當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧中存在較多亂象，尤其是出現(xiàn)了諸多碎片化問題，嚴(yán)重阻礙了扶貧工作的正常開展。首先，扶貧政策消解現(xiàn)象不斷增多，大大消弭了扶貧工作的既有效力;其次，項(xiàng)目制扶貧引發(fā)了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，也影響著精準(zhǔn)扶貧的效能;再次，在農(nóng)村人才短缺與流失的情況下，農(nóng)村的脫貧主體與力量都愈發(fā)弱小;最后，區(qū)域政府間的合作意識不強(qiáng)，導(dǎo)致扶貧資源的集聚發(fā)展不充分，最終影響精準(zhǔn)扶貧工作的如期完成。

（一）扶貧政策消解現(xiàn)象增多

著眼扶貧實(shí)踐可發(fā)現(xiàn)，扶貧政策消解現(xiàn)象不斷增多，這不僅阻礙扶貧工作的推進(jìn)，也直接引發(fā)了扶貧工作的效力消解問題。在精準(zhǔn)脫貧的硬約束下，脫貧任務(wù)也會逐漸層層傳遞，許多地方已經(jīng)把扶貧責(zé)任明確劃分給具體部門和個(gè)人。而這些細(xì)分工作既會導(dǎo)致執(zhí)行部門的分散，也易引發(fā)扶貧政策的效力遞減和高度離散，最終造成了扶貧工作的碎片化難題。同時(shí)，扶貧政策間沖突也有所增加，不僅無法促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且還容易造成扶貧資源的浪費(fèi)，從而消解了總體扶貧工作的既有效力。一方面，不少地方仍舊存在開展運(yùn)動式扶貧的錯(cuò)誤思想，并沒有真正認(rèn)識到扶貧政策的重要價(jià)值。對于上級政府的政策也往往只是形式化執(zhí)行，使得具體實(shí)施和政策落實(shí)背離既定的政策目標(biāo)。還有另外一種極端現(xiàn)象，不少地方“過度解讀”了扶貧政策，所采取的一些做法過于激進(jìn)，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民參與扶貧工作的積極性。另一方面，不同工作部門采取的扶貧政策，往往都只是基于本部門的現(xiàn)有條件或認(rèn)知做出的工作安排，因而容易導(dǎo)致許多扶貧政策與實(shí)際工作嚴(yán)重脫節(jié)，甚至還會造成相互沖突的局面，并不能清晰地指導(dǎo)扶貧工作。此外，為了評估精準(zhǔn)扶貧的效果、考查扶貧工作的實(shí)施情況，應(yīng)對層層考核成為基層扶貧干部的主要工作。實(shí)地調(diào)研中，許多扶貧干部反映：“填寫扶貧表格、接受上級檢查，已經(jīng)成了扶貧工作的主基調(diào)，反而不能真正地投身精準(zhǔn)扶貧工作。”也就是說，這種分散的考核政策及活動使得原有扶貧工作受阻，并不能起到真正的促進(jìn)作用。

（二）項(xiàng)目扶貧負(fù)面效應(yīng)凸顯

建設(shè)扶貧項(xiàng)目是當(dāng)前開展精準(zhǔn)扶貧的重要方式，有效幫助部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了脫貧目標(biāo)，但同時(shí)這種扶貧方式也會造成嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。從整體上看，扶貧項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)扶貧政策和資源的有效組合，進(jìn)而通過整體發(fā)包的形式實(shí)現(xiàn)扶貧資金與資源的精準(zhǔn)投放，但在扶貧項(xiàng)目實(shí)施前后也存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。首先，項(xiàng)目扶貧往往要求項(xiàng)目承接地提供相應(yīng)的基礎(chǔ)條件，但這對于許多貧困地方來說較為困難。在現(xiàn)行的項(xiàng)目制背景下，地方政府要想承接扶貧項(xiàng)目，必須先為項(xiàng)目“造窩”，即要求地方首先投入大量的發(fā)展資源。貧困地區(qū)往往囿于實(shí)際狀況，很難獨(dú)立承擔(dān)這些前期成本投入，為此不得不舉借外債，反而加劇了當(dāng)?shù)氐呢毨顩r。也就是說，采用項(xiàng)目制扶貧方式往往會給地方帶來巨大的財(cái)政資金壓力。加之許多貧困地方為了快速脫貧，希望承接盡可能多的扶貧項(xiàng)目，不斷加大舉債規(guī)模，使當(dāng)?shù)氐拿撠殙毫≡?。同時(shí)，為了獲得扶貧項(xiàng)目，“跑步進(jìn)項(xiàng)”“爭資金”也成了許多地方開展扶貧工作的重要內(nèi)容，極易引發(fā)貪污腐敗、惡意尋租等政治風(fēng)險(xiǎn)。其次，項(xiàng)目制扶貧往往只重視短期效應(yīng)，而忽視了長期效應(yīng)。一些扶貧項(xiàng)目不接地氣、不做周密的計(jì)劃，只管把資金投出去就完事，成效如何反倒不重視[5]。其實(shí)很多扶貧項(xiàng)目需要持續(xù)投入，才能保證長久收益。同時(shí)，為了創(chuàng)造政績，在地方主政領(lǐng)導(dǎo)的任期內(nèi)，很多長期的扶貧項(xiàng)目得到的關(guān)注較少，而那些見效快、后續(xù)效力有限的項(xiàng)目卻反而極易上馬。但從實(shí)際來看，這些項(xiàng)目并不能發(fā)揮真正的扶貧作用，反而會成為阻礙地方脫貧的“燙手山芋”[6]。

（三）脫貧主體短缺與流失并存

精準(zhǔn)扶貧政策的落地高度依賴農(nóng)村脫貧主體的承接，但當(dāng)前農(nóng)村卻面臨脫貧主體短缺與流失并存的難題。雖然各級政府積極主導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧工作，但直接參與具體扶貧工作的人員相對較少，因而必須在農(nóng)村尋找反貧困“代言人”。基于農(nóng)村現(xiàn)狀考察，可以明顯發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村尋找脫貧主體和聚集起強(qiáng)有力的反貧困聯(lián)盟存在較大難度，這自然意味著精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)踐主體嚴(yán)重不足。其中，農(nóng)村人才和青壯年農(nóng)民是最重要的脫貧主體，但當(dāng)前這些群體離開農(nóng)村的步伐卻不斷加快，使得農(nóng)村的脫貧主體愈發(fā)減少。一方面，農(nóng)村人才始終處于高度短缺的狀態(tài)。長期的以農(nóng)促工戰(zhàn)略，使得農(nóng)村勞動力及其他發(fā)展資源不斷離開農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)村人才稀缺，無法為農(nóng)村發(fā)展及精準(zhǔn)扶貧工作提供堅(jiān)實(shí)的主體基礎(chǔ)。而精準(zhǔn)扶貧工作的開展，從根本上還需發(fā)揮農(nóng)民和農(nóng)村人才的內(nèi)因作用，通過激發(fā)農(nóng)民的積極性和熱情，鼓勵(lì)他們參與扶貧工作。另一方面，打工經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高漲，也吸引著青壯年農(nóng)民離開農(nóng)村。城市擁有更多的就業(yè)機(jī)會，同時(shí)也有著更加健全的就業(yè)扶持機(jī)制，這種不斷增長的“拉力”，持續(xù)吸引著大量青壯年農(nóng)民進(jìn)入城市工作。加之隨著農(nóng)村市場化程度和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)理性的提高，農(nóng)民從事涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的積極性不斷下降，這也會形成一種“推力”，促使青壯年農(nóng)民離開農(nóng)村?？傊r(nóng)村人才短缺與流失的現(xiàn)狀日益加劇，使得農(nóng)村脫貧主體愈發(fā)減少，極大阻礙各項(xiàng)扶貧工作。此外，大批外來的扶貧人才能否持續(xù)服務(wù)農(nóng)村，這也是扶貧工作面臨的一大難題。由于城鄉(xiāng)生活水平的巨大差距，相當(dāng)部分的外來人才難以在農(nóng)村真正地“沉”下去，也不利于推動扶貧政策和資源的高效落地。

（四）扶貧的區(qū)域合作匱乏

當(dāng)前，區(qū)域政府間的互動與合作較少，無法為精準(zhǔn)扶貧營造資源充沛的內(nèi)外部環(huán)境。而扶貧工作的實(shí)質(zhì)就是對發(fā)展資源的重新配置，必然要求同質(zhì)資源或互補(bǔ)資源相互配合、集聚，進(jìn)而通過聚集式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的共同提高，最終完成脫貧目標(biāo)。因各種發(fā)展資源分布在不同區(qū)域內(nèi)，往往較為分散，開展區(qū)域政府間的合作就顯得十分重要。但當(dāng)前地方政府在精準(zhǔn)扶貧工作中的協(xié)同合作不足，極易引發(fā)扶貧資源集聚發(fā)展不充分的問題。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多地方政府的合作意識較弱，經(jīng)常只著眼于區(qū)域內(nèi)部的扶貧工作，缺乏與域外政府的合作，不利于引導(dǎo)各種發(fā)展資源的高效集中。突出的例子是，一些內(nèi)容高度相似的扶貧項(xiàng)目在鄰近區(qū)域集中建設(shè)，形成了供過于求的市場局面，不僅造成資源浪費(fèi)，而且也未能達(dá)到既定的經(jīng)濟(jì)收益。此外，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)已經(jīng)成為各級政府的重要“政治任務(wù)”，互相競爭成為一種潛規(guī)則，扶貧成績往往被視為官員的政績表現(xiàn)，與其升遷發(fā)展密切相關(guān)。在這種高度競爭的政治氛圍中，一些主政領(lǐng)導(dǎo)不愿意為域外政府的發(fā)展提供便利，甚至設(shè)置羈絆，這種錯(cuò)誤思維也嚴(yán)重阻礙了區(qū)域政府間的有效合作。上述不良現(xiàn)象，都嚴(yán)重影響著精準(zhǔn)扶貧工作的具體落地，妨礙著扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明，當(dāng)前部分地區(qū)的扶貧資源的同質(zhì)化競爭加劇，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，更不能真正促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。

二、元要素聚焦：明確精準(zhǔn)扶貧的核心需求

在精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)過程中，各級政府還必須直面扶貧資源碎片化和扶貧工作分散的挑戰(zhàn)[7]。為了有效破解精準(zhǔn)扶貧的碎片化難題，不僅需要盡快構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的整體治理思維，同時(shí)也要從精準(zhǔn)扶貧的核心需求入手，高效聚焦扶貧的元要素，即開展精準(zhǔn)扶貧的核心工作。審視扶貧實(shí)踐和了解基層需求后可知：主體、產(chǎn)業(yè)、政策和環(huán)境都是推進(jìn)扶貧工作的基礎(chǔ)要素。為此，聯(lián)合脫貧主體、構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)、耦合扶貧政策和加速區(qū)域協(xié)同就是相應(yīng)的元要素。一方面，聯(lián)合脫貧主體來構(gòu)建反貧困聯(lián)盟，集聚起精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐力量，并使其積極承擔(dān)破局者角色;同時(shí)，借助扶貧產(chǎn)業(yè)構(gòu)筑精準(zhǔn)扶貧的主基石。另一方面，通過扶貧政策耦合和加速區(qū)域協(xié)同，既能有效粘合各類型精準(zhǔn)扶貧工作，同時(shí)也能創(chuàng)造良好的扶貧環(huán)境。精準(zhǔn)扶貧的元要素分布和角色定位見圖1。

（一）破局者：聯(lián)合脫貧主體

聯(lián)合脫貧主體是開展精準(zhǔn)扶貧的第一元要素。為了充分激發(fā)脫貧主體的主觀能動性，更好地開展協(xié)同脫貧，必須積極構(gòu)建農(nóng)村反貧困聯(lián)盟，這樣才能為扶貧工作注入持續(xù)的主體動力，同時(shí)也要促使這一群體承擔(dān)起破局者的角色。農(nóng)村反貧困聯(lián)盟，不僅包括發(fā)揮主導(dǎo)作用的各級政府和提供內(nèi)因動力的貧困農(nóng)民，而且還包括各類農(nóng)村治理組織和企業(yè)等社會組織。當(dāng)前，許多地方開展的扶貧活動收效甚微，其中一個(gè)重要原因就是脫貧主體認(rèn)識不清晰，并沒有形成強(qiáng)有力的反貧困聯(lián)盟，也未能發(fā)揮出主體合力作用。從這個(gè)角度看，清楚界定脫貧主體應(yīng)成為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的前提工作。首先，必須明確哪些群體應(yīng)該成為有效的反貧困主體，這樣才能盡快聚集起強(qiáng)有力的主體力量，共同參與精準(zhǔn)扶貧工作。許多地方政府甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧就是扶貧干部的工作，過分依賴扶貧干部，把扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)寄希望于扶貧干部的“勤勞能干”，這正是脫貧主體界定混亂的表現(xiàn)。各級政府和扶貧工作者沒有認(rèn)識到，只有充分發(fā)揮貧困農(nóng)民的主體作用，激發(fā)他們的積極性、吸納他們的參與，才能確保精準(zhǔn)扶貧工作的有效落地。其次，必須推動脫貧主體間的密切合作。當(dāng)前，雖然各級政府、社會組織、貧困農(nóng)民和農(nóng)村自治組織都廣泛參與了精準(zhǔn)扶貧工作，但并沒有形成合力，無法實(shí)現(xiàn)“勁往一起使”的效果。事實(shí)上，近年來企業(yè)以及其他社會組織發(fā)展較快，既具豐富的發(fā)展資源，也具有明顯的人才智力優(yōu)勢，完全可以服務(wù)于精準(zhǔn)扶貧工作。為此，既要準(zhǔn)確認(rèn)識社會組織的脫貧主體角色，同時(shí)也要為其參與扶貧工作提供便利和平臺。

（二）主基石：構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)

當(dāng)前，“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”已經(jīng)成為各地開展精準(zhǔn)扶貧的重要選擇，為此，要進(jìn)一步把扶貧產(chǎn)業(yè)作為扶貧工作的主基石，借助產(chǎn)業(yè)的力量為扶貧工作建立可靠支撐。傳統(tǒng)扶貧方式的失效，充分說明了扶貧絕不能依賴沒有后續(xù)發(fā)展的短期項(xiàng)目。單純的“輸血”式扶貧，既不能幫助貧困農(nóng)民掌握脫貧方法、打通脫貧通道，還會使貧困農(nóng)民形成“等靠要”的思想，阻礙精準(zhǔn)扶貧工作的開展。只有建立長久發(fā)展的扶貧產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)“造血”式扶貧，才能為精準(zhǔn)扶貧提供持續(xù)支持。對貧困農(nóng)民而言，扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅能夠?yàn)槠涮峁┕ぷ鳈C(jī)會，而且還能為他們提供有效的投資增值途徑。當(dāng)前，許多農(nóng)村地區(qū)在政策支持和外部援助的基礎(chǔ)上，成立了大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和龍頭企業(yè)，有效開發(fā)當(dāng)?shù)刎S富的特色資源，形成了具有地區(qū)特色的扶貧產(chǎn)業(yè)。在此過程中，許多農(nóng)民既可以直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營工作，同時(shí)通過參與入股等形式擴(kuò)大自身的收益。對政府而言，建立扶貧產(chǎn)業(yè)，也能幫助地方政府高度聚焦扶貧工作，避免扶貧項(xiàng)目和工作的分散化。通過為扶貧產(chǎn)業(yè)提供政策支持、稅費(fèi)優(yōu)惠等方式，進(jìn)行更加高效的扶貧投入，確保各項(xiàng)工作在農(nóng)村的精準(zhǔn)落地。此外，扶貧產(chǎn)業(yè)的建立與發(fā)展，也能夠幫助貧困農(nóng)民形成利益共同體，相互抱團(tuán)、共同應(yīng)對市場競爭，防止返貧積貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）粘合劑：耦合扶貧政策

除了關(guān)注脫貧主體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展外，還要積極促進(jìn)扶貧政策的高效耦合，推動扶貧資源和脫貧主體的有效集聚，使其共同參與精準(zhǔn)扶貧工作。如何實(shí)現(xiàn)脫貧主體、扶貧產(chǎn)業(yè)和扶貧資源的有效匹配，不僅需要扶貧政策的精準(zhǔn)配置，同時(shí)也要借助扶貧政策的“穿針引線”“相互聯(lián)結(jié)”作用，為此推動扶貧政策耦合應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧工作的粘合劑。當(dāng)前，扶貧政策分散、脫貧主體離散和扶貧產(chǎn)業(yè)弱化已經(jīng)成為阻礙精準(zhǔn)扶貧的重要難題，只有實(shí)現(xiàn)政策聯(lián)合和多方力量匯合才能打破當(dāng)前的困局。一方面，推動脫貧主體參與扶貧產(chǎn)業(yè)以及開展扶貧的區(qū)域合作，都需要扶貧政策的有效銜接。首先，面對界定不清晰、過度松散的脫貧主體，地方政府要通過政策扶持構(gòu)建反貧困聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)脫貧主體力量的有效集中。其次，各級政府和農(nóng)村組織要通過發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)的方式，為脫貧主體參與扶貧工作提供有效平臺。此外，承擔(dān)具體扶貧工作的各責(zé)任部門之間的政策協(xié)調(diào)也能促動扶貧工作的聯(lián)合與區(qū)域資源集聚，為扶貧工作建立堅(jiān)實(shí)的資源支持。另一方面，扶貧政策的分散已經(jīng)嚴(yán)重消解了扶貧工作的既有效力，因此梳理、合并各種扶貧政策成為確保扶貧工作效力的必然要求。各級政府要站在扶貧全局高度進(jìn)行工作部署，打破碎片化的工作安排和離散政策局面，構(gòu)建一攬子扶貧政策，充分發(fā)揮扶貧政策的粘合作用。

（四）大環(huán)境：加速區(qū)域協(xié)同

加速區(qū)域協(xié)同，開展政策耦合和扶貧資源集聚，能夠?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧創(chuàng)造良好的環(huán)境。各地扶貧工作的開展，絕不能只局限于本區(qū)域的現(xiàn)狀與資源。只有加速廣泛的區(qū)域合作，才能為精準(zhǔn)扶貧工作提供充足資源和良好氛圍。但當(dāng)前我國的跨區(qū)域治理尚不成熟，尤其是區(qū)域政府在精準(zhǔn)扶貧上的協(xié)同合作較少，無法推動扶貧資源的跨區(qū)域流動與集聚，不利于促進(jìn)區(qū)域扶貧工作的優(yōu)化和改善。具體說來，區(qū)域協(xié)同應(yīng)該主要包括：一是扶貧政策的協(xié)同。政策協(xié)同能夠有效引導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧的工作方向，協(xié)調(diào)合作的政策能夠產(chǎn)生政策疊加效應(yīng)，強(qiáng)化民眾對扶貧工作的認(rèn)知與參與。同時(shí)，相互進(jìn)行政策借鑒也能幫助地方政府避免政策雷區(qū)或誤區(qū)。二是扶貧產(chǎn)業(yè)的協(xié)同。因區(qū)域的發(fā)展資源有限，可以構(gòu)建的扶貧產(chǎn)業(yè)也比較稀少，而實(shí)現(xiàn)區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)協(xié)同能夠?yàn)榈胤秸峁└嗟倪x擇空間，選擇更加符合地區(qū)發(fā)展需求的扶貧產(chǎn)業(yè)。三是脫貧主體的協(xié)同。區(qū)域政府之間在反貧困人才培育以及新型農(nóng)民培養(yǎng)等方面開展合作，能夠?yàn)楦鞯胤鲐毠ぷ鞯拈_展提供來源更廣的人才支持和效力更強(qiáng)的智力支撐。當(dāng)然，除了上述內(nèi)容之外，區(qū)域合作的內(nèi)容較為廣泛，各個(gè)地方也要根據(jù)本地實(shí)際開展務(wù)實(shí)的區(qū)域合作。

三、整體性治理：精準(zhǔn)扶貧的綜合路徑

實(shí)踐證明，整體性治理范式有助于整體化解各種分散的難題[8]。而精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及到政府如何施策、資源如何分配、貧困農(nóng)民如何行動以及區(qū)域政府怎樣協(xié)同等具體工作。因而，必須以整體性思維推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。謝寶劍等認(rèn)為在精準(zhǔn)扶貧中，應(yīng)該采取構(gòu)建區(qū)域貧困治理目標(biāo)導(dǎo)向、主體結(jié)構(gòu)、制度體系、跨界協(xié)作和信息平臺等整體性治理途徑[9]。著眼精準(zhǔn)扶貧元要素，結(jié)合整體性治理理論，可以總結(jié)綜合治理精準(zhǔn)扶貧難題的整體性方案。一方面，通過整體性培育脫貧主體和反貧困人才，壯大農(nóng)村反貧困聯(lián)盟的力量，同時(shí)以資源整合促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化扶貧工作的基石。另一方面，也要積極構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的“政策圈”，并統(tǒng)籌扶貧的區(qū)域合作治理，為精準(zhǔn)扶貧工作開展?fàn)I造良好環(huán)境。

（一）整體培育脫貧主體與和反貧困人才

清晰界定脫貧主體，明確哪些群體可以成為強(qiáng)有力的脫貧主體，同時(shí)有效培養(yǎng)反貧困人才，可為精準(zhǔn)扶貧提供充足的實(shí)踐力量。為此，必須以整體性思維培育農(nóng)村脫貧主體和脫貧人才。一是根據(jù)農(nóng)村扶貧實(shí)際狀況，構(gòu)建整體的脫貧主體培育計(jì)劃。在農(nóng)村脫貧主體培育和反貧困聯(lián)盟構(gòu)建中，不僅要徹底打破單純依賴扶貧干部的思想，而且更要重新正視貧困農(nóng)民和農(nóng)村人才的主體作用。與此同時(shí)，我們也要把政府力量、社會組織和農(nóng)民主體有效結(jié)合起來，為農(nóng)村打造強(qiáng)有力的反貧困聯(lián)盟。地方政府也要根據(jù)扶貧工作的全局需求，構(gòu)建系統(tǒng)性的脫貧主體培育體系，確保為精準(zhǔn)扶貧工作提供充足的參與主體。二是高度重視農(nóng)村人才的主體作用，要善于激發(fā)這一群體的主觀能動性，借助他們的力量實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作的有效落地。當(dāng)前，為了改變農(nóng)村青壯年人才不斷減少的局面，我們既要繼續(xù)鼓勵(lì)部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)發(fā)展，同時(shí)也要加速培育新型農(nóng)民，讓這一群體成為農(nóng)村發(fā)展的“領(lǐng)頭人”，進(jìn)而帶動扶貧產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展。此外，農(nóng)村人才的培養(yǎng)周期較長，很難快速滿足精準(zhǔn)扶貧的工作需求，為此也要注意外部人才的引進(jìn)和合理使用，具體可通過完善駐村干部工作機(jī)制、吸引社會人才等方式進(jìn)行。

（二）以資源整合發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)

扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧提供持久支持，因此發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)理應(yīng)成為開展精準(zhǔn)扶貧的核心工作。當(dāng)前，農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展不力的重要原因在于發(fā)展資源的缺失與離散，故而要以資源整合發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。其一，要正確認(rèn)識、善于使用當(dāng)?shù)氐奶厣Y源。憑借特色資源的獨(dú)特性，可以確保特色產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的市場競爭力。同時(shí)，要發(fā)展多種類型的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合方式，特別是推動一二三產(chǎn)業(yè)加速融合，實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益，最終實(shí)現(xiàn)“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”的目標(biāo)。其次，有效梳理農(nóng)村發(fā)展資源，推動內(nèi)外部資源的高效整合，這也是保障扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要前提。打工經(jīng)濟(jì)的不斷高漲，不僅使農(nóng)村流失了勞動力等發(fā)展資源，而且還使得農(nóng)村的發(fā)展資源高度分散。在此情形下，扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展所受的掣肘較多。因此，既要不斷整合農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展資源，同時(shí)也要積極爭取外部資源與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高效融合，共同開發(fā)、發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。其三，各級政府也要加速推動區(qū)域間的資源整合。通過區(qū)域協(xié)同合作以及政策引導(dǎo)，促動扶貧資源進(jìn)行跨區(qū)域整合，為扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入持續(xù)動力。

（三）構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的“政策圈”

積極構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的“政策圈”，不僅有助于實(shí)現(xiàn)扶貧政策的有效銜接，而且還能夠避免政策之間的相互消解。在當(dāng)前高度分散的精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀下，應(yīng)對扶貧政策離散問題，防止政策沖突與消解，直接關(guān)系到扶貧政策能否真正有效地服務(wù)精準(zhǔn)扶貧工作。首先，應(yīng)梳理現(xiàn)有扶貧政策，化解政策之間的沖突，為精準(zhǔn)施策提供良好環(huán)境。當(dāng)前，各級政府以及實(shí)際工作部門出臺的各項(xiàng)扶貧政策，往往都只著眼于其部門的具體工作，而對全局性因素考慮較少，因而各種政策沖突和消解也比較明顯。為此，要在整體性治理思維的指導(dǎo)下，清楚分析各項(xiàng)政策的既有效力以及與其他政策的沖突部分，然后根據(jù)實(shí)際工作進(jìn)行有效化解。其次，要根據(jù)扶貧的各項(xiàng)元要素訴求，為精準(zhǔn)扶貧構(gòu)建有效的扶貧“政策圈”。也就是說，扶貧政策的制定要做到“有的放矢”，應(yīng)該從脫貧主體、扶貧產(chǎn)業(yè)和區(qū)域合作等方面著手，分別制定相應(yīng)的扶貧政策并進(jìn)行高效匯聚，促進(jìn)政策效力的有效合并，改善當(dāng)前的扶貧工作。

（四）統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域合作

打破區(qū)域藩籬、統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域合作，能夠?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧構(gòu)建良好的外部環(huán)境。就當(dāng)前現(xiàn)狀而言，協(xié)同治理理應(yīng)成為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的有效路徑[10]。既要重視社會組織的參與，同時(shí)也要注重政府之間的良好合作。只有實(shí)現(xiàn)有效的區(qū)域治理，才能促進(jìn)扶貧資源、脫貧主體等要素的合理流動，不斷充實(shí)各地的精準(zhǔn)扶貧工作。一是要不斷強(qiáng)化地方政府的區(qū)域合作意識。使地方政府充分認(rèn)識區(qū)域發(fā)展資源的有限性，單純依賴自身力量，很難培育優(yōu)質(zhì)的脫貧主體，也不能構(gòu)建發(fā)展?jié)摿薮蟮姆鲐毊a(chǎn)業(yè)，為此必須積極尋找區(qū)域合作。二是盡快構(gòu)建整體性的精準(zhǔn)扶貧區(qū)域合作治理機(jī)制。地方政府要跳出地區(qū)思維，在區(qū)域外部尋找發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展資源，通過與其他區(qū)域政府的合作，促進(jìn)扶貧工作的區(qū)域化開展，為當(dāng)?shù)胤鲐毊a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的資源支持。三是構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。建立相應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有效解決精準(zhǔn)扶貧工作的各種問題。此外，也要鼓勵(lì)學(xué)術(shù)界積極思考區(qū)域性貧困問題，為政府統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域合作治理提供充足的智力支持。

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Meta Element Focus and Overall Governance Path of Precision Poverty Alleviation

XU Wanqiang， WANG Wenbin

（College of Public Administration， Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074， China）

Abstract：Taking nationwide efforts to implement precision poverty alleviation has become a key task in the current development of rural construction. However， from the global perspective， the poverty alleviation has such fragmentation problems as the increase in policy elimination， the negative effect of poverty alleviation by project for poverty alleviation， the shortage of rural talents and antipoverty bodies and the lack of regional cooperation. To solve current difficulties， it is necessary to focus on the key elements of precision poverty alleviation as soon as possible. We must vigorously unite poverty alleviation bodies and actively build industries for poverty alleviation， and at the same time we must promote the coupling of poverty alleviation policies and accelerate coordinated regional poverty alleviation. Finally， according to the theory of holistic governance， we provide an overall path for the comprehensive management of poverty alleviation problems. On the one hand， we should lay a good foundation for poverty alleviation through the overall cultivation of antipoverty subjects and talent， and promote poverty alleviation industry by the resources integration; on the other hand， we need to create a good environment for precision poverty alleviation by building poverty alleviation policy circle based on policy consolidation and coordinate regional cooperation governance of poverty alleviation.

Key words：precision poverty alleviation; fragmentation of poverty alleviation; metaelement focus; holistic governance

（責(zé)任編輯：張潔）