淺析審計全覆蓋之鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計

景飛燕

如今，伴隨新型城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展，將日益壯大的農(nóng)村集體經(jīng)濟納入審計監(jiān)督范圍且提升到重要位置，極好的詮釋了審計全覆蓋。蘇州市某區(qū)（以下簡稱M區(qū)）審計局自2012年開始大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計，在6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了審計職能部門，將審計延伸至村和社區(qū)。本文以M區(qū)所轄某鎮(zhèn)（以下簡稱A鎮(zhèn)）為樣本，以A鎮(zhèn)實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計后的成效及運作過程中遇到的問題，與審計同仁共同探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的必要性及如何繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計。

一、A鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計后的成效

（一）A鎮(zhèn)經(jīng)濟概況

2018年是A鎮(zhèn)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計職能部門，正式開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的第六年，以A鎮(zhèn)政府網(wǎng)站公開資料反映，A鎮(zhèn)2017年度地方生產(chǎn)總值100.79億元，屬于經(jīng)濟實力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄16個行政村和2個社區(qū)，其中經(jīng)濟實力最強的某村其2017年村級收入（不含各類補助收入）達2215萬元。為了對經(jīng)濟實力有直觀比對，筆者查詢了2017年西北五省區(qū)統(tǒng)計公報、政府報告等關(guān)于地方生產(chǎn)總值的數(shù)據(jù)，A鎮(zhèn)地方生產(chǎn)總值在西北五省區(qū)52個地州市排名約48名。

（二）A鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計后的工作實績

A鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計按照中辦、國辦《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》、《M區(qū)鎮(zhèn)、街道（區(qū)、場）領(lǐng)導(dǎo)部經(jīng)濟責任審計辦法》等要求，以“離任必審、任中審計不低于30%”的為審計工作目標，穩(wěn)步推進全鎮(zhèn)經(jīng)濟責任審計工作。經(jīng)匯總，2015-2017的三年間共對30位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、集體企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實施了經(jīng)濟責任審計，針對被審計單位的經(jīng)營管理、財務(wù)收支和工程建設(shè)管理等方面提出111條審計建議。A鎮(zhèn)政府對審計結(jié)果高度重視，及時責成有關(guān)部門采納審計建議，加以整改，并以政府名義出臺8份文件，要求各單位嚴格執(zhí)行。

A鎮(zhèn)的工程審計的要求是，超過3萬的政府投資工程項目必須送審。三年間共審定工程項目1093個，送審金額74673萬元，核減金額8725萬元，核減率達11.68%。

二、對推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的總體判斷

在長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域，聚集了大批中國經(jīng)濟較發(fā)達的城市群。2017年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值為827122億元，但是僅廣東、江蘇等6省市的國民生產(chǎn)總值達到了304296億元（明細見表1），6個省市創(chuàng)造了中國36.79%的GDP。

表1：長三角、珠三角、京津翼等主要省市2017年度國民生產(chǎn)總值

這些地區(qū)的鎮(zhèn)級經(jīng)濟甚至于村級經(jīng)濟的體量都很大，將審計的觸角延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把審計內(nèi)容擴展到集體經(jīng)濟和集體資源，使所有資源都在審計監(jiān)督之下，正是契合了“審計全覆蓋”的要求。而對于中西部經(jīng)濟較薄弱地區(qū)，以陜西省為例，該省2012年，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營耕地面積4572.3萬畝，其中實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)面積456.1萬畝，占家庭承包經(jīng)營總面積的10%。目前國家針對中西部經(jīng)濟薄弱地區(qū)制定了很多優(yōu)惠政策，“十三五”的意見中提到：要以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設(shè)為引領(lǐng)，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群。推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，開辟農(nóng)村廣闊發(fā)展空間。為保障重大政策措施的貫徹落實，且伴隨流轉(zhuǎn)土地面積的增加，村級收入的穩(wěn)定增長，中西部地區(qū)在村級經(jīng)濟發(fā)展的起步階段，實施必要的審計，有助于政策制定者了解地方政府在政策落實、項目推動等方面的情況，有助于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的構(gòu)想

（一）完善相關(guān)的法律法規(guī)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計提供法律保障

目前國家法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計還沒有具體規(guī)定，僅少數(shù)地方制定了涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的條例。這一方面使得審計的威信大打折扣，起不到應(yīng)有的監(jiān)督和懲戒作用；另一方面審計監(jiān)督面臨經(jīng)費不足的問題，不能有效地開展工作。建議有條件的地區(qū)可以通過政府出臺文件的方式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計納入國家審計體系。縣區(qū)基層審計機關(guān)可根據(jù)上級法律法規(guī)，推動當?shù)卣m時出臺適合本地區(qū)特點的相關(guān)審計規(guī)定，首先是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計給予必要的經(jīng)費支持，保證審計的獨立性，保障審計工作的正常進行；其次，將集體企業(yè)和集體資源納入審計監(jiān)督范圍，以徹底執(zhí)行審計全覆蓋。

此外，據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。物權(quán)法是規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的民事基本法律。物權(quán)是一種產(chǎn)權(quán)，法律規(guī)定很清楚，集體所有不是集體經(jīng)濟組織所有，而是本集體成員集體所有，集體經(jīng)濟組織只是代表成員管理運營集體資產(chǎn)。對村級經(jīng)濟的審計，必定涉及對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收支及運營狀況的查核，但該審計事項的法律依據(jù)不足。

（二）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計職能，做到監(jiān)督與服務(wù)并重

目前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)已設(shè)立審計所，但其中的大多數(shù)，是以為地方政府服務(wù)為宗旨，實質(zhì)是作為地方政府的內(nèi)審機構(gòu)，審計結(jié)果只向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)匯報，從開始審計到征求被審計單位意見到出具審計報告，均不夠獨立。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計需提升監(jiān)督職能，做到監(jiān)督與服務(wù)并重，以監(jiān)督為手段、以服務(wù)為宗旨。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計只有堅持強有力的審計監(jiān)督，才能更好地為地方經(jīng)濟的發(fā)展查錯糾弊；鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計也只有堅持服務(wù)地方政府，服務(wù)被審計單位，才能發(fā)揮其監(jiān)督職能，二者相輔相成，不可分割。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機關(guān)要做好“監(jiān)督與服務(wù)并重”，首先需要審計人員努力學習，提升監(jiān)督能力。建議審計隊伍配備專業(yè)的審計人員，提升團隊的綜合素質(zhì)。此外，積極參與各類培訓(xùn)，全面提升審計人員的職業(yè)素養(yǎng)及實際操作能力，讓自己成為“找得出問題”的審計人員。其次，要做到謙虛謹慎、積極溝通，提升服務(wù)能力，讓自己成為“解決掉問題”的審計人員。從而以真誠的服務(wù)換來被審計單位重視問題，改正問題的積極行動。

（三）完善審計結(jié)束后的跟蹤審計，提升審計質(zhì)量

跟蹤審計的目的是保障審計建議得到有效執(zhí)行，確定被審計單位是否采取了針對性的風險防控和控制措施，以保證審計質(zhì)量。A鎮(zhèn)正式實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作的6年間，因部分單位領(lǐng)導(dǎo)干部的職責變動，已對其審計過2次。在關(guān)注上次審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實情況時，我們發(fā)現(xiàn)很多單位整改落實并不到位。審計整改是被審計單位根據(jù)審計機關(guān)依法審計所做出的處理決定及提出的建議，對自身存在的違紀違規(guī)問題進行整改和改進的過程。如果他們對審計結(jié)果不夠重視，不明確整改的責任主體，必將是出現(xiàn)屢審屢犯現(xiàn)象。

為保證審計質(zhì)量，提高審計效率，應(yīng)適當開展跟進服務(wù)。對提出問題較多的單位進行回頭指導(dǎo)，結(jié)合被審計單位實際情況，協(xié)助其制定出可行的對策，確保審計出來的問題得到認真糾正。建議可以引入考評機制，定期或不定期組織審計人員對整改情況進行督導(dǎo)檢查，將審計整改的結(jié)果作為單位年度考核的依據(jù)指標，特別是對領(lǐng)導(dǎo)的工作考核，加強一把手領(lǐng)導(dǎo)對整改落實的重視。