國(guó)家海洋公園建設(shè)中的政策需求研究
——以洞頭國(guó)家海洋公園為例

潘利利，張效莉

（上海海洋大學(xué) 海洋經(jīng)濟(jì)研究中心，上海 201306）

引 言

1872年，為保護(hù)美國(guó)西部原始自然景觀，美國(guó)建立了黃石國(guó)家公園，這是世界第一所國(guó)家公園。國(guó)際上認(rèn)為，國(guó)家海洋公園為國(guó)家公園的一部分。國(guó)家海洋公園（National Marine Park）是以保護(hù)海洋區(qū)域內(nèi)的生物多樣性和海洋景觀為主，并兼顧海洋科考、環(huán)境教育以及休憩娛樂(lè)等功能發(fā)揮的一種模式；因其滿(mǎn)足了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重需要而得到人們的普遍認(rèn)可，成為國(guó)際公認(rèn)的保護(hù)和發(fā)展海洋區(qū)域的有效模式[1]。于1927年6月召開(kāi)的“第一次聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議”標(biāo)志著世界環(huán)保事業(yè)正式起步。

我國(guó)海岸線(xiàn)漫長(zhǎng)、海域遼闊，隨著海洋產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中貢獻(xiàn)度的不斷提高，我國(guó)對(duì)海洋領(lǐng)域的重視度逐漸提高，并提出建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”的口號(hào)。我國(guó)在大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，濱海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也逐漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

我國(guó)國(guó)家海洋公園建設(shè)設(shè)想起步于2008年李?lèi)傚P教授主持的《大連長(zhǎng)山群島旅游度假區(qū)總體規(guī)劃》，2010年，海洋公園被正式納入海洋特別保護(hù)區(qū)體系中。2011年5月19日，我國(guó)公布首批國(guó)家海洋公園建設(shè)名單。目前，我國(guó)已批復(fù)建設(shè)49處國(guó)家海洋公園（包含浙江漁山列島國(guó)家海洋公園（象山漁山列島國(guó)家級(jí)海洋生態(tài)特別保護(hù)區(qū)加掛國(guó)家級(jí)海洋公園牌子））。

十八屆三中全會(huì)上，生態(tài)文明建設(shè)被提到戰(zhàn)略高度，并首次提出國(guó)家公園體制建設(shè)，目前我國(guó)已建立10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)，部分海洋公園也被列入國(guó)家公園范疇，因而出現(xiàn)了國(guó)家海洋公園。這些國(guó)家海洋公園不僅促進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)與資源利用的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且極大促進(jìn)了濱海地區(qū)海洋生態(tài)文明建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

自2011年首批國(guó)家海洋公園名單公布，截至今日已有7年建設(shè)歷史，共有49處國(guó)家海洋公園的建設(shè)取得成效。這些國(guó)家海洋公園的建設(shè)不僅有效緩解了濱海地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢(shì)，促進(jìn)了濱海地區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與保護(hù)，更帶動(dòng)了濱海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游的發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和社區(qū)穩(wěn)定起到了一定的積極作用。但是，我國(guó)國(guó)家海洋公園在建設(shè)中仍存在很多不足，如資金保障、人力資源供給、管理機(jī)制、政策執(zhí)行效果等，而本研究將主要以洞頭國(guó)家海洋公園為對(duì)象，關(guān)注洞頭國(guó)家海洋公園建設(shè)中的政策瓶頸，研究設(shè)計(jì)出有針對(duì)性可操作的政策建議，以便為有關(guān)部門(mén)提供決策參考。

圖1 6批國(guó)家海洋公園的批準(zhǔn)時(shí)間及數(shù)量Fig.1 Approval time and quantity of six batches of national marine parks

圖2 49處國(guó)家海洋公園各省份分布狀況Fig.2 Distribution of forty-nine national marine parks in varicies provinces

1 洞頭國(guó)家海洋公園發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.1 洞頭國(guó)家海洋公園概況

2012年12月，國(guó)家海洋局批準(zhǔn)成立浙江省首個(gè)國(guó)家級(jí)海洋公園—洞頭國(guó)家級(jí)海洋公園。洞頭國(guó)家級(jí)海洋公園選劃區(qū)總面積為31 104.09公頃，包括1 576.83公頃陸域面積和29 527.26公頃海域面積，占總面積比重分別為5.1%和94.9%。洞頭國(guó)家海洋公園的范圍涵蓋洞頭區(qū)的主要景點(diǎn)景區(qū)，占洞頭70%以上的旅游資源。海洋公園根據(jù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)資源、環(huán)境現(xiàn)狀、地理位置、開(kāi)發(fā)利用水平，并綜合考慮洞頭區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展的需要，把海洋公園分成重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、生態(tài)與資源恢復(fù)區(qū)、適度利用區(qū)和預(yù)留區(qū)四個(gè)功能區(qū)[2]。

圖3 洞頭國(guó)家級(jí)海洋公園功能分區(qū)詳圖Fig.3 Detailed functional zoning of the Dongtou National Marine Park

1.2 洞頭區(qū)國(guó)家海洋公園建設(shè)過(guò)程中的政策支持概況

1.2.1 國(guó)家層面的政策支持

生態(tài)環(huán)境部將其他分散于各部門(mén)的生態(tài)管理工作統(tǒng)一管理，這在一定程度上改變了我國(guó)原有的“九龍治水”的局面，將極大提高我國(guó)生態(tài)治理工作的效率。自然資源部的掛牌將有利于自然資源的統(tǒng)一有序管理，國(guó)家公園管理局的掛牌有助于加快形成以國(guó)家公園為主題的自然保護(hù)地體系。

1.2.2 浙江省及洞頭區(qū)政府層面政策支持

此外，為促進(jìn)洞頭國(guó)家海洋公園的建設(shè)，洞頭區(qū)領(lǐng)導(dǎo)在公園建設(shè)方面根據(jù)自身實(shí)際積極開(kāi)展項(xiàng)目考察和立項(xiàng)工作，盡力爭(zhēng)取相對(duì)充分的資金保障。此外，積極引進(jìn)相關(guān)人才和技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家海洋公園環(huán)境狀況的監(jiān)測(cè)和保護(hù)、治理等工作。

1.3 洞頭國(guó)家海洋公園建設(shè)中存在的政策問(wèn)題

1.3.1 專(zhuān)門(mén)的建設(shè)管理平臺(tái)缺位

當(dāng)前，洞頭國(guó)家海洋公園的管理部門(mén)是洞頭區(qū)海洋與漁業(yè)局，2013年下設(shè)全額撥款事業(yè)單位洞頭區(qū)海洋公園建設(shè)促進(jìn)中心，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)洞頭國(guó)家海洋公園項(xiàng)目建設(shè)和日常管理相關(guān)工作，籌備建設(shè)的洞頭國(guó)家海洋公園建設(shè)管理委員會(huì)辦公室，因批復(fù)權(quán)限的問(wèn)題，目前尚未獲溫州市編委的批復(fù)。這不僅影響到人員配備，更加影響到建設(shè)管理業(yè)務(wù)的正常推進(jìn)，最終的效果將受到連帶影響。

表1 近10年生態(tài)保護(hù)宏觀政策Tab.1 Macro policy of ecological protection in recent ten years

表2 國(guó)家海洋公園運(yùn)營(yíng)管理方面的政策Tab.2 Policies on the operation and management of national marine park

表3 浙江省及洞頭區(qū)關(guān)于生態(tài)保護(hù)的政策支持Tab.3 Policies support for ecological protection in Zhejiang and Dongtou

1.3.2 建設(shè)管理協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、人員選用不能與業(yè)務(wù)需求相匹配

洞頭區(qū)在管理中因地制宜，實(shí)施“政府主導(dǎo)、社區(qū)共管”的管理模式，并在2014年的總體規(guī)劃中獲國(guó)家批準(zhǔn)，但該管理模式在實(shí)施中缺乏政策層面的指導(dǎo)，其實(shí)施效果并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

目前，洞頭國(guó)家海洋公園的管理人員為洞頭區(qū)海洋公園建設(shè)促進(jìn)中心的2名在編人員，負(fù)責(zé)工作的宏觀協(xié)調(diào)，具體相關(guān)事宜由社區(qū)管理。但由于該管理模式處于發(fā)展完善中，缺乏政策方面的指導(dǎo)，相關(guān)參與人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)及管理水平都難與業(yè)務(wù)需求匹配。通過(guò)對(duì)洞頭國(guó)家海洋公園的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全權(quán)負(fù)責(zé)公園最高管理事宜的相關(guān)人員在相關(guān)權(quán)益爭(zhēng)取方面地位不夠，有時(shí)難以引起相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的重視；且相關(guān)部門(mén)間（如公園建設(shè)促進(jìn)中心與洞頭旅游局）的溝通與協(xié)調(diào)不夠，這些都需要從最高政策層面給予相關(guān)支持。

1.3.3 無(wú)門(mén)票定價(jià)相關(guān)的政策和措施

根據(jù)IUCN相關(guān)規(guī)定，國(guó)家海洋公園為體現(xiàn)自然文化遺產(chǎn)資源的公共性和公益性，應(yīng)建立與之相匹配的門(mén)票制度，以低價(jià)門(mén)票或免門(mén)票制度來(lái)降低國(guó)人接受環(huán)境和文化教育的門(mén)檻。但是，實(shí)地調(diào)研和其他相關(guān)資料表明，目前洞頭國(guó)家海洋公園門(mén)票定價(jià)完全依據(jù)自身實(shí)際定價(jià)（并因地制宜地于特定季節(jié)開(kāi)展免費(fèi)游），物價(jià)局目前尚無(wú)門(mén)票定價(jià)范圍的相關(guān)政策及門(mén)票補(bǔ)貼政策。

1.3.4 建設(shè)管理資金來(lái)源渠道單一，且缺乏“自上而下”的自發(fā)資金支持

當(dāng)前，政府撥款是洞頭國(guó)家海洋公園的主要資金來(lái)源；因國(guó)家海洋公園建設(shè)初期，相關(guān)財(cái)政資金下發(fā)后在資金使用上無(wú)明確的跟蹤及管理機(jī)制，致使資金使用效率低，未達(dá)到預(yù)期建設(shè)目標(biāo)，從而導(dǎo)致財(cái)政部對(duì)相關(guān)建設(shè)資金批復(fù)困難。此外，國(guó)家層面對(duì)國(guó)家海洋公園無(wú)固定的“自上而下”的資金支持，相關(guān)建設(shè)資金需各公園管理部門(mén)根據(jù)自身建設(shè)狀況及需求以項(xiàng)目形式申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)資金支持；拿到國(guó)家財(cái)政的建設(shè)資金后，省、區(qū)財(cái)政根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)際給予一定的配套資金。

雖然地方因地制宜、根據(jù)實(shí)際情況申報(bào)資金支持有一定的合理性，可以減少資金浪費(fèi)、避免重復(fù)申報(bào)和閑置，但無(wú)固定建設(shè)資金保障也很容易造成建設(shè)資金不足、經(jīng)費(fèi)不到位，進(jìn)而影響建設(shè)任務(wù)的正常推進(jìn)。此外，項(xiàng)目申報(bào)的困難及較長(zhǎng)審核周期使海洋公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)修復(fù)工程的一些核心工程進(jìn)度緩慢，甚至因資金短缺暫時(shí)擱淺。

除申報(bào)項(xiàng)目資金及省、區(qū)政府配備的建設(shè)資金，以及部分海洋公園的門(mén)票收入外，洞頭國(guó)家海洋公園目前尚無(wú)其他資金來(lái)源。

1.3.5 缺乏對(duì)現(xiàn)有政策執(zhí)行情況的監(jiān)督與評(píng)價(jià)

基于多年的努力建設(shè)和國(guó)家關(guān)于生態(tài)保護(hù)、海洋生態(tài)治理出臺(tái)的一系列政策支持，洞頭國(guó)家海洋公園建設(shè)取得了一定的成效。但也存在一定的問(wèn)題，比如對(duì)建設(shè)支持資金和建設(shè)政策實(shí)施的跟蹤監(jiān)管不夠，造成了資金使用不規(guī)范、建設(shè)成效不理想等。2017-2018年，國(guó)家開(kāi)展“綠盾”行動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)管，并對(duì)違背生態(tài)保護(hù)原則的系列行為進(jìn)行整治。在對(duì)洞頭國(guó)家海洋公園及洞頭海洋與漁業(yè)局的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)建設(shè)資金申報(bào)困難的原因也從一定程度上歸因于初期對(duì)資金使用等相關(guān)政策的監(jiān)督及實(shí)施跟蹤力度不夠。目前，洞頭國(guó)家海洋公園在藍(lán)色海灣、國(guó)際旅游休閑度假島的建設(shè)過(guò)程中取得一系列的政策支持，但據(jù)調(diào)研等信息了解，目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)跟蹤監(jiān)管建設(shè)效果和資金使用效果。

縱覽洞頭國(guó)家海洋公園建設(shè)中的政策問(wèn)題易于發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)政府在生態(tài)保護(hù)方面出臺(tái)了一系列政策，正不斷提高對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的重視程度。但對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)：在海洋生態(tài)治理與保護(hù)、國(guó)家海洋公園的運(yùn)營(yíng)管理等方面我國(guó)尚缺乏專(zhuān)門(mén)的有效政策支撐，從而導(dǎo)致我國(guó)國(guó)家海洋公園在經(jīng)營(yíng)建設(shè)中出現(xiàn)諸如資金不足、政策執(zhí)行不到位、管理人員無(wú)保障等系列問(wèn)題。

2 國(guó)外國(guó)家公園、國(guó)家海洋公園發(fā)展的相關(guān)政策及經(jīng)驗(yàn)

2.1 澳大利亞—大堡礁國(guó)家海洋公園

大堡礁（Great Barrier Reef）位于澳大利亞?wèn)|北部的珊瑚海（Coral Sea），是世界上最大的珊瑚礁群，于1981年被列入“世界保護(hù)遺產(chǎn)”名錄。澳大利亞于1937年在昆士蘭設(shè)立該國(guó)第一所國(guó)家公園；經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，目前澳大利亞已擁有全世界最為龐大的海洋公園系統(tǒng)。

為促進(jìn)大堡礁國(guó)家海洋公園的發(fā)展，澳大利亞成立專(zhuān)門(mén)的大堡礁海洋公園管理局，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公園保護(hù)與開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)工作。根據(jù)大堡礁的實(shí)際情況制定《大堡礁海洋公園法》、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，并允許利益相關(guān)者參與到公園的管理中，從而使公園管理不只是政府的事情，而是大家共同的責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)公園資源的可持續(xù)利用及更好協(xié)調(diào)各方利益，公園于2000年成立大堡礁旅游休閑咨詢(xún)委員會(huì)，來(lái)自世界各國(guó)、各領(lǐng)域的專(zhuān)家參與并成為會(huì)員，并提出更多、更好的促進(jìn)公園良性發(fā)展意見(jiàn)和建議。在《大堡礁海洋公園法》的基礎(chǔ)上，昆士蘭政府制定了《昆士蘭海洋公園法》，補(bǔ)充前者在宏觀層面的不足；此外，公園結(jié)合現(xiàn)有法律制定了一些關(guān)于大堡礁的專(zhuān)項(xiàng)立法，如《大堡礁海洋公園法（一般環(huán)境管理費(fèi)）》等。在從宏觀規(guī)劃對(duì)大堡礁進(jìn)行嚴(yán)格把控的同時(shí)，大堡礁海洋公園管理局與海洋旅游業(yè)合作培養(yǎng)或雇傭?qū)I(yè)的導(dǎo)游，對(duì)游客進(jìn)行環(huán)保知識(shí)的解說(shuō)和介紹政府的環(huán)保規(guī)定，讓游客做到“除了雜物，什么都不帶走；除了腳印，什么都不留下”[3]。

鑒于澳大利亞在國(guó)家海洋公園上的政策及建設(shè)成效，我國(guó)在國(guó)家海洋公園建設(shè)中可以借鑒以下幾點(diǎn)：（1）從政府層面成立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)；（2）在宏觀立法的基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)際情況不斷完善立法；（3）從政策層面為公園相關(guān)制度的建設(shè)提供可能和契機(jī)。

2.2 美國(guó)—黃石國(guó)家公園

美國(guó)是世界上第一個(gè)設(shè)立國(guó)家公園進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的國(guó)家，其1872年建立世界第一個(gè)國(guó)家公園—黃石國(guó)家公園。公園1978年被列入世界自然遺產(chǎn)名錄，是世界上最大的國(guó)家公園。

1919年，美國(guó)成立國(guó)家公園局負(fù)責(zé)相關(guān)管理事宜；其第一個(gè)國(guó)家海洋公園—北卡羅萊納州國(guó)家海洋公園于1953年建成，歸國(guó)家公園局管理。美國(guó)國(guó)家公園和國(guó)家海洋公園管理資金來(lái)源多樣化，不僅有政府撥款，還有特許經(jīng)營(yíng)的收入及社會(huì)捐贈(zèng)。此外，鑒于公園資源的公共性和公益性特征，在相關(guān)政策的支持下，公園定期與相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織舉辦免費(fèi)的生態(tài)教育活動(dòng)和項(xiàng)目，讓游客在參與中提高自身的生態(tài)保護(hù)意識(shí)和能力[4]。在國(guó)家公園管理局統(tǒng)一管理下，美國(guó)形成以“國(guó)家公園管理局—基層管理機(jī)構(gòu)”為主線(xiàn)的相對(duì)獨(dú)立的垂直管理系統(tǒng)。同時(shí)，美國(guó)還加強(qiáng)相關(guān)立法，并形成包括《黃石公園法案》和《國(guó)家公園管理局組織法案》在內(nèi)的專(zhuān)門(mén)的立法和行政規(guī)定，并以此為基礎(chǔ)結(jié)合公園實(shí)際分別立法[5]。美國(guó)黃石國(guó)家公園確立初期同樣面臨原著居民印第安人的安置問(wèn)題，并經(jīng)歷原著居民由被排斥到被尊重的過(guò)程；同時(shí)將原著居民的獨(dú)特文化開(kāi)發(fā)為一種旅游形式，不僅合理增加就業(yè)，更將原著居民融入到公園的開(kāi)發(fā)與保護(hù)行為中[6]。我國(guó)保護(hù)區(qū)與居民區(qū)交叉分布的實(shí)際更需要妥善處理這一關(guān)系。此外，在人員管理上，美國(guó)政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理人員考核和選撥制度，并允許志愿者參與到公園的管理運(yùn)行中，這不僅保障了管理人員的專(zhuān)業(yè)性和人員素質(zhì)，而且適應(yīng)了旅客量季節(jié)性變化的需求。

在對(duì)公園環(huán)境進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和采集數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，美國(guó)國(guó)家公園管理局聘用大量科學(xué)家運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和評(píng)估，以此作為各級(jí)公園決策者政策制定和管理的依據(jù)。對(duì)公園的系統(tǒng)觀測(cè)和相關(guān)資料的整理不僅可以為分析公園建立前后生態(tài)狀況的對(duì)比提供依據(jù)，更便于對(duì)國(guó)家海洋公園旅游開(kāi)發(fā)和生態(tài)效果做出科學(xué)判斷。美國(guó)鱈魚(yú)岬國(guó)家海洋公園自成立就基于海洋生態(tài)系統(tǒng)完整性數(shù)據(jù)收集和分析方案開(kāi)展了相關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)和分析計(jì)劃，并根據(jù)數(shù)據(jù)分析為開(kāi)發(fā)與保護(hù)的工作提供指導(dǎo)意見(jiàn)。此外，為加強(qiáng)對(duì)黃石國(guó)家公園周邊生態(tài)的保護(hù)，以黃石國(guó)家公園為中心形成大黃石公園生態(tài)圈，以此確保該區(qū)域整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的有效保護(hù)。

黃石國(guó)家公園對(duì)我國(guó)國(guó)家海洋公園政策制定的借鑒：（1）出臺(tái)關(guān)于如何處理原著居民和公園保護(hù)工作的政策；（2）在開(kāi)拓資金渠道上給予明確的政策范圍；（3）從政策層面加強(qiáng)對(duì)公園管理中相關(guān)數(shù)據(jù)的監(jiān)督和開(kāi)發(fā)利用；（4）從國(guó)家層面明確管理人員的聘用及培訓(xùn)要求，建立相關(guān)人員補(bǔ)給政策。

2.3 加拿大—蘇必利爾國(guó)家海洋公園

加拿大-蘇必利爾國(guó)家海洋公園管理部門(mén)是加拿大環(huán)境管理署與海洋漁業(yè)和交通等部門(mén)的管理人員共同構(gòu)成，管理人員的多樣性有助于從多視角實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的可持續(xù)利用。在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)活動(dòng)中號(hào)召外來(lái)游客和當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c其中，并通過(guò)將公益環(huán)保旅游、生態(tài)型旅游產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品融入到旅游開(kāi)發(fā)活動(dòng)中來(lái)推進(jìn)負(fù)責(zé)任旅游的開(kāi)展，在生態(tài)保護(hù)工作上取得顯效果[7]。為促進(jìn)國(guó)家海洋公園的發(fā)展，加拿大制定了《加拿大海洋公園政策》，且其國(guó)家海洋公園是根據(jù)自身特色從國(guó)家公園中分離出來(lái)的。在環(huán)保政策的號(hào)召下，加拿大倡導(dǎo)負(fù)責(zé)任旅行和綠色旅行。

蘇必利爾國(guó)家海洋公園對(duì)我國(guó)國(guó)家海洋公園建設(shè)的啟示：在全社會(huì)形成環(huán)保意識(shí)和觀念，倡導(dǎo)并逐漸形成健康、綠色、負(fù)責(zé)任的旅游氛圍。

綜上所述，雖然各國(guó)根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況在具體管理細(xì)節(jié)上有所不同，但大家均保持一個(gè)原則，即在注重生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)公園開(kāi)展生態(tài)旅游，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，從而不僅實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更增加公園自身的資金來(lái)源，一定程度上為公園管理提供資金保障。

3 洞頭國(guó)家海洋公園建設(shè)中的政策不足及需求

3.1 缺乏專(zhuān)門(mén)的海洋公園管理機(jī)構(gòu)

我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革前，國(guó)家海洋公園由國(guó)家海洋局統(tǒng)管，地方海洋局或海洋與漁業(yè)局直接管理。十九大的機(jī)構(gòu)改革后，我國(guó)成立了生態(tài)環(huán)保部和國(guó)家公園管理局，對(duì)內(nèi)取消了原國(guó)家海洋公園的管理部門(mén)—國(guó)家海洋局。但機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家公園管理局下未設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家海洋公園管理處，國(guó)家海洋公園的管理歸屬目前尚無(wú)明確界定。

3.2 缺乏專(zhuān)業(yè)的管理人員

由于國(guó)家海洋公園的原管理部門(mén)為對(duì)應(yīng)海洋局或海洋與漁業(yè)局，管理人員肩負(fù)各種管理事務(wù)，且公園管理非主要工作，缺乏專(zhuān)業(yè)的管理人員；因而應(yīng)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人員的培養(yǎng)與選撥。

3.3 缺乏穩(wěn)定、多元化的資金來(lái)源

建設(shè)資金不足是目前制約國(guó)家海洋公園建設(shè)的首要因素，為促進(jìn)國(guó)家海洋公園建設(shè)工作的有序推進(jìn)，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)資金支持及資金使用的監(jiān)督；同時(shí)，積極拓展資金來(lái)源。

3.4 加強(qiáng)國(guó)家海洋公園立法

我國(guó)國(guó)家海洋公園建設(shè)與管理中的法律依據(jù)主要為《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)費(fèi)法》和《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》，尚缺乏類(lèi)似《國(guó)家海洋公園保護(hù)法》的專(zhuān)門(mén)法律，使得國(guó)家海洋公園建設(shè)工作中法律保障不足。

3.5 建設(shè)公共的信息平臺(tái)，加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)間的信息共享

在對(duì)洞頭的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)洞頭國(guó)家海洋公園涉及到的相關(guān)部門(mén)，如旅游局、海洋與漁業(yè)局之間并未實(shí)現(xiàn)彼此間的數(shù)據(jù)等信息共享，各自?xún)H了解自身負(fù)責(zé)部分信息，這在一定程度上不利于對(duì)國(guó)家海洋公園的整體把控和規(guī)劃。

4 洞頭國(guó)家海洋公園建設(shè)的政策建議

結(jié)合國(guó)內(nèi)外國(guó)家海洋公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和政策，洞頭國(guó)家海洋公園雖然在建設(shè)中取得一定成效，并在不斷完善管理體系，但在經(jīng)營(yíng)管理中仍存在政策層面的不足。

4.1 授權(quán)成立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家海洋公園管理部門(mén)

生態(tài)環(huán)境部已組建，國(guó)家公園管理局和自然資源部已掛牌成立，這些機(jī)構(gòu)改革將有利于推動(dòng)國(guó)家海洋公園專(zhuān)門(mén)管理部門(mén)的建立。獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)有利于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家海洋公園管理人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)教育和培訓(xùn)、立法建設(shè)等，從而形成公園獨(dú)具特色的管理和執(zhí)法模式。但機(jī)構(gòu)改革后國(guó)家海洋公園的最高管理權(quán)限歸屬何處目前尚不明確，期待相關(guān)工作順利推進(jìn)，以便于國(guó)家海洋公園的管理。

此外，洞頭國(guó)家海洋公園建設(shè)管理委員會(huì)因批復(fù)權(quán)限的問(wèn)題，目前尚未獲溫州市編委的批復(fù)。對(duì)此，建議對(duì)國(guó)家海洋公園相關(guān)管理部門(mén)的批復(fù)建設(shè)權(quán)限給予一定的便利政策，以便加快公園相關(guān)政策的完善。

4.2 出臺(tái)專(zhuān)業(yè)的人員選聘、培訓(xùn)及人員補(bǔ)給政策

洞頭國(guó)家海洋公園已成立國(guó)家海洋公園管理促進(jìn)中心。專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公園相關(guān)管理事宜并配備2名編制人員，但據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)管理者的專(zhuān)業(yè)水平有待提高。對(duì)此，在正式人員的選撥上應(yīng)設(shè)置一定限制，如海洋管理、生態(tài)管理、保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理等相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員有資格報(bào)考相關(guān)職位，并在考試通過(guò)后因地制宜的參加崗前培訓(xùn)及定期學(xué)習(xí)培訓(xùn)。鑒于我國(guó)國(guó)家海洋局在2015年組織開(kāi)展國(guó)家海洋公園管理者培訓(xùn)班的經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)定期開(kāi)展全國(guó)性的經(jīng)驗(yàn)交流及培訓(xùn)班，便于加強(qiáng)各公園間的經(jīng)驗(yàn)借鑒與交流，推進(jìn)我國(guó)國(guó)家海洋公園的建設(shè)進(jìn)度。

此外，“社區(qū)共管”模式雖已經(jīng)國(guó)家審批通過(guò)，但在執(zhí)行中如何加強(qiáng)管理目前尚無(wú)政策層面支持。“社區(qū)共管”參與人員相關(guān)素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高，或者設(shè)立一定的門(mén)檻和標(biāo)準(zhǔn)，這些也都需要相關(guān)的政策和制度約束。

4.3 物價(jià)部門(mén)給予門(mén)票定價(jià)方面的支持，并根據(jù)定價(jià)不同給予一定的定價(jià)補(bǔ)貼

低門(mén)票或免門(mén)票制度讓國(guó)人都有進(jìn)園參觀、學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，充分發(fā)揮國(guó)家海洋公園資源的教育和科考功能。物價(jià)局對(duì)此作出明確定價(jià)要求可有效避免盲目定價(jià)現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)，一定的定價(jià)補(bǔ)貼補(bǔ)償了運(yùn)營(yíng)資金的不足，有助于門(mén)票的規(guī)范化管理。

4.4 設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金、加強(qiáng)政府資金支持，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金的注入

政府撥款是我國(guó)國(guó)家海洋公園的主要資金來(lái)源，但目前除首批國(guó)家海洋公園有專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金外，其余批次均無(wú)；相關(guān)建設(shè)資金均需各公園管理部門(mén)根據(jù)實(shí)際主動(dòng)申報(bào)項(xiàng)目資金。政府財(cái)政支持的不足及其他資金注入方式的缺乏，導(dǎo)致我國(guó)國(guó)家海洋公園建設(shè)中存在巨大的資金缺口?；诖?，在對(duì)國(guó)家海洋公園開(kāi)展生態(tài)旅游過(guò)程中應(yīng)根據(jù)實(shí)際實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)等管理模式，鼓勵(lì)民間資本的參與、創(chuàng)新管理方式、激發(fā)管理活力。此外，在生態(tài)修復(fù)中實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將相關(guān)利益者納入生態(tài)保護(hù)與治理中；這不僅一定程度上改善生態(tài)修復(fù)資金不足的囧境，而且有助于加強(qiáng)利益相關(guān)者的生態(tài)保護(hù)意識(shí)。

4.5 加強(qiáng)政策的執(zhí)行監(jiān)督

在2016年國(guó)家海洋局開(kāi)展的最美國(guó)家海洋公園評(píng)選活動(dòng)中，洞頭國(guó)家海洋公園的微信投票數(shù)排名第三，這與洞頭區(qū)自身重視相關(guān)政策的執(zhí)行及監(jiān)督密切相關(guān)。2017年我國(guó)已開(kāi)展“綠盾”行動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督，基于此，我國(guó)應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)家海洋公園政策監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。

4.6 加強(qiáng)生態(tài)知識(shí)和生態(tài)意識(shí)的教育和培訓(xùn)，提高全社會(huì)的生態(tài)意識(shí)及可持續(xù)發(fā)展意識(shí)

國(guó)家海洋公園建設(shè)的原則是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)不排除旅游活動(dòng)的開(kāi)展；但由于生態(tài)保護(hù)是國(guó)家海洋公園建設(shè)的最高宗旨和原則，公園內(nèi)旅游活動(dòng)的開(kāi)展也以生態(tài)保護(hù)為核心。近年來(lái)隨著健康旅游、生態(tài)旅游的快速發(fā)展，國(guó)家海洋公園應(yīng)因地制宜地開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游產(chǎn)品，在生態(tài)保護(hù)的同時(shí)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)家海洋公園強(qiáng)調(diào)在生態(tài)保護(hù)的同時(shí)發(fā)揮其游覽觀光、教育科考功能，在生態(tài)保護(hù)的前提下開(kāi)展生態(tài)旅游，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及轉(zhuǎn)型升級(jí)。但為實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的最高宗旨，政府及相關(guān)民間組織應(yīng)加強(qiáng)提高公民環(huán)保意識(shí)、提倡負(fù)責(zé)任旅游。公園培養(yǎng)或雇傭公園專(zhuān)用的導(dǎo)游，加強(qiáng)對(duì)園內(nèi)游客的環(huán)保意識(shí)教育和負(fù)責(zé)人旅游行為的引導(dǎo)。