我國農(nóng)村集體土地房屋拆遷存在問題及解決途徑

■李銀霞

通過分析我國農(nóng)村集體土地房屋拆遷的立法現(xiàn)狀，指出在拆遷中存在的問題主要集中在相關(guān)立法不完善、公共利益界定不清、政府角色重疊、漠視公民私有財(cái)產(chǎn)、拆遷補(bǔ)償安置不合理等方面。提出完善相關(guān)立法、明確界定公共利益的內(nèi)涵、規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職能、完善補(bǔ)償機(jī)制等措施來解決我國農(nóng)村集體土地房屋拆遷中存在的問題。

一、我國農(nóng)村集體土地房屋拆遷立法現(xiàn)狀

目前，關(guān)于我國農(nóng)村集體土地房屋拆遷的相關(guān)法律主要有《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》。我國《憲法》第10條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第13條第一款規(guī)定:“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！蔽覈锻恋毓芾矸ā返?條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收其他土地的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！薄段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！币陨戏梢约案魇〖?jí)人民政府的《實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、各市級(jí)人民政府的《征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》是目前農(nóng)村房屋拆遷的主要法律法規(guī)依據(jù)。

二、我國農(nóng)村集體土地房屋拆遷中存在的問題

（一）缺乏專門的法律法規(guī)

如前所述，有關(guān)農(nóng)村集體土地房屋拆遷的問題只是在《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》中有所提及，過于原則。各省級(jí)人民政府的《實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》以及各市級(jí)人民政府的《征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》雖然對(duì)農(nóng)村集體土地房屋拆遷問題有所規(guī)定，但各地地方性法規(guī)或政府規(guī)章所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不一，可操作性不強(qiáng)。

（二）公共利益界定不清

我國《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》中只是籠統(tǒng)的提到，為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是并沒有界定何為公共利益，由此導(dǎo)致實(shí)踐中公共利益的濫用，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）政府角色重疊

在農(nóng)村集體土地房屋拆遷中，由于缺乏專門立法的規(guī)定，地方政府往往既是征收決定的決策者，又是補(bǔ)償安置政策制定者，集多種角色于一身，權(quán)力過大。這種做法很難保證政府行政行為的公正性，被拆遷人的合法權(quán)益無法得到保障。

（四）漠視公民私有財(cái)產(chǎn)

實(shí)踐中國家對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收時(shí)，一般被征收土地上的房屋作為地上附著物對(duì)待，沒有承認(rèn)房屋與土地是兩項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，忽略了房屋所有權(quán)人的利益。有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》，“打包”順代處分了農(nóng)民的房產(chǎn)、樹木、青苗等私產(chǎn)。

（五）拆遷補(bǔ)償安置不合理

由于缺乏法律層面的明文規(guī)定，農(nóng)村各地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，補(bǔ)償范圍狹窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，地方政府一般采取適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣的話，補(bǔ)償數(shù)額就會(huì)低于市場價(jià)值。忽視了對(duì)庭院、空地的合理補(bǔ)償，農(nóng)民可以在庭院中種植果樹、花草等也可以取得一定的收益；忽視了對(duì)被拆遷房屋的區(qū)位補(bǔ)償。

三、我國農(nóng)村集體土地房屋拆遷問題的解決途徑

（一）制定專門的法律法規(guī)

由于我國在農(nóng)村集體土地征收方面的立法幾乎處于空白狀態(tài)，因此亟需制定專門的法律法規(guī)對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)范。實(shí)踐中產(chǎn)生的很多糾紛基本上都是因?yàn)椴疬w中沒有專門的法律依據(jù)，導(dǎo)致拆遷程序缺失、政府權(quán)力過大、被拆遷人的合法權(quán)益無法保障。

（二）界定公共利益的內(nèi)涵

對(duì)公共利益的界定是保障被拆遷人合法權(quán)益的前提，目前，我國農(nóng)村集體土地房屋拆遷所依據(jù)的《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》都沒有對(duì)公共利益做出具體界定。在這一點(diǎn)上可以借鑒我國2011年實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，該條例第8條明確規(guī)定了公共利益的6種情形。雖然該條例針對(duì)的是國有土地上房屋的征收，但本人認(rèn)為對(duì)農(nóng)村集體土地的征收也有一定的借鑒意義。

（三）規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職能

明確區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷，只有在公益拆遷中政府才能行使國家的強(qiáng)制性權(quán)力。而對(duì)于商業(yè)拆遷，應(yīng)當(dāng)由拆遷人與被拆遷人在平等自愿的基礎(chǔ)上充分協(xié)商，雖然政府會(huì)介入進(jìn)行行政管理，但并不是取代一方的主體資格。

（四）完善補(bǔ)償機(jī)制

從補(bǔ)償范圍來看，不僅要對(duì)被拆遷房屋本身的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，還要對(duì)房屋的區(qū)位價(jià)值、庭院空地的利用價(jià)值等進(jìn)行補(bǔ)償。從補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來看，應(yīng)當(dāng)按照房屋被拆遷時(shí)的市場價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，并且在市場價(jià)值上考慮溢價(jià)，這樣才能對(duì)被拆遷人達(dá)到合理的補(bǔ)償。

[1]賴淑春.農(nóng)村集體土地房屋拆遷法律問題探討[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版<雙月刊>），2008（5）.

[2]張先貴,宋江等.專門性立法：農(nóng)村集體土地房屋拆遷必由之路[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（12）.