我國土地整治的研究現(xiàn)狀及展望

摘要：隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地資源的浪費(fèi)愈加嚴(yán)重，土地整治事關(guān)重大。伴隨著城市化水平的不斷提高、城市人口的日益增多，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需求的增長與土地?cái)?shù)量稀缺性之間的矛盾不可協(xié)調(diào)，必然導(dǎo)致耕地面積被建設(shè)用地大量占用。因此人地會(huì)出現(xiàn)矛盾，面對(duì)這樣的問題，土地資源的科學(xué)性和合理性調(diào)配，也就成為重要的工作。本文針對(duì)現(xiàn)階段土地資源管理利用存在的問題進(jìn)行分析，指出加強(qiáng)土地資源管理的措施和建議，并對(duì)未來土地整治的方向進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：土地整治；土地資源；綜合治理

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.24.024

社會(huì)的不斷發(fā)展推動(dòng)城市化的進(jìn)程越來越快，從而對(duì)土地的需求也愈來愈高，土地的供給矛盾必將更趨緊張，而國家為保護(hù)耕地采取了一系列的措施限制了農(nóng)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變，使得現(xiàn)有土地的價(jià)格節(jié)節(jié)攀升，住房成本超過了大多數(shù)人的承受能力，也對(duì)農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)變?cè)斐闪司薮蟮挠绊懀M(jìn)而沒有辦法滿足城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求，阻礙了經(jīng)濟(jì)的增長[1]。土地整治規(guī)劃是推進(jìn)土地整治工作的根本，是保障土地整治活動(dòng)科學(xué)、規(guī)范、有序開展的重要前提，對(duì)于當(dāng)前土地整治規(guī)劃實(shí)施中暴露的問題和不足要有針對(duì)性地予以解決。如何正確處理發(fā)展與土地的關(guān)系已經(jīng)演變成了一個(gè)迫切需要解決的問題。

1 土地整治存在的主要問題

由于我國土地整治起步較晚，當(dāng)前又正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，建設(shè)用地供需矛盾十分突出，有關(guān)土地整治技術(shù)的研究很少，土地整治實(shí)踐中非常缺乏技術(shù)支撐。因此，切實(shí)保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關(guān)系民族生存根基和國家長遠(yuǎn)利益的大計(jì)?，F(xiàn)階段全面構(gòu)建我國土地綜合整治技術(shù)支撐體系主要著手于專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化等方面是主要任務(wù)。

1.1 土地浪費(fèi)問題

產(chǎn)業(yè)園區(qū)占地過多，土地浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。以陜西省為例，目前，陜西省現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)共173個(gè)，有些開發(fā)區(qū)的道路、綠化、辦公等非生產(chǎn)性用地比例過高，土地利用集約程度有待提升，甚至部分開發(fā)區(qū)工業(yè)用地不足30%。據(jù)初步估算，全省各類開發(fā)區(qū)低效率用地以及可開挖待利用的土地至少在30萬畝以上。

工礦建設(shè)用地“攤大餅”式蔓延擴(kuò)張，低效和閑置問題突出。工業(yè)用地容積率偏低，空閑荒廢狀態(tài)的土地近半數(shù)。存在大量未利用地，開發(fā)建設(shè)力度不夠。若經(jīng)過開發(fā)利用，水資源充足、設(shè)施比較完善的土地可用于濕地保護(hù)和養(yǎng)殖，其余部分可用作建設(shè)用地，可緩解我國工業(yè)產(chǎn)業(yè)化用地的緊俏現(xiàn)狀[2]。

1.2土地整治資金投入不足

我國土地資源豐富，可挖掘潛力較大，土地整治是一項(xiàng)投資巨大的基礎(chǔ)工程，需要投入的資金數(shù)量較大，盡管國家實(shí)行土地整治專項(xiàng)資金制度，但是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，在實(shí)踐中土地整治大多體現(xiàn)為政府行為，土地整治的資金來源匱乏，主要來源于土地整治專項(xiàng)資金[3]。許多地方財(cái)政緊張，沒有固定的資金來源，土地整治很難順利的進(jìn)行。有的土地整治專項(xiàng)資金使用效率低下，導(dǎo)致無法“用在刀刃上”。從丘陵山區(qū)土地整治項(xiàng)目的后期運(yùn)行情況來看，整理項(xiàng)目存在較為普遍的非農(nóng)利用與非糧生產(chǎn)情況，致使專項(xiàng)資金并沒有真正達(dá)到“保護(hù)耕地，提高地力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的目的。

1.3土地整治項(xiàng)目規(guī)劃不到位

一是土地整治項(xiàng)目規(guī)劃人員現(xiàn)場工作不深入，對(duì)項(xiàng)目區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境狀況缺乏全面了解。照抄照搬現(xiàn)象較為嚴(yán)重，勘察、測量深度和精度不夠。重技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析論證，忽視縣級(jí)論證，參與論證的代表不全面，特別是征求當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）技術(shù)人員和村民代表意見不夠，為走程序而論證。二是項(xiàng)目預(yù)算準(zhǔn)確程度不高，人為提高或降低投資。三是縣級(jí)國土部門技術(shù)人員參與不夠，多局限于收集資料和向?qū)Ы巧玔4]。因此，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，絕大多數(shù)項(xiàng)目都進(jìn)行了規(guī)劃設(shè)計(jì)變更，部分項(xiàng)目變更幅度較大，個(gè)別項(xiàng)目甚至進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)。

1.4依法打擊非法用地和違章建筑力度不夠

在城市建設(shè)中，進(jìn)行用地建設(shè)時(shí)常常會(huì)出現(xiàn)建超出范圍、非法用地和亂搭亂建現(xiàn)象，在城郊或農(nóng)村這種問題更為嚴(yán)重。造成這種現(xiàn)象的主要原因是沒有嚴(yán)格的規(guī)章制度，并且在執(zhí)行的時(shí)候力度不夠，也會(huì)出現(xiàn)以罰代建的情況。

2 土地整治相關(guān)研究

綜合上述存在的問題，主要反映為[5]：一是重罰款輕打擊；二是重開發(fā)輕利用；三是重經(jīng)驗(yàn)輕規(guī)劃；四是重當(dāng)前輕長遠(yuǎn)。為了使土地管理和利用逐步走向依法、規(guī)范、成熟、有序的市場化道路，切實(shí)做到節(jié)約集約用地，提高土地利用率，須嚴(yán)格實(shí)施新一輪土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，有序開發(fā)用地；加快建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和報(bào)批；嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)。具體應(yīng)采取下列措施：

2.1 法律研究

加強(qiáng)土地整治立法工作，建立以法律法規(guī)為中心，專項(xiàng)法規(guī)和地方法規(guī)相配套的法律法規(guī)制度體系[6]。在國家層面上制定土地整治相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)土地整治的目的、任務(wù)和方法、組織機(jī)構(gòu)及其職能、土地整治參加者的權(quán)利與義務(wù)、土地整治資金、權(quán)屬調(diào)整以及成果檢驗(yàn)等方面作出規(guī)定，提升土地整理治法在整個(gè)法律體系中的地位，形成科學(xué)有效的土地整治運(yùn)行機(jī)制；省、市級(jí)地方政府結(jié)合本地實(shí)際，制定土地整治條例或規(guī)劃實(shí)施辦法等地方性法規(guī)，夯實(shí)土地整治工作的法制基礎(chǔ)，使農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理從可研編制、項(xiàng)目申報(bào)、踏勘選址、評(píng)審、入庫備案、規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)決算審核、工程招投標(biāo)、施工管理、施工質(zhì)量監(jiān)督、竣工驗(yàn)收、利用管護(hù)等，形成一個(gè)比較完整的工作流程，使農(nóng)村土地整治工作逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化，把土地整治實(shí)施工作納入法治化軌道。

2.2 規(guī)劃體系

健全國家、省、市、縣四級(jí)土地整治規(guī)劃體系，科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃。土地整治各級(jí)規(guī)劃定位清晰，各有側(cè)重，相互銜接。全國規(guī)劃明確我國土地整治的方向、重點(diǎn)和目標(biāo)任務(wù)，是指導(dǎo)全國土地整治工作的綱領(lǐng)性文件；省級(jí)規(guī)劃分解落實(shí)全國規(guī)劃任務(wù)，確定土地整治的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目和投資方向；市級(jí)規(guī)劃重點(diǎn)提出土地整治的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，確定重點(diǎn)項(xiàng)目和資金安排；縣級(jí)規(guī)劃重點(diǎn)確定土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的項(xiàng)目、布局和工程措施，明確實(shí)施時(shí)序，提出資金安排計(jì)劃。農(nóng)村土地整治規(guī)劃要緊密結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃，符合區(qū)域發(fā)展功能定位、資源條件以及國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌兼顧新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。

“十三五”計(jì)劃指出全國土地規(guī)劃要求“高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)管護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)利用”，土地整治制度和能力建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)[7]（見表1）。

2.3健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，這是完善土地利用管理的有效途徑。一是探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格；二是培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。建立土地使用權(quán)的市場化流動(dòng)制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)地市場化的關(guān)鍵；三是建立調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象；四是建立和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)體系，參照國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，征收營業(yè)稅、契稅、土地增值稅等，公平集體土地和國有土地的稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”。五是建立合理的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，理順收益分配關(guān)系，確保農(nóng)村集體和農(nóng)民成為流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者，同時(shí)確保集體和國家土地收益不流失，將其用于社會(huì)，造福全民；六是積極推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)試點(diǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償退出政策，推動(dòng)長期進(jìn)城并在城鎮(zhèn)具有相對(duì)固定職業(yè)的農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民；七是在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)《土地管理法》等相關(guān)法律的修改和完善，從根本上解決農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律課題。

2.4技術(shù)支撐體系

健全土地整治技術(shù)支撐體系，推進(jìn)管理信息化建設(shè)。綜合運(yùn)用“3S”技術(shù)[8]，建立土地整治基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和綜合管理信息系統(tǒng)；建立土地整治實(shí)施跟蹤系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)土地整治工作的動(dòng)態(tài)監(jiān)測、科學(xué)評(píng)價(jià)和即時(shí)預(yù)警，形成保障土地整治順利開展的監(jiān)管體系；規(guī)范管理土地整治從業(yè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)土地整治的人才隊(duì)伍建設(shè)。

2.5科學(xué)規(guī)劃

土地綜合整治是一項(xiàng)綜合性工作，涉及面廣、工程量大，科學(xué)編制規(guī)劃至關(guān)重要。規(guī)劃編制中，要組織農(nóng)業(yè)、國土、水利等有關(guān)部門的專家、學(xué)者進(jìn)行充分論證，通過實(shí)地調(diào)查和踏勘，對(duì)項(xiàng)目區(qū)的自然條件、生態(tài)環(huán)境、新增耕地潛力、群眾參與意愿等進(jìn)行綜合分析評(píng)定，做到匯集民智，集思廣益。規(guī)劃編制方案草案出臺(tái)后，要通過召開座談會(huì)、論證會(huì)、在媒體公布等多種形式廣泛征求意見和建議，保證規(guī)劃編制的科學(xué)性、合理性，切實(shí)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，以利于長遠(yuǎn)發(fā)展。

3 結(jié)語

21世紀(jì)土地整治工程技術(shù)最為顯著的特點(diǎn)是使規(guī)劃、設(shè)計(jì)、新材料、新產(chǎn)品、新工藝、信息、監(jiān)測及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等不同領(lǐng)域進(jìn)行有效交叉和融合，通過系統(tǒng)集成與自主創(chuàng)新，使土地整治工程技術(shù)得到全面提升。未來的土地整治工程技術(shù)將以提高土地質(zhì)量和改善生態(tài)環(huán)境為主要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從注重?cái)?shù)量向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)管護(hù)并重的方向轉(zhuǎn)變。具體發(fā)展方向主要包括：土地整治技術(shù)將朝綜合化和集成化方向發(fā)展；土地整治工程技術(shù)將全面和深入的應(yīng)用信息化；利用計(jì)算機(jī)仿真和模擬土地整治生態(tài)變遷；土地整治多源異構(gòu)數(shù)據(jù)整合與互操作技術(shù)等領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)和工程化研究；土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)向生態(tài)化、智能化、節(jié)水節(jié)地型和可視化發(fā)展；質(zhì)量型和生態(tài)型土地整治技術(shù)將實(shí)現(xiàn)針對(duì)性、高效性和最優(yōu)化；土地整治的景觀重塑和恢復(fù)工程技術(shù)；土地整治監(jiān)測將從注重?cái)?shù)量監(jiān)測向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和效益監(jiān)測發(fā)展；土地整治的施工技術(shù)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和利用。

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作者簡介：花東文，碩士研究生，工程師，研究方向：水土保持與土地整治。