縣域公共文化服務(wù)效率演進(jìn)動(dòng)因研判：來(lái)自圖書館的例證*

魏 勇 吳 江

（西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 重慶 400715）

1 引言

十九大報(bào)告共有79處提及“文化”，2處提及“公共文化服務(wù)（體系）”。報(bào)告站在歷史和時(shí)代的高度，闡明了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。文化創(chuàng)造美好，美好需要文化。面對(duì)人民日益增長(zhǎng)的美好文化需要，加快公共文化服務(wù)體系建設(shè)、繁榮文化事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、彰顯社會(huì)主義文化自信、提升中華民族文化影響力，是滿足居民更高質(zhì)量、更廣范圍、更深層次精神文化需求的根本途徑。作為國(guó)家公共文化服務(wù)體系的重要層級(jí)，“縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地”的縣域公共文化服務(wù)是以保障廣大城鄉(xiāng)居民基本文化生活權(quán)益為目的的公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的制度和系統(tǒng)的總稱。在縣級(jí)公共文化服務(wù)體系中，公共圖書館作為重要服務(wù)機(jī)構(gòu)，具有社會(huì)教育、倡導(dǎo)社會(huì)閱讀、信息服務(wù)和促進(jìn)社會(huì)和諧等核心功能，同時(shí)發(fā)揮滿足市民文化需求、提升城市文化影響、推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等重要作用。2012年國(guó)家公布的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》（GB/T28220-2011）明確了各級(jí)圖書館建設(shè)服務(wù)規(guī)范，2017年文化部《關(guān)于開(kāi)展第六次全國(guó)縣級(jí)以上公共圖書館評(píng)估定級(jí)工作的通知》進(jìn)一步細(xì)化了縣級(jí)圖書館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，充分反映了政府對(duì)基層公共文化服務(wù)提質(zhì)增效問(wèn)題的重視。

2 文獻(xiàn)述評(píng)

公共服務(wù)效率本質(zhì)上是公共資源的投入產(chǎn)出比，它反映公共服務(wù)效果與其消耗資源之間的對(duì)比關(guān)系，強(qiáng)調(diào)效率能夠客觀評(píng)價(jià)公共服務(wù)成效，最大程度地利用好有限的公共資源。傳統(tǒng)觀點(diǎn)一直強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)投入總量的變化能影響服務(wù)產(chǎn)出，實(shí)際上不僅是投入數(shù)量是重要的，要素投入邊際效率的變化對(duì)于理解宏觀服務(wù)效率表現(xiàn)也是不容忽視的。在要素投入向生產(chǎn)性資本轉(zhuǎn)化過(guò)程中，可能由于損耗，也可能由于相關(guān)技術(shù)、環(huán)境的改變，使得投入總量向生產(chǎn)性資本的轉(zhuǎn)移具有效率不確定性，最終表現(xiàn)為服務(wù)產(chǎn)出效率的上升或下降[1]。這中間既有服務(wù)者自身對(duì)投入要素吸收轉(zhuǎn)化能力和水平的因素，又包含外部客觀環(huán)境的影響。本文試圖從內(nèi)因與外因兩個(gè)維度對(duì)既有研究進(jìn)行梳理總結(jié)。

從圖書館內(nèi)部組織管理和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)上看，LEE利用DEA測(cè)評(píng)129個(gè)位于大都市的公共圖書館的效率水平，結(jié)果表明純技術(shù)效率是引發(fā)技術(shù)無(wú)效的主要原因[2]。Yoon同樣利用DEA方法測(cè)算了韓國(guó)大田的17個(gè)公共圖書館技術(shù)效率，結(jié)果表明只有4個(gè)達(dá)到相對(duì)有效，導(dǎo)致效率低下的原因是圖書館自身投入不足[3]。Simon對(duì)2003—2007年34所西班牙大學(xué)圖書館的效率分析發(fā)現(xiàn)，圖書館電子信息資源對(duì)其服務(wù)效率提升具有重要作用，揭示了圖書館自身的技術(shù)進(jìn)步對(duì)服務(wù)效率的促進(jìn)作用[4]。傅才武基于DEA方法，利用WY模型測(cè)度了我國(guó)省域公共圖書館效率、規(guī)模收益和擁擠現(xiàn)象，分析結(jié)果顯示近幾年我國(guó)公共圖書館服務(wù)效率持續(xù)下降的主要原因是技術(shù)管理水平不足和資源配置擁擠[5]。

從圖書館服務(wù)的環(huán)境和支持因素方面考慮，Athanassopoulos和Triantis的研究表明人口密度和人口規(guī)模對(duì)政府效率具有負(fù)面影響[6]。但Grossman的研究卻表明地區(qū)人口密度與政府管理和監(jiān)督成本負(fù)相關(guān)，政府提供服務(wù)也會(huì)存在規(guī)模效益[7]。此外，De Borger等檢驗(yàn)了居民收入水平對(duì)效率的影響，Milligan分析了受教育程度對(duì)居民識(shí)別和監(jiān)督政府公共服務(wù)行為的能力的影響[8-9]。郭軍華在測(cè)算各地省市級(jí)公共圖書館效率的基礎(chǔ)上，對(duì)圖書館環(huán)境因素進(jìn)行了影響分析，結(jié)果顯示人均GDP與效率顯著負(fù)相關(guān)，財(cái)政撥款正向影響亦不顯著，人均受教育程度與效率顯著正相關(guān)[10]。萬(wàn)莉?qū)ξ覈?guó)省域公共圖書館效率影響因素分析結(jié)果表明人均GDP、公共服務(wù)財(cái)政支出比例、高等教育程度對(duì)效率均有具有顯著的正向影響[11]。牛勇平從圖書館自身因素（總藏量、機(jī)構(gòu)數(shù)）、環(huán)境因素（GDP、財(cái)政支出）、支持因素（經(jīng)費(fèi)投入、每年出版圖書種類）三個(gè)維度分析發(fā)現(xiàn)影響圖書館效率最關(guān)鍵的因素是自身因素[12]。

梳理上述文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，雖然針對(duì)圖書館效率評(píng)價(jià)及影響分析多采用DEA-Tobit兩步法，但當(dāng)前關(guān)于圖書館服務(wù)效率演進(jìn)及其動(dòng)因的研判尚存較大差異。其一是由于學(xué)者們對(duì)圖書館績(jī)效概念理解與評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇存在差異，進(jìn)而造成對(duì)圖書館服務(wù)效率的評(píng)價(jià)結(jié)果不一致。二是對(duì)公共圖書館服務(wù)效率演進(jìn)內(nèi)涵理解有偏差，如有學(xué)者將公共服務(wù)效率系統(tǒng)劃分為時(shí)效、投入產(chǎn)出比和效果三個(gè)維度，利用決策時(shí)間、成本效益比值和居民滿意度等變量進(jìn)行公共服務(wù)效率評(píng)價(jià)，可能混淆了“效能”與“效率”的關(guān)系，事實(shí)上擴(kuò)大了后者的概念內(nèi)涵[13]?；诳h級(jí)圖書館在公共文化服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性地位和多元化功能，本文以縣級(jí)公共圖書館為分析單位，利用系統(tǒng)理論分析圖書館效率演進(jìn)動(dòng)因，構(gòu)建縣級(jí)圖書館效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并利用面板數(shù)據(jù)測(cè)度效率變化特征，在此基礎(chǔ)上定量刻畫內(nèi)外部因素對(duì)效率的具體影響。

3 圖書館服務(wù)效率演進(jìn)動(dòng)因的學(xué)理分析

圖書館是對(duì)信息、知識(shí)的物質(zhì)載體進(jìn)行收集、加工、整理、儲(chǔ)存、轉(zhuǎn)化和提供給讀者使用的信息系統(tǒng)，它主要由藏書、人員、讀者、建筑設(shè)備、技術(shù)方法和管理等內(nèi)部要素構(gòu)成。這些要素之間的相互作用是圖書館系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在依據(jù)。圖書館服務(wù)對(duì)象的外部性決定了該系統(tǒng)是一個(gè)不斷與外界進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息交換從而保持自身平衡的開(kāi)放性系統(tǒng)，外部環(huán)境構(gòu)成了圖書館系統(tǒng)各要素及其與服務(wù)對(duì)象相互作用的場(chǎng)所，且限定了作用的方式和范圍。本文從圖書館內(nèi)部組織和外部環(huán)境兩個(gè)維度理論探討圖書館服務(wù)效率演進(jìn)動(dòng)因（圖 1）。

圖1 縣級(jí)圖書館服務(wù)效率演進(jìn)動(dòng)因分析

3.1 內(nèi)部動(dòng)因分析

從圖書館服務(wù)組織運(yùn)行的要素投入與產(chǎn)出關(guān)系上看，以經(jīng)濟(jì)學(xué)視角探討服務(wù)效率主要聚焦在以下三個(gè)問(wèn)題：①能否以較小（當(dāng)前）水平的要素投入獲得同樣（更大）的服務(wù)產(chǎn)出；②增加（減少）一定比例的投入得到更大（小）比例增（減）量的服務(wù)產(chǎn)出；③一定的要素投入組合和規(guī)模收益前提下如何充分發(fā)揮各要素的生產(chǎn)潛力。在數(shù)據(jù)包絡(luò)分析思想中，解決這三個(gè)問(wèn)題的對(duì)應(yīng)答案分別是資源配置效率、規(guī)模收益效率和技術(shù)進(jìn)步效率。資源配置效率針對(duì)的是資源稀缺性與產(chǎn)出最大化的矛盾。首先，圖書館資源配置的突出特點(diǎn)是資源的不可分割性，即人們通常將圖書館各項(xiàng)資源視為一個(gè)整體，要求各要素投入應(yīng)達(dá)到最小規(guī)模。其次，圖書館資源配置效率往往追求生產(chǎn)的帕累托最優(yōu)條件，對(duì)于提供圖書館服務(wù)的若干種投入資源來(lái)說(shuō)，要求它們的每一組合的邊際技術(shù)替代率相等。規(guī)模收益衡量投入與產(chǎn)出的比例變動(dòng)關(guān)系。圖書館內(nèi)部規(guī)模收益是一定范圍內(nèi)服務(wù)對(duì)象數(shù)量增長(zhǎng)并不明顯增加使用成本，反而可以促進(jìn)資源被更好地利用，降低單位服務(wù)成本。其核心源自主體間分工深化機(jī)制[14]。外部規(guī)模收益來(lái)自圖書館與外部相關(guān)部門、行業(yè)、機(jī)構(gòu)發(fā)生生產(chǎn)性橫向聯(lián)系，提高資源的整合利用效率，促進(jìn)外部規(guī)模效應(yīng)形成。圖書館技術(shù)進(jìn)步旨在在既定投入條件下維持甚至提高各要素的邊際生產(chǎn)率。從廣義上講涵蓋了包括人員知識(shí)水平、資源配置方式和組織管理技能在內(nèi)的一切形式知識(shí)的積累和改進(jìn)。從數(shù)字圖書館到信息圖書館再到智慧圖書館，無(wú)論是勞動(dòng)節(jié)約型、資本節(jié)約型還是中性技術(shù)進(jìn)步，發(fā)生在圖書館技術(shù)和管理領(lǐng)域的長(zhǎng)期技術(shù)進(jìn)步對(duì)于圖書館簡(jiǎn)化服務(wù)手段、優(yōu)化服務(wù)流程、創(chuàng)新服務(wù)方式和提高服務(wù)效率有積極的推動(dòng)作用。

3.2 外部動(dòng)因分析

資源依賴?yán)碚摚≧esource Dependence Theory）認(rèn)為任何組織均與其所處環(huán)境發(fā)生互動(dòng)關(guān)系，環(huán)境對(duì)組織起著制約、塑造、滲透和革新的作用[15]。鑒于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)雜系統(tǒng)及其與圖書館發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，本文利用宏觀環(huán)境PEST分析模型，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、政府和市場(chǎng)五個(gè)維度分別探討影響縣級(jí)圖書館服務(wù)效率的外部環(huán)境動(dòng)因。

（1）經(jīng)濟(jì)水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不僅反映一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模、速度和所達(dá)到的水準(zhǔn)，而且反映出地區(qū)居民生活質(zhì)量和需求層次。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公共文化服務(wù)之間有著密切聯(lián)系。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)公共文化服務(wù)獲取的政府投入較多、發(fā)展水平較好，居民也更有意愿和能力參與公共文化服務(wù)，因此公共服務(wù)的質(zhì)量和效率均較高。

（2）社會(huì)文化。公共文化服務(wù)是以居民公共文化需求為前提，以社會(huì)文化環(huán)境為基礎(chǔ)。在諸多社會(huì)文化環(huán)境變量中，教育因素尤為重要。一般而言居民受教育程度與圖書館服務(wù)效率成正相關(guān)。較高的受教育程度使居民不僅具有享受公共文化服務(wù)的意愿和能力，而且具有更強(qiáng)的政治行動(dòng)力，能更好地反映公共需求、監(jiān)督公共服務(wù)以及對(duì)政府行為施加影響，以滿足自身服務(wù)需求[16]。

（3）人口分布?；谌丝诳臻g分布的公共文化服務(wù)實(shí)際上反映的是公共文化資源的空間利用程度。人口相對(duì)集中可以有效降低圖書館服務(wù)單位成本、產(chǎn)生規(guī)模效益。較高的人口集中水平也可以引致高質(zhì)量的服務(wù)要素聚集，對(duì)地域內(nèi)公共文化服務(wù)體系發(fā)展形成分工深化、資本積累、知識(shí)擴(kuò)散和范圍經(jīng)濟(jì)等效果，從而提高服務(wù)效率[17]。

（4）財(cái)政分權(quán)。與大型公共產(chǎn)品和服務(wù)相比，縣級(jí)圖書館服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容具有基層性、地域性、民間性和民族性等突出特點(diǎn)，較為符合財(cái)政分權(quán)的前提，即上下級(jí)政府之間存在信息不對(duì)稱，下級(jí)政府更了解地方居民的需求信息。因此財(cái)權(quán)下放可以增加當(dāng)?shù)卣疂M足本地居民福利的財(cái)政供給能力，降低各級(jí)政府間、政府與居民間的信息交換成本，從而提供一個(gè)帕累托有效產(chǎn)出量[18]。

（5）市場(chǎng)參與。政府的核心是服務(wù)，提供公共文化服務(wù)是對(duì)公民基本文化權(quán)益的基本保障；市場(chǎng)的核心是消費(fèi)，居民通過(guò)購(gòu)買文化產(chǎn)品和服務(wù)獲得精神滿足。在文化服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)供給主體，有利于對(duì)公共圖書館產(chǎn)生倒逼效應(yīng)，促進(jìn)其形成用戶導(dǎo)向的決策機(jī)制和供給方式，提高存量資源配置效率、優(yōu)化增量資源投入方式，進(jìn)而提升總體服務(wù)效率。

4 縣級(jí)圖書館服務(wù)效率演進(jìn)的內(nèi)部動(dòng)因檢驗(yàn)

4.1 服務(wù)效率的度量

（1）方法與數(shù)據(jù)

本文選擇非參數(shù)方法數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）進(jìn)行各地區(qū)縣級(jí)圖書館服務(wù)綜合效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率分析。由于研究目的是分析各地方縣級(jí)圖書館發(fā)展的要素投入產(chǎn)生的公共文化服務(wù)效果差異及其影響因素，同時(shí)考慮規(guī)模報(bào)酬不變的假定十分苛刻，因此采用BBC模型進(jìn)行分析。本文從縣級(jí)公共圖書館的人、財(cái)、物投入和效能產(chǎn)出視角出發(fā)，以國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)總局發(fā)布的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》（GB/T28220-2011）和第六次全國(guó)縣級(jí)以上公共圖書館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等政策文件中關(guān)于縣級(jí)公共圖書館建設(shè)、管理和運(yùn)行的相關(guān)要求為依據(jù)設(shè)計(jì)投入—產(chǎn)出變量，如表1所示。實(shí)證研究采用中國(guó)的省際面板數(shù)據(jù)，由于行政區(qū)劃調(diào)整，北京、上海、天津已不設(shè)縣一級(jí)行政區(qū)，因此本文未將這3個(gè)直轄市納入觀察樣本。由于西藏地區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失，也將其排除觀察。因此橫截面樣本共包括中國(guó)大陸的27個(gè)省、直轄市或自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱省份）。

表1 各省份縣級(jí)圖書館投入—產(chǎn)出變量、指標(biāo)及描述性統(tǒng)計(jì)

（2）效率度量結(jié)果

表2顯示了2012—2016年我國(guó)27個(gè)省份縣級(jí)圖書館服務(wù)綜合效率得分排序。可以看出觀察期內(nèi)，縣級(jí)圖書館服務(wù)效率整體處于上升態(tài)勢(shì)，但不同省份之間服務(wù)效率發(fā)展分化明顯。浙江、廣東、重慶3個(gè)省份在5年中均實(shí)現(xiàn)了DEA有效（技術(shù)效率和規(guī)模效率均為滿分），江蘇、湖北、廣西3個(gè)省份也在5年中保持了4年DEA有效。山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、海南、甘肅、青海、寧夏和新疆9個(gè)省份在觀察期內(nèi)一直處于DEA無(wú)效水平。

表2 各省份縣級(jí)圖書館服務(wù)綜合效率靜態(tài)評(píng)價(jià)結(jié)果

表2也顯示出服務(wù)效率得分較低的省份主要集中在西北和東北地區(qū)。甘肅、青海、寧夏、新疆等西北民族地區(qū)縣級(jí)圖書館服務(wù)低效率可能源自地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，基層公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)、專業(yè)服務(wù)人才等要素條件難以保障，加之多民族聚居區(qū)域文化多元、語(yǔ)言多樣，造成服務(wù)對(duì)象、內(nèi)容和方式的復(fù)雜化。近年來(lái)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、社會(huì)事業(yè)負(fù)擔(dān)較大、地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，公共文化服務(wù)投入嚴(yán)重不足，從客觀上制約了服務(wù)效率水平。作為最晚退出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的地區(qū)，居民原本相對(duì)較高的物質(zhì)生活水平和精神生活期待與當(dāng)下公共文化服務(wù)供給不足之間的矛盾，引致居民較大心理落差和較低程度的群眾公共文化服務(wù)參與則是造成效率較低的主觀因素[19]。

4.2 服務(wù)效率的內(nèi)部動(dòng)因分解

（1）方法選擇

為與前文理論分析保持一致，本文將采用Malmquist指數(shù)分析方法。該方法是基于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的效率變化分析方法，其可以分為效率變化和技術(shù)變化，效率變化又可細(xì)分為純效率變化和規(guī)模效益變化。根據(jù)Fare（1992）對(duì)兩個(gè)相鄰時(shí)期的Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)（Tfpch）的定義，本文選用變動(dòng)規(guī)模收益下的距離函數(shù)，即全要素生產(chǎn)率進(jìn)行投入—產(chǎn)出效率的縱向比較分析[20]。

（2）結(jié)果分析

表3顯示出各個(gè)省份縣級(jí)圖書館綜合效率變化情況。2012—2016年間有19個(gè)省份縣級(jí)圖書館Tfpch均值大于1，表示它們的綜合效率處于上升狀態(tài)。其中綜合效率增長(zhǎng)幅度最大的省份是西部地區(qū)的貴州（1.677）、青海（1.307）和陜西（1.242）。有7個(gè)省份Tfpch均值小于1，表明其縣級(jí)圖書館綜合效率正逐漸下降。其中下降幅度最大的是內(nèi)蒙古（0.9）、湖北（0.912）和山東（0.94）。各省份中唯有新疆Tfpch得分為1，效率水平保持不變。

表3 各省份縣級(jí)圖書館服務(wù)Malmquist指數(shù)得分

表4 不同年份的Malmquist指數(shù)分解結(jié)果

對(duì)Malmquist指數(shù)的進(jìn)一步分解可以分析縣級(jí)圖書館效率變化的內(nèi)部動(dòng)因。根據(jù)Malmquist指數(shù)計(jì)算公式可知綜合效率變動(dòng)（Tfpch）來(lái)源于資源配置效率（Pech）、規(guī)模收益率（Sech）和技術(shù)進(jìn)步效率（Techch）三個(gè)部分。表4Tfpch均值為1.079，表明觀察期內(nèi)縣級(jí)圖書館服務(wù)效率整體處于上升水平。從效率增長(zhǎng)的內(nèi)部動(dòng)因分析，技術(shù)進(jìn)步、資源配置和規(guī)模收益三項(xiàng)得分分別為1.045、1.012和1.022，表示三項(xiàng)效率增長(zhǎng)均對(duì)Tfpch值提升產(chǎn)生積極作用。

資源配置因素。2012—2016年各省份縣級(jí)圖書館Pech得分從1.073和1.077變?yōu)?.961和0.941，顯示既定產(chǎn)出前沿面條件下縣級(jí)圖書館對(duì)各項(xiàng)投入要素的配置效率在逐漸下降。從2012年國(guó)家發(fā)布執(zhí)行的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》到2017年出臺(tái)的第六次圖書館評(píng)估定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，均對(duì)縣級(jí)圖書館場(chǎng)館設(shè)施、文獻(xiàn)資源、人才和經(jīng)費(fèi)等資源占有和利用標(biāo)準(zhǔn)明確了量化考核要求。但一方面“橡皮圖章式”的基層文化事業(yè)體制制約了縣級(jí)圖書館與當(dāng)?shù)匚幕^、少年宮等其他公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理，使其政出多門，資源缺乏整合。另一方面圖書館本身供給導(dǎo)向的“采購(gòu)—貯藏—上架—流通”縱向服務(wù)鏈和“藏書樓”式的文獻(xiàn)結(jié)構(gòu)亦難以適應(yīng)當(dāng)前服務(wù)對(duì)象多樣化、個(gè)性化的文化需求。2017年文化部對(duì)中西部22個(gè)省區(qū)市調(diào)查顯示27%的縣域居民不知道當(dāng)?shù)貓D書館服務(wù)內(nèi)容，33%的居民認(rèn)為參與圖書館文化服務(wù)活動(dòng)對(duì)生產(chǎn)生活沒(méi)有實(shí)際作用[21]。

規(guī)模收益因素。觀察期內(nèi)大部分時(shí)間Sech值小于1，表明縣級(jí)圖書館規(guī)模收益多數(shù)年份處于下降狀態(tài)。圖書館規(guī)模收益需具備一系列主客觀條件?？陀^條件是技術(shù)可行背景下服務(wù)對(duì)象數(shù)量規(guī)模增長(zhǎng)導(dǎo)致服務(wù)成本被分?jǐn)偅a(chǎn)生正外部效應(yīng)。雖然當(dāng)前縣級(jí)圖書館較低的資源利用率客觀上為提供規(guī)模收益提供了較大空間，但數(shù)據(jù)顯示2012—2016年我國(guó)縣域人口數(shù)量從6.9億減少到6.8億，加之群眾參與縣級(jí)圖書館的熱情較低，客觀上制約了縣級(jí)圖書館規(guī)模收益的提升。主觀方面，觀察期內(nèi)我國(guó)縣級(jí)圖書館從業(yè)人員從2.84萬(wàn)人發(fā)展到2.96萬(wàn)人，但館均具備專業(yè)技術(shù)資格或技術(shù)職稱的專業(yè)人員數(shù)量?jī)H從6.7人增長(zhǎng)到7.2人，無(wú)實(shí)質(zhì)增長(zhǎng)表現(xiàn)，制約了縣級(jí)圖書館的分工深化和學(xué)習(xí)效應(yīng)，無(wú)法保證其獲得外部規(guī)模收益。

技術(shù)進(jìn)步因素。觀察期內(nèi)大部分時(shí)間Techch值大于1，均值為1.045，表示技術(shù)進(jìn)步效率不斷上升。對(duì)Pech、Sech和Techch三種內(nèi)部動(dòng)因的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率計(jì)算結(jié)果是15.19%、27.85%和56.96%，對(duì)比顯示技術(shù)進(jìn)步效率（Techch）是綜合效率發(fā)展最主要的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。以圖書館信息化建設(shè)為例，數(shù)據(jù)顯示2012—2016年我國(guó)縣級(jí)圖書館信息化發(fā)展勢(shì)頭良好：全國(guó)縣級(jí)圖書館電子閱覽室面積從32萬(wàn)平方米增長(zhǎng)到41萬(wàn)平方米，電子閱覽室終端數(shù)從5.8萬(wàn)臺(tái)增長(zhǎng)到8.6萬(wàn)臺(tái)，電子文獻(xiàn)館藏量從1 730萬(wàn)冊(cè)增至2.47億冊(cè)，年圖書館網(wǎng)站訪問(wèn)量從0.3億次增至1.5億次。技術(shù)進(jìn)步不僅是在圖書館硬件領(lǐng)域，更體現(xiàn)在其管理服務(wù)方面：除經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以外，重慶、湖南等中西部地區(qū)縣級(jí)圖書館正加步普及在線閱讀、互聯(lián)網(wǎng)訪問(wèn)和遠(yuǎn)程講座培訓(xùn)等知識(shí)拓展服務(wù)，彰顯出圖書館服務(wù)理念和管理方式的轉(zhuǎn)變。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明全國(guó)縣級(jí)圖書館舉辦各類講座培訓(xùn)場(chǎng)次從2011年的3.1萬(wàn)增長(zhǎng)到2015年的5.3萬(wàn)，服務(wù)群眾從440萬(wàn)人次增長(zhǎng)到650萬(wàn)人次。發(fā)生在圖書館軟、硬環(huán)境的技術(shù)進(jìn)步切實(shí)起到了增強(qiáng)群眾參與、提高資源利用效率的作用。

5 縣級(jí)圖書館服務(wù)效率演進(jìn)的外部動(dòng)因檢驗(yàn)

5.1 方法與數(shù)據(jù)

本文以BBC模型計(jì)算得出的圖書館綜合服務(wù)效率得分為因變量。由于DEA效率計(jì)算結(jié)果作為因變量處于0—1之間，而數(shù)據(jù)類型是平衡面板數(shù)據(jù)，為了避免OLS估計(jì)帶來(lái)的偏誤，充分利用面板數(shù)據(jù)中所包含的橫截面和時(shí)間序列信息，本文將采用受限的面板Tobit模型，并對(duì)其中的個(gè)體異質(zhì)性和隨機(jī)效應(yīng)的選取進(jìn)行方法說(shuō)明。

不可觀測(cè)，擾動(dòng)項(xiàng),而ui為個(gè)體效應(yīng)。首先給定個(gè)體效應(yīng)ui的情況下，個(gè)體i的條件分布為：

式2中的個(gè)體異質(zhì)性u(píng)i不可觀測(cè)。假設(shè)，記其概率密度函數(shù)為。記的聯(lián)合密度函數(shù)為，并使

去掉式3中的ui積分即可得到y(tǒng)it的邊緣密度，并通過(guò)檢驗(yàn)來(lái)判斷是否存在個(gè)體異質(zhì)性。依據(jù)上述，建立面板Tobit模型如下：

式4中因變量TEit為各樣本各年份的圖書館綜合服務(wù)效率得分值，各個(gè)自變量的符號(hào)含義及指標(biāo)數(shù)據(jù)如表5所示。

表5 外部動(dòng)因各自變量指標(biāo)及數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)

5.2 回歸結(jié)果

表6 各地區(qū)縣級(jí)圖書館服務(wù)效率影響因素關(guān)系分析

表6中各個(gè)模型回歸結(jié)果顯示各變量回歸系數(shù)基本保持方向一致，但在各變量回歸系數(shù)顯著性結(jié)果方面存在差別。一般地，我們?cè)试S個(gè)體效應(yīng)存在，如果在模型3中直接加入面板單位虛擬變量，所得的固定效應(yīng)估計(jì)量應(yīng)有偏誤。因此模型4考慮隨機(jī)效應(yīng)的面板Tobit回歸。模型 4對(duì)隨機(jī)效應(yīng)的面板Tobit回歸LR檢驗(yàn)結(jié)果強(qiáng)烈拒絕，故認(rèn)為存在隨機(jī)效應(yīng)。本文將主要針對(duì)模型4的回歸結(jié)果進(jìn)行分析。

5.3 服務(wù)效率的外部動(dòng)因分析

從表6模型4的結(jié)果分析，對(duì)各地區(qū)的縣級(jí)圖書館綜合服務(wù)效率提升有積極影響的是地區(qū)人均受教育程度、中央—省級(jí)財(cái)政分權(quán)程度和地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)固定投資額三個(gè)指標(biāo)，產(chǎn)生負(fù)面影響的是縣域人口集中度指標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)因素和低層次的財(cái)政分權(quán)因素未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。

（1）經(jīng)濟(jì)水平。在控制其他相關(guān)自變量基礎(chǔ)上，GPC的回歸系數(shù)表明地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)縣級(jí)圖書館服務(wù)效率產(chǎn)生非顯著負(fù)向影響。有研究表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，越容易導(dǎo)致公共資金浪費(fèi)，會(huì)缺乏控制政府成本的內(nèi)在動(dòng)力和約束進(jìn)而導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹和運(yùn)行低效率[22]。地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展固然能增強(qiáng)圖書館發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也能增強(qiáng)政府對(duì)公共文化服務(wù)財(cái)政投入能力，但并不必然提高服務(wù)效率。前文分析已經(jīng)表明經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，其縣級(jí)圖書館資源配置效率卻在逐步下降，這是縣域公共文化服務(wù)投入數(shù)量與服務(wù)效率相互割裂的明顯例證。除“資源擁擠”因素以外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)居民往往擁有多元的文化生活方式和文化消費(fèi)選擇，由此亦可引致該結(jié)果產(chǎn)生[23]。

（2）社會(huì)文化。與預(yù)期一致，回歸結(jié)果證實(shí)了居民受教育程度對(duì)縣級(jí)圖書館服務(wù)效率均有顯著的正向影響。如馬克思所言“消費(fèi)的能力是消費(fèi)的條件，因而是消費(fèi)的首要手段，而這種能力是一種個(gè)人才能的發(fā)展，一種生產(chǎn)力的發(fā)展”[24]。良好的教育保障了縣域居民具有識(shí)別、表達(dá)公共文化需求和參與圖書館公共文化服務(wù)的基本能力，從而有利于縣級(jí)圖書館擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面、提高資源利用效率。

（3）人口分布。與經(jīng)驗(yàn)相悖，本文實(shí)證結(jié)果顯示縣域人口集中反而會(huì)抑制縣級(jí)圖書館服務(wù)績(jī)效提升。在城市空間擴(kuò)展過(guò)程中，不同區(qū)域的人口密度變化自然導(dǎo)致對(duì)交通、土地、醫(yī)療、文化等公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的空間分布發(fā)生改變，同時(shí)優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)也引導(dǎo)和影響著地區(qū)人口的空間分布[25]。出現(xiàn)本文實(shí)證結(jié)果的根本原因是政府主導(dǎo)下兩種主要城鎮(zhèn)化模式之間的不協(xié)調(diào)。分稅制改革后，出于地方稅收最大化的目的，土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)了城鎮(zhèn)空間的快速擴(kuò)張，而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)束縛了農(nóng)村人口流動(dòng)、抑制了城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)，從而產(chǎn)生了空間城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不同步與不協(xié)調(diào)，也導(dǎo)致了公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在較大“欠賬”。由此便不難理解縣級(jí)圖書館既有服務(wù)資源與服務(wù)能力在縣域人口大量集中、居民公共文化服務(wù)需求快速增長(zhǎng)背景下的短缺乏力，其服務(wù)效率自然不升反降。

（4）財(cái)政分權(quán)。一般而言，與最優(yōu)公共服務(wù)供給相適應(yīng)的是存在著最優(yōu)的財(cái)政分權(quán)水平[26]。實(shí)證結(jié)果顯示：Fin1系數(shù)為顯著為正，F(xiàn)in2和Fin3系數(shù)不顯著，說(shuō)明提高分權(quán)層次有利于提升縣級(jí)圖書館服務(wù)效率。加大中央和省級(jí)政府之間的財(cái)政分權(quán)力度，既有利于克服央地間信息不對(duì)稱，又能實(shí)現(xiàn)省域范圍內(nèi)公共文化服務(wù)資源的統(tǒng)籌調(diào)配，解決當(dāng)前基層公共文化服務(wù)的區(qū)域內(nèi)差異問(wèn)題。而較低層次的財(cái)政分權(quán)如“市—縣分權(quán)”，對(duì)公共文化服務(wù)效率的負(fù)向影響體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在一個(gè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的地區(qū)，由于溝通成本較低、信息交換阻礙較少，分權(quán)反而可能存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的結(jié)果；二是基層政府橫向的GDP競(jìng)賽和縱向的財(cái)政收入分成機(jī)制鼓勵(lì)了縣級(jí)政府將由財(cái)政自主度擴(kuò)大而來(lái)的資金主要用于經(jīng)濟(jì)性支出，以實(shí)現(xiàn)上述政績(jī)與財(cái)政雙豐收的目的[27]。事實(shí)上無(wú)論是市管縣還是省直管縣的體制，縣級(jí)政府與上級(jí)政府的財(cái)政分權(quán)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極影響已多次被實(shí)證檢驗(yàn)，而低層次分權(quán)對(duì)縣域公共文化服務(wù)發(fā)展的積極作用則尚未突顯[28]。

（5）市場(chǎng)參與。與前文理論分析一致，實(shí)證表明各地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大也為縣級(jí)圖書館發(fā)展注入了活力，在縣級(jí)層面的公共文化服務(wù)體系中，政府與市場(chǎng)形成了良性的互補(bǔ)。我國(guó)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)一開(kāi)始就確立了政府、市場(chǎng)、社會(huì)多方參與的原則，政府負(fù)責(zé)保基本、促公平，市場(chǎng)提供多樣化產(chǎn)品和服務(wù)。以公共文化服務(wù)機(jī)制市場(chǎng)化而非責(zé)任市場(chǎng)化為前提的市場(chǎng)參與，其目的是通過(guò)政府與市場(chǎng)兩種力量的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)提供主體多元化和方式多樣化，逐步建立起多層次、多方式的現(xiàn)代公共文化服務(wù)供給體系，提高公共文化服務(wù)供給效率[29]。如近年來(lái)迅猛發(fā)展的館配業(yè)為公共圖書館與出版、文博等文化產(chǎn)業(yè)搭起了連接橋梁，不僅簡(jiǎn)化了很多中小型圖書館采訪數(shù)據(jù)、編目數(shù)據(jù)、貼磁條、貼條形碼等繁瑣工序，更重要的是為圖書館提供了市場(chǎng)信息，以利于它們優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)、對(duì)接市場(chǎng)需求。

6 結(jié)語(yǔ)

本文以縣級(jí)圖書館為例探討縣域公共文化服務(wù)效率演進(jìn)的過(guò)程及內(nèi)外動(dòng)因。觀察期內(nèi)我國(guó)縣級(jí)圖書館服務(wù)效率總體處于迂回上升的態(tài)勢(shì)，東、中、西部之間縣級(jí)圖書館服務(wù)效率總體差異較小，但是各個(gè)地區(qū)內(nèi)部的非均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)值得重視。對(duì)效率演進(jìn)的動(dòng)因分解發(fā)現(xiàn)：①?gòu)膬?nèi)部動(dòng)因貢獻(xiàn)度分解結(jié)果上看，技術(shù)進(jìn)步已成為當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)圖書館效率發(fā)展最主要的推動(dòng)力量；②地區(qū)居民受教育程度、高層次的財(cái)政分權(quán)與地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)推動(dòng)縣級(jí)圖書館服務(wù)效率提升有顯著的外部促進(jìn)作用，而人均GDP和低層次財(cái)政分權(quán)對(duì)效率的影響尚不能確定；③縣域內(nèi)人口集中度的提高對(duì)縣級(jí)圖書館服務(wù)效率有顯著的負(fù)向影響。由研究結(jié)果引申而來(lái)的政策啟示包括以下幾點(diǎn)：

第一，以技術(shù)進(jìn)步為核心，夯實(shí)效率的內(nèi)生動(dòng)力。①加快建設(shè)基于信息技術(shù)的縣級(jí)數(shù)字圖書館。普及縣級(jí)圖書館的數(shù)字化管理系統(tǒng)，利用數(shù)字化加工、存儲(chǔ)、檢索、傳輸和利用技術(shù)打破傳統(tǒng)圖書館的圍墻。②穩(wěn)步建設(shè)基于移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的移動(dòng)圖書館。面對(duì)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)沖擊，縣級(jí)圖書館應(yīng)主動(dòng)調(diào)整工作思路和服務(wù)模式，積極開(kāi)發(fā)移動(dòng)應(yīng)用、建立方便快捷的移動(dòng)注冊(cè)和資源傳輸機(jī)制，為廣大移動(dòng)終端用戶提供直接在線閱讀服務(wù)。③探索建設(shè)基于物聯(lián)網(wǎng)的縣級(jí)智慧圖書館。有條件的地區(qū)可先行試點(diǎn)物聯(lián)網(wǎng)與圖書館深度融合發(fā)展，利用RFID技術(shù)對(duì)館藏進(jìn)行智能管理，引入AR增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)技術(shù)加深讀者的閱讀體驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)可視化和個(gè)性化。

第二，合理劃分政府間財(cái)事權(quán)關(guān)系，提升基層圖書館管理統(tǒng)籌層次。在省—市—縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)和管理體制改革過(guò)程中厘清地方各級(jí)文化主管部門財(cái)事權(quán)關(guān)系，適度提高省級(jí)財(cái)政分權(quán)比例，強(qiáng)化省級(jí)政府投入責(zé)任，加大省級(jí)部門對(duì)基層文化機(jī)構(gòu)發(fā)展資金的統(tǒng)籌安排與資源的統(tǒng)一調(diào)度。省級(jí)政府應(yīng)把縣級(jí)圖書館建設(shè)當(dāng)成民生工程來(lái)抓，納入到政府年度規(guī)劃中實(shí)施。建立健全制度化的、有法律保障的省級(jí)公共文化財(cái)政投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)圖書館經(jīng)費(fèi)投入預(yù)算化，經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目法定化，使基層公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)增加幅度與省級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度相適應(yīng)，確?？h級(jí)圖書館運(yùn)行經(jīng)費(fèi)按時(shí)足額到位。同時(shí)，省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)管理和使用的監(jiān)督審查，杜絕自上而下的分權(quán)和政府間財(cái)政收入分成的“反向激勵(lì)”誘發(fā)基層政府GDP競(jìng)賽，避免基層政府公共文化服務(wù)投入短缺和不均。

第三，壯大縣域文化產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)與公共文化服務(wù)融合發(fā)展。一方面，公共文化服務(wù)為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展培育出良好的文化土壤、消費(fèi)人群，通過(guò)不斷參與文化活動(dòng)，廣大群眾就會(huì)感受到物質(zhì)生活以外的精神愉悅，會(huì)自覺(jué)地去消費(fèi)更多的文化產(chǎn)品。另一方面，公共選擇理論認(rèn)為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為居民文化消費(fèi)提供了一種公私產(chǎn)品消費(fèi)選擇的可能，地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大有利于對(duì)公共文化服務(wù)產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，倒逼圖書館治理結(jié)構(gòu)、招標(biāo)采購(gòu)、質(zhì)量控制等管理體制機(jī)制改革，促進(jìn)其社會(huì)化發(fā)展。因此，縣域公共文化服務(wù)應(yīng)鼓勵(lì)市場(chǎng)參與，注重發(fā)揮以產(chǎn)業(yè)為軸心的市場(chǎng)資源配置基礎(chǔ)作用，注重保護(hù)以公共文化服務(wù)為中心的群眾基本文化權(quán)益，推動(dòng)二者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、融合發(fā)展。

第四，協(xié)調(diào)兩個(gè)城鎮(zhèn)化，加快完善基層公共文化服務(wù)體系。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府應(yīng)注重人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌好公共文化服務(wù)承載力與城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度，合理規(guī)劃城市空間、人口分布與公共文化服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局，避免人口集中帶來(lái)的“擁堵效應(yīng)”。就縣級(jí)圖書館服務(wù)而言，應(yīng)加快實(shí)施縣級(jí)圖書館總分館制，建成以縣圖書館為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站為分館、村社農(nóng)家書屋為服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，深入覆蓋農(nóng)村腹地的基層公共文化服務(wù)體系。明確由中心負(fù)責(zé)文獻(xiàn)采編、人員培訓(xùn)和資源調(diào)配，定期配送至各分館和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)總分館之間分工明確、責(zé)任到位、人員流動(dòng)、資源貢獻(xiàn)，切實(shí)解決縣域內(nèi)短期服務(wù)能力短缺和長(zhǎng)期資源配置不均衡問(wèn)題。

（來(lái)稿時(shí)間：2018年4月）