非訴行政執(zhí)行錯誤賠償義務(wù)機關(guān)的確定

【摘 要】 本文基于非訴執(zhí)行行為的幾個階段，分別就基礎(chǔ)行為錯誤、裁定執(zhí)行行為錯誤、以及執(zhí)行實施行為錯誤分別應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)對行政相對人的賠償義務(wù)進行了分析確定。行政決定執(zhí)行過程中被執(zhí)行人合法權(quán)益被侵害的原因只是行政機關(guān)做出行政決定時的錯誤，因此行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)作為賠償義務(wù)機關(guān)對被執(zhí)行人的損害承擔(dān)責(zé)任。辯析了執(zhí)行裁定的性質(zhì)，認(rèn)為執(zhí)行裁定實質(zhì)上僅是法院司法權(quán)行使的體現(xiàn)，筆者認(rèn)為這種情形下作出裁定的法院應(yīng)當(dāng)為賠償義務(wù)機關(guān)，對被執(zhí)行人的損害承擔(dān)賠償責(zé)任，但其可以對行政機關(guān)進行追責(zé)。執(zhí)行實施行為錯誤賠償義務(wù)機關(guān)的確定，根據(jù)違法歸責(zé)原則，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)作為賠償義務(wù)機關(guān)對被執(zhí)行人合法權(quán)益的損害承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】 非訴執(zhí)行；執(zhí)行依據(jù)；合法性審查；賠償義務(wù)機關(guān)

行政非訴執(zhí)行是指公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取強制措施，使行政機關(guān)的行政行為得以實現(xiàn)的制度。[1]非訴執(zhí)行行為包括三個階段：基礎(chǔ)行政行為，裁定執(zhí)行的司法行為以及執(zhí)行實施行為。其中，基礎(chǔ)行政行為是指行政機關(guān)根據(jù)事實和法律依據(jù)對行政相對人做出行政決定的行為；裁定執(zhí)行的司法行為是指人民法院根據(jù)行政機關(guān)的申請，經(jīng)過合法性審查做出執(zhí)行裁定的行為；執(zhí)行實施指具有執(zhí)行權(quán)的機關(guān)實施行政決定，對被執(zhí)行人的權(quán)利產(chǎn)生實際影響的行為。[2]各階段的獨立性和對執(zhí)行違法產(chǎn)生的作用不同，決定了賠償責(zé)任的可分性，然而法律并未明確規(guī)定非訴執(zhí)行錯誤時責(zé)任主體的確定規(guī)則，導(dǎo)致實踐中一旦出現(xiàn)非訴執(zhí)行錯誤，法院和行政機關(guān)之間相互推諉，合法權(quán)益被侵害的被執(zhí)行人無法找到賠償義務(wù)機關(guān)，造成被執(zhí)行人求償無門。

一、基礎(chǔ)行為錯誤賠償義務(wù)機關(guān)的確定

最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋的第一百六十條第二款規(guī)定：人民法院在做出裁定前發(fā)現(xiàn)行政行為明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)聽取被執(zhí)行人和行政機關(guān)的意見。該條文僅規(guī)定了被執(zhí)行人可以參與到司法審查的一種情形，即行政行為存在明顯違法，然而行政行為不存在明顯違法，但存在一般違法或者違反合理性，法院對此類行政行為審查時是否應(yīng)當(dāng)聽取被執(zhí)行人意見，相關(guān)法律并無明確規(guī)定。在不聽取被執(zhí)行人意見的情況下就無法了解行政相對人對行政行為在法定期限內(nèi)不提起復(fù)議和訴訟的真正原因，實踐中也確實存在因行政機關(guān)未盡告知義務(wù)導(dǎo)致行政相對人逾期未訴訟的情形。因行政機關(guān)在程序或者其他方面存在過錯，法院按照法定程序?qū)π姓C關(guān)提交的相關(guān)證據(jù)材料予以審查，根據(jù)已有證據(jù)對該行為表示認(rèn)可，做出執(zhí)行裁定，此時法院已經(jīng)履行了法定審查義務(wù)，行政決定執(zhí)行過程中被執(zhí)行人合法權(quán)益被侵害的原因只是行政機關(guān)做出行政決定時的錯誤，因此行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)作為賠償義務(wù)機關(guān)對被執(zhí)行人的損害承擔(dān)責(zé)任。

二、裁定執(zhí)行行為錯誤賠償義務(wù)機關(guān)的確定

《國家賠償法》第二條規(guī)定：國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。由此可知公民獲得國家賠償?shù)囊粋€前提是國家機關(guān)行使職權(quán)，賠償義務(wù)機關(guān)需要根據(jù)職權(quán)行使者來確定?！奥殭?quán)”是指管理職位所固有的發(fā)布命令和希望命令得到執(zhí)行的一種權(quán)力，[3]可見職權(quán)的“命令”來源是判斷職權(quán)主體的重要因素，在非訴執(zhí)行中執(zhí)行命令涉及到法院的執(zhí)行裁定和行政機關(guān)的行政決定兩個方面，可是執(zhí)行實施的依據(jù)究竟是哪一個，法律對此并未明確。因此弄清楚法院執(zhí)行裁定的性質(zhì)尤為重要。

1、執(zhí)行裁定的性質(zhì)

有學(xué)者認(rèn)為法院的裁定僅僅是行政強制執(zhí)行的繼續(xù)與延伸，屬于行政機關(guān)委托法院執(zhí)行行政決定，非訴執(zhí)行性質(zhì)仍是行政行為，因此執(zhí)行依據(jù)應(yīng)當(dāng)是該行政決定。另有觀點認(rèn)為非訴執(zhí)行實質(zhì)上是一種司法行為，因為只有經(jīng)過法院審查予以認(rèn)可，行政決定才可執(zhí)行，即行政行為并不具有自然效力，而是由法院的執(zhí)行裁定賦予其執(zhí)行力，因此執(zhí)行依據(jù)為法院的執(zhí)行裁定。[4]筆者認(rèn)為，非訴執(zhí)行制度設(shè)置的目的在于防止行政權(quán)的濫用，為行政相對人的合法權(quán)益提供雙重保障，法院的執(zhí)行裁定是對行政決定執(zhí)行力的補充或者是對其強制力的公示。因此針對不同的情形，法院執(zhí)行裁定的性質(zhì)也不同，即非訴執(zhí)行具有雙重性質(zhì)。一種情形，法律規(guī)定行政行為存在明顯或者重大違法情形時無效，對于這種行政行為，法院在審查過程中可以聽取被執(zhí)行人和申請執(zhí)行行政機關(guān)的說明，作出是否執(zhí)行的裁定。在此過程中，法院的工作人員存在受賄、徇私枉法等情形，或者與行政機關(guān)相互串通或因其他原因，最終對無效的行政行為作出執(zhí)行裁定，故意損害被執(zhí)行人合法權(quán)益，此時由于行政機關(guān)的行政決定屬于自始無效，不具有執(zhí)行力，法院的執(zhí)行裁定對該行政行為的執(zhí)行力做了實質(zhì)上的補充，成為了執(zhí)行實施的依據(jù)。另一種情形，行政行為僅存在一般違法或者瑕疵，構(gòu)成有效的行政行為，具有執(zhí)行力，屬于《行政強制法》第五十七條規(guī)定的“具備法定執(zhí)行效力的行政決定”。法院經(jīng)過對行政機關(guān)提交的相關(guān)證據(jù)材料的審查，對該行政決定予以認(rèn)可做出執(zhí)行裁定，由于具體行政行為雖然具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，但并沒有產(chǎn)生既判力，具體行政行為違法的可能性仍然存在。通過法院合法性審查對行政行為違法性存在與否進行司法確認(rèn)，這只是對行政行為強制力予以公示，在實體上對行政行為的執(zhí)行力并無影響。因此，執(zhí)行裁定實質(zhì)上僅是法院司法權(quán)行使的體現(xiàn)，執(zhí)行實施階段的依據(jù)仍為行政機關(guān)的行政決定。

2、裁定錯誤賠償義務(wù)機關(guān)的確定

在裁定執(zhí)行的司法行為階段，《行政強制法》第五十七條規(guī)定法院對行政機關(guān)強制執(zhí)行的申請進行書面審查，《行政訴訟法》更在總則部分規(guī)定法院審理行政案件時對行政行為是否合法進行審查，從而將合法性審查原則加以明確。對于合法性審查是形式審查還是實質(zhì)審查，不同的學(xué)者有不同的看法。支持形式審查的主要依據(jù)是法律對法院審查期限的限制，《行政強制法》規(guī)定除了存在“三明顯”的情形外，法院應(yīng)當(dāng)自受理之日起七日內(nèi)作出執(zhí)行的裁定。然而實踐中法院對于非訴執(zhí)行案件的審查也是根據(jù)作出行政行為的主體和程序是否合法，事實和法律依據(jù)是否充分，行為是否具有可執(zhí)行性等角度展開，對于涉及當(dāng)事人重大權(quán)益的房屋征收補償決定等行政行為，還需要審查行為的合理性和可執(zhí)行性等內(nèi)容。[5]同時非訴執(zhí)行制度設(shè)立的目的在于以司法權(quán)來防止行政權(quán)的濫用，維護行政相對人的合法的權(quán)益，因此，法律規(guī)定的書面審查更應(yīng)理解為是實質(zhì)審查，因此法院是否進行了實質(zhì)審查是確定賠償義務(wù)機關(guān)的重要依據(jù)。通過對法院審查有效行政行為和無效行政行為的不同作用進行分析，可知兩種情形下國家賠償義務(wù)機關(guān)不同。

（1）對無效行政行為裁定錯誤賠償義務(wù)機關(guān)的確定。重大、明顯的違法行政行為屬于無效的行政行為，且行為自始無效，即行為從作出時起就不具有執(zhí)行力。在這種情形下法院工作人員存在過錯或違法行為，對該無效行政行為作出執(zhí)行裁定，根據(jù)上述分析可知該裁定實質(zhì)上為非訴執(zhí)行的依據(jù)。因此筆者認(rèn)為這種情形下作出裁定的法院應(yīng)當(dāng)為賠償義務(wù)機關(guān)，對被執(zhí)行人的損害承擔(dān)賠償責(zé)任，但其可以對行政機關(guān)進行追責(zé)，原因如下：第一，根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第一百六十一條的規(guī)定，“三明顯”行為屬于“應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行”的行為，法院違法行使司法權(quán)，根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定：“人民法院對判決、裁定及其他生效法律文書執(zhí)行錯誤，造成損害的，賠償請求人要求賠償?shù)某绦?，使用刑事賠償程序的規(guī)定”，法院應(yīng)當(dāng)對被執(zhí)行人的損害承擔(dān)責(zé)任。而行政機關(guān)在明顯缺乏事實和法律依據(jù)條件下作出行政行為，違反了依法行政原則，同時該行政行為為法院執(zhí)行裁定的內(nèi)容，因此無強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)間接侵害了被執(zhí)行人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；第二，行政法作為一個法律部門，當(dāng)中的內(nèi)容有內(nèi)在的邏輯和共通之處，因此可以借鑒行政法當(dāng)中的其它做法來處理非訴執(zhí)行中法院和行政機關(guān)的關(guān)系。對比行政復(fù)議和非訴執(zhí)行會發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議是行政機關(guān)針對行政爭議和部分民事爭議，對具體行政行為進行的合法性和合理性審查，通過行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督達到合法行政，維護行政相對人的合法權(quán)益；在非訴執(zhí)行中，行政相對人對行政決定的不予執(zhí)行表明行政相對人與行政機關(guān)之間就某件事實存在爭議，法院針對該爭議對具體行政行為進行合法性審查，這是通過司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)來達到合法行政的目的。而《行政訴訟法》規(guī)定：“經(jīng)過復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告?！痹撘?guī)定設(shè)置的目的在于督促行政復(fù)議機關(guān)依法行使職權(quán)，從而實現(xiàn)行政復(fù)議的效果，實踐也證明復(fù)議機關(guān)維持原行政行為的做法減少。那么通過司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)保證司法權(quán)正確行使，因此在非訴執(zhí)行中可借鑒行政復(fù)議的規(guī)定，使得法院與行政機關(guān)共同對被執(zhí)行人的損害承擔(dān)責(zé)任。但由于執(zhí)行依據(jù)為法院的執(zhí)行裁定，對于被執(zhí)行人來說更明確，以法院為賠償義務(wù)機關(guān)也更加符合賠償?shù)谋忝褚?，法院可以對行政機關(guān)進行追責(zé)來實現(xiàn)責(zé)任的公平分擔(dān)。

（2）對有效行政行為裁定錯誤賠償義務(wù)機關(guān)的確定。行政行為存在一般違法或者程序瑕疵，不足以影響行政行為效力，仍為有效行政行為，依據(jù)上文的分析，這種情形下非訴執(zhí)行在是以行政機關(guān)的行政決定為依據(jù)。筆者認(rèn)為，此時行政機關(guān)應(yīng)為對被執(zhí)行人損害進行賠償?shù)牧x務(wù)機關(guān)，理由如下：第一，由作出行政行為的行政機關(guān)進行賠償符合行政行為效力理論：有效的行政行為一經(jīng)作出具有強制執(zhí)行力，而無需其他國家機關(guān)另行賦予，那么有效的行政強制行為當(dāng)然具有執(zhí)行力。[6]法院的執(zhí)行裁定并未改變基礎(chǔ)行政行為，只是對該行為的執(zhí)行力予以確認(rèn)與公示，即被執(zhí)行人利益受到侵害是因為原具體行政行為。第二，行政強制行為著眼于“行政實效”，為了在實踐中發(fā)揮出執(zhí)法效果，就必定運用一些合法合理的手段來促進行政行為得以執(zhí)行，這些手段當(dāng)中就包括了司法手段，因此非訴執(zhí)行中法院的審查活動應(yīng)當(dāng)納入行政義務(wù)實效確保的范圍中。[7]執(zhí)行裁定作為司法審查活動的最終結(jié)果，也是行政行為實效確保的最有力的手段，因此造成侵害時的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由手段的服務(wù)對象即行政機關(guān)承擔(dān)。綜上，以行政決定為依據(jù)的情形下，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)為賠償義務(wù)機關(guān)。

三、執(zhí)行實施行為錯誤賠償義務(wù)機關(guān)的確定

這里的執(zhí)行錯誤僅指在執(zhí)行過程中存在錯誤，基礎(chǔ)行為階段與司法裁定階段均不存在錯誤。根據(jù)案件的性質(zhì)不同，目前我國在執(zhí)行實施階段通常采用“裁執(zhí)合一”和“裁執(zhí)分離”兩種模式，采用的模式不同，執(zhí)行錯誤時責(zé)任承擔(dān)也應(yīng)不同。

1、“裁執(zhí)合一”模式下賠償義務(wù)機關(guān)的確定

最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運行的若干意見》第13條明確規(guī)定：“行政非訴案件、行政訴訟案件的執(zhí)行，由立案機構(gòu)登記后轉(zhuǎn)行政審判機構(gòu)進行合法性審查；裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行的，再由立案機構(gòu)辦理執(zhí)行立案登記后移交執(zhí)行局執(zhí)行?！痹摋l文明確了非訴執(zhí)行實行行政審判庭審查，執(zhí)行局執(zhí)行的非訴執(zhí)行模式。由于執(zhí)行局作為法院的內(nèi)設(shè)執(zhí)行機構(gòu)，不具有對外獨立的主體地位，參照行政訴訟的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)視為法院委托執(zhí)行局執(zhí)行該行政決定，因此將此模式稱為非訴執(zhí)行的“裁執(zhí)合一”模式，該模式多用于金錢給付領(lǐng)域。[8]根據(jù)《行政強制法》第六十條的規(guī)定：行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，劃撥的存款、匯款以及拍賣和依法處理所得的款項應(yīng)當(dāng)劃入財政專戶。法院強制執(zhí)行所得需要過付給行政機關(guān)，可以理解為法院為了行政機關(guān)的利益從事執(zhí)行活動，由于行政決定不存在錯誤，依據(jù)文章前面所述，法院的執(zhí)行依據(jù)為行政機關(guān)的行政決定，即法院以行政機關(guān)的名義執(zhí)行活動，此時行政機關(guān)與法院之間類似于委托代理關(guān)系，行政機關(guān)作為“被代理人”應(yīng)當(dāng)對“代理人”法院在授權(quán)范圍內(nèi)的行為承擔(dān)法律責(zé)任，即行政機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)對執(zhí)行過程中因法院合理的行為所造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。但是法院執(zhí)行局在執(zhí)行過程中擴大執(zhí)行范圍造成的損害，可以視為法院超越行政機關(guān)的授權(quán)范圍，法院應(yīng)當(dāng)作為賠償義務(wù)機關(guān)對損害擴大的部分承擔(dān)賠償責(zé)任。而對于被執(zhí)行人來說，要求其區(qū)別行政機關(guān)過錯和法院過錯然后分別求償，無疑是增加了其負(fù)擔(dān)，違背非訴執(zhí)行保障行政相對人合法權(quán)益的立法宗旨，因此在這種情形下，應(yīng)以行政機關(guān)為國家賠償義務(wù)機關(guān)對被執(zhí)行人的損害承擔(dān)責(zé)任，之后行政機關(guān)可以向法院追責(zé)。

2、“裁執(zhí)分離”模式下賠償義務(wù)機關(guān)的確定

2012年2月27日通過并于4月10日起施行的《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收與補償決定案件若干問題的規(guī)定》第9條規(guī)定：人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行。這可以說是非訴行政執(zhí)行“法院裁定、行政執(zhí)行”模式的正式確立。實踐中這種模式也被大量使用，根據(jù)天津高院公布的《2011-2012年天津市行政案件司法審查情況報告》，2011年—2012年，天津市全市法院共受理行政案件3595件，非訴執(zhí)行案件6626件，可見審查非訴執(zhí)行已經(jīng)成為法院一項很繁重的工作。案件數(shù)量的不斷增多，案件復(fù)雜性與專業(yè)性也相對增強，使得執(zhí)行難的問題日益嚴(yán)重。因此法院為了減輕自身壓力和風(fēng)險同時表明自己中立的立場，涉及建筑拆除的案件，法院作出執(zhí)行裁定之后往往交由行政機關(guān)執(zhí)行。根據(jù)《國家賠償法》第2、3、4條的規(guī)定可知，我國行政賠償適用的是違法歸責(zé)原則。行政機關(guān)在執(zhí)行過程中存在過錯侵害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，行政機關(guān)屬于違法主體，法院在非訴執(zhí)行的整個過程中只是起到居中裁判人的作用，并無違法行為，因此針對這種情形下，根據(jù)違法歸責(zé)原則，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)作為賠償義務(wù)機關(guān)對被執(zhí)行人合法權(quán)益的損害承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

四、結(jié)語

非訴執(zhí)行制度不僅僅是促進行政效率，維護執(zhí)法權(quán)威的手段，也是保障行政相對人合法權(quán)益，防止行政權(quán)力濫用的重要制度，國家賠償制度是調(diào)整公權(quán)力致害后對受害人予以彌補損害的法律制度，二者相輔相成才可以發(fā)揮出最大功效。而賠償義務(wù)機關(guān)的確定是將二者相連接的重要橋梁，因此完善非訴執(zhí)行賠償義務(wù)機關(guān)的確定制度至關(guān)重要。將違法歸責(zé)原則與“權(quán)力監(jiān)督”的立法目的相結(jié)合，根據(jù)實際情形確定賠償義務(wù)機關(guān)，為合法權(quán)益受損的被執(zhí)行人提供明確的賠償義務(wù)機關(guān)，從而解決被執(zhí)行人求償難的問題。然而非訴執(zhí)行中也應(yīng)加強對被執(zhí)行人的關(guān)注，為其提供明確有效的審查程序參與方式和執(zhí)行后的權(quán)利救濟途徑，只有這樣才可能真正解決非訴執(zhí)行中的一系列問題，維護司法權(quán)威，緩和社會矛盾，使得依法治國成為現(xiàn)實。

【注 釋】

[1] 張樹義主編.行政訴訟法學(xué)（第二版）[m].中國政法大學(xué)出版社，2015.181.

[2] 參見：鄒艷茹.困境求解：非訴執(zhí)行過程中的賠償責(zé)任問題研究[J].山東審判，2013（6）.

[3] https：//baike.sogou.com/v120112.htm.

[4] 彭貫才.行政非訴案件執(zhí)行機制研究[D].吉林大學(xué)，2016.

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【作者簡介】

路曉靜（1997.1—），漢族，河北邯鄲人，天津師范大學(xué)法學(xué)專業(yè)學(xué)生.