北洋政府時(shí)期丁恩鹽務(wù)改革述評(píng)

畢昱文

摘 要：北洋政府時(shí)期，引岸專(zhuān)商制仍為當(dāng)時(shí)主要鹽制。“善后大借款”后，鹽務(wù)稽核總所總辦丁恩來(lái)到中國(guó)，為了保障債權(quán)國(guó)的利益，決定對(duì)窳敗不堪的中國(guó)鹽政進(jìn)行改革。他主張和推動(dòng)確定了鹽務(wù)稽核所系統(tǒng)在中國(guó)鹽政系統(tǒng)中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與控制地位，并對(duì)中國(guó)廣大鹽區(qū)進(jìn)行了調(diào)研。在此基礎(chǔ)之上，他循序漸進(jìn)地對(duì)中國(guó)鹽政進(jìn)行了改革。但是，鑒于中國(guó)當(dāng)時(shí)處于轉(zhuǎn)型期的社會(huì)特征及引岸專(zhuān)商制存在的物質(zhì)生態(tài)和制度生態(tài)沒(méi)有發(fā)生根本性的變化，丁恩的改革在一些鹽業(yè)管理細(xì)節(jié)上取得了成功，但終究沒(méi)有能夠從根本上廢除引岸專(zhuān)商制。

關(guān)鍵詞：丁恩；鹽務(wù)稽核所；鹽務(wù)改革 中圖分類(lèi)號(hào)：K26

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003—9864（2018）03—0044—10

引岸專(zhuān)商制作為清代至民國(guó)初期的主要鹽制，樹(shù)大根深，利廣壑深，積弊厚重。正如鹽務(wù)專(zhuān)家景夲白所言：“自宋蔡京首創(chuàng)引制，元明承之，于清為烈。千余年來(lái)，積弊相因，非務(wù)賢相名臣欲思改革，無(wú)如金錢(qián)萬(wàn)能，食弊者眾。雖有善者亦未如之何。已明末大儒如李雯、顧亭林未嘗不痛切陳詞，其立論要點(diǎn)不外‘就場(chǎng)征稅、任其所之八字，而攻擊之者則謂若果任其所之，則天下皆私鹽，一若引界一廢，則鹽稅無(wú)從征收；專(zhuān)商一去，則邊省勢(shì)將食淡。以此兩點(diǎn)為引商最大護(hù)符。故政府雖明知引制之弊，而不敢輕易改革。引商得以世其業(yè)?！雹?歷代至民國(guó)時(shí)期有識(shí)之士多欲對(duì)鹽制進(jìn)行改革，然困難重重，阻力重重。

一、丁恩鹽務(wù)改革前的機(jī)構(gòu)整頓及調(diào)研

（一）丁恩鹽務(wù)改革前的中國(guó)鹽政情況

太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)發(fā)生后，清政府為了鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，命令各督撫自行籌建軍隊(duì)參與鎮(zhèn)壓戰(zhàn)爭(zhēng)。為了解決軍隊(duì)籌建的軍費(fèi)問(wèn)題，清政府允許地方政府截留鹽稅及開(kāi)征鹽厘、雜稅等。再加上自道光年間以來(lái)，地方督撫兼有管理鹽政的職責(zé)，鹽政機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員任免等權(quán)力均由地方督撫掌控，使得地方鹽務(wù)管理人員的數(shù)目越來(lái)越冗多，機(jī)構(gòu)層層重疊，人浮于事，辦事效率低下。最重要的是，地方督撫截留鹽稅收入，鹽課稅制、稅率混亂不堪，財(cái)權(quán)分散于各地方政府手中。光緒帝和宣統(tǒng)帝都試圖將鹽稅等收入財(cái)權(quán)收歸中央，但均歸于失敗。

?民國(guó)肇興，仍然承襲清朝引岸專(zhuān)商制。承清之弊，再加上社會(huì)動(dòng)蕩，各省各自為政，統(tǒng)系紊亂，鹽政綱情疲敝，官引不興，梟販活躍。至1913年，“鹽政腐敗，已至極點(diǎn)”②，被人譏為“有鹽無(wú)政”。面對(duì)鹽政窳敗情況，對(duì)鹽務(wù)進(jìn)行改革和整頓已成為各省及各界人士的共識(shí)，改革鹽政成為眾望所歸?！吧坪蟠蠼杩睢焙贤Ш螅鈬?guó)銀行團(tuán)為保證借款本息的償付，希望中國(guó)改革鹽政。北洋政府也希望借外人之力將各省各自為政、截留把持的鹽稅收歸中央，從而強(qiáng)化中央對(duì)地方財(cái)稅的有效控制。財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙曾說(shuō)：“不將稽核權(quán)授諸外人，各省鹽稅決不能歸諸中央?！雹?當(dāng)時(shí)袁世凱已鎮(zhèn)壓了南方的二次革命，國(guó)內(nèi)政局出現(xiàn)了暫時(shí)統(tǒng)一，中央集權(quán)重新建立。這為鹽政改革、整頓奠定了政治基礎(chǔ)。

（二）丁恩鹽務(wù)改革前整頓鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)

丁恩整頓鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)并不是為了革除中國(guó)鹽政弊端來(lái)解決中國(guó)鹽政坑害民眾的問(wèn)題，而是要保障五國(guó)銀行團(tuán)的借貸收益及鹽稅收入。但是，客觀上，丁恩建立的運(yùn)轉(zhuǎn)高效的鹽政管理系統(tǒng)卻有利于其后來(lái)主張的中國(guó)鹽政改革。從丁恩所進(jìn)行的改革來(lái)看，最大的成就是建立稽核所機(jī)構(gòu)和改革鹽稅征收制度兩個(gè)方面，對(duì)后世影響也最大。

丁恩于1913年6月來(lái)華后，極力要挾中國(guó)政府?dāng)U大稽核所和洋員的各項(xiàng)權(quán)力。他的意見(jiàn)得到了各國(guó)公使和銀行團(tuán)的支持。重重壓力下，北洋政府于1914年2月9日頒布的《鹽務(wù)署稽核總所章程》規(guī)定，稽核總所總辦應(yīng)兼任鹽務(wù)署長(zhǎng)，會(huì)辦應(yīng)兼任鹽務(wù)署顧問(wèn)，總會(huì)辦意見(jiàn)不同時(shí)，由財(cái)政總長(zhǎng)核奪，從而使洋會(huì)辦升為中國(guó)鹽務(wù)的最高長(zhǎng)官。這樣，稽核總所不再隸屬于鹽務(wù)署，而是隸屬于財(cái)政部的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，有自己獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)和人事任免權(quán)，與鹽務(wù)署成為財(cái)政部下屬的兩個(gè)平行機(jī)構(gòu)，成為全國(guó)最高鹽務(wù)機(jī)關(guān)。在各地稽核分所，《鹽務(wù)稽核分所章程》規(guī)定，分所內(nèi)經(jīng)、協(xié)理等級(jí)職權(quán)平等。中國(guó)鹽政管理逐步形成了由鹽務(wù)稽核總所和稽核分所為主導(dǎo)來(lái)進(jìn)行監(jiān)督、控制的體制。這對(duì)其各項(xiàng)財(cái)務(wù)治理政策的推行，起到了合法性基礎(chǔ)的作用，是各項(xiàng)措施得以順利推行的制度性保證因素。

鹽務(wù)稽核所有自己獨(dú)立的管理、運(yùn)行系統(tǒng)。與中國(guó)傳統(tǒng)鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)不同，稽核所形成了“稽核總所——稽核分所——稽核支所”的獨(dú)立直屬管理體系。依照《鹽務(wù)署稽核總所章程》規(guī)定：“該華總辦洋會(huì)辦專(zhuān)任監(jiān)理發(fā)給引票、匯編各項(xiàng)收入之報(bào)告及表冊(cè)各事?！雹?稽核所主管稅收、放鹽等事務(wù)；鹽務(wù)署負(fù)責(zé)產(chǎn)制、運(yùn)銷(xiāo)、緝私等事務(wù)?；讼到y(tǒng)與地方行政機(jī)關(guān)、官員沒(méi)有隸屬關(guān)系，不會(huì)受到地方官吏和傳統(tǒng)體制掣肘與干預(yù)，可保證其具有西方財(cái)務(wù)管理思想的措施得以順利推行。同時(shí)，稽核所有一套高效、嚴(yán)格、制度化的人事管理制度，保證了職員能勤勉、嚴(yán)格、廉潔地工作。這是稽核所的各項(xiàng)措施得以全面推行的內(nèi)在因素。

鹽務(wù)稽核所是在中國(guó)傳統(tǒng)鹽業(yè)遭到西方國(guó)家資本輸出侵略后被動(dòng)應(yīng)對(duì)變局的產(chǎn)物。在中國(guó)傳統(tǒng)制度體系與西方資本主義制度體系發(fā)生沖突后，代表著先進(jìn)與強(qiáng)權(quán)的西方國(guó)家為了搶占新的市場(chǎng)，將中國(guó)傳統(tǒng)制度體系撕裂，強(qiáng)行植入自己的管理體制與派出機(jī)構(gòu)。為了鞏固統(tǒng)治，北京政府只能被動(dòng)地、非自主性地作出適應(yīng)性調(diào)整，配合外國(guó)資本對(duì)本國(guó)傳統(tǒng)制度體系進(jìn)行整合與重塑。鹽務(wù)稽核所的出現(xiàn)與存在，標(biāo)志著中國(guó)半殖民地、半封建社會(huì)形態(tài)開(kāi)始逐漸深入到中國(guó)社會(huì)的肌理。

（三）丁恩鹽務(wù)改革前的調(diào)研

丁恩改革之前，張謇倡導(dǎo)的鹽務(wù)改革方案由于周學(xué)熙等的阻撓沒(méi)能施行，引岸專(zhuān)商制仍然是中國(guó)鹽業(yè)的主要運(yùn)銷(xiāo)制度?！吧坪蟠蠼杩睢焙?，周學(xué)熙等守舊派希望可以通過(guò)洋人的干涉來(lái)保住專(zhuān)商制和引票，所以，在借款合同內(nèi)有引票須洋員簽字的內(nèi)容?？梢?jiàn)，引岸專(zhuān)商制保守勢(shì)力當(dāng)時(shí)還很雄厚。

鑒于當(dāng)時(shí)引岸專(zhuān)商制弊端叢生，民眾要求改革的呼聲異常高漲。當(dāng)時(shí)主張鹽業(yè)改革的意見(jiàn)主要有以下幾種：1912年張謇發(fā)表《改革全國(guó)鹽政意見(jiàn)書(shū)》，主張實(shí)行“就場(chǎng)官專(zhuān)賣(mài)制”；田桐氏主張無(wú)稅論，廢除鹽稅；還有人主張鹽業(yè)國(guó)營(yíng)論；丁恩則主張廢除引岸專(zhuān)商制，實(shí)行就場(chǎng)征稅、自由貿(mào)易政策。

丁恩到達(dá)中國(guó)后，為了對(duì)中國(guó)各大鹽場(chǎng)的產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)形勢(shì)形成認(rèn)識(shí)，他不辭勞苦，歷盡艱辛，從1913年7月起至1915年3月，帶著繆秋杰等助理人員，從考察長(zhǎng)蘆鹽場(chǎng)開(kāi)始，幾乎跑遍了包括東三省、山東、上海、廣東、福建、兩淮、云南、四川、陜甘等各地的大鹽場(chǎng)。每到一處，丁恩對(duì)各鹽場(chǎng)鹽的產(chǎn)、運(yùn)、銷(xiāo)、存放等，詳如各鹽場(chǎng)引額引量、引岸、運(yùn)鹽運(yùn)道、鹽款收支、鹽硝專(zhuān)賣(mài)、稅課、鹽坨建設(shè)、鹽商、鹽業(yè)管理等均進(jìn)行了詳細(xì)考察。他每考察一處，即寫(xiě)出調(diào)查情況及對(duì)該鹽區(qū)的改革意見(jiàn)書(shū)，上報(bào)財(cái)政部與鹽務(wù)署。

經(jīng)過(guò)調(diào)查，丁恩發(fā)現(xiàn)中國(guó)各鹽區(qū)復(fù)雜的情況。比如在東三省，當(dāng)時(shí)由張謇等改革派認(rèn)為的“中國(guó)鹽法最善”的鹽區(qū)，“奉天所行之鹽斤自由貿(mào)易制度及吉黑兩省之官收官運(yùn)官銷(xiāo)甚為妥善，確能征收巨款”①。實(shí)行自由貿(mào)易，“無(wú)論何人將鹽價(jià)交于制鹽灶戶(hù)并向收稅局照章繳稅，即準(zhǔn)由場(chǎng)購(gòu)鹽。唯除灶戶(hù)外其他售鹽者皆須領(lǐng)有躉買(mǎi)執(zhí)照為憑。”② 但是，也存在大量腐敗或者黑幕，比如鹽斤運(yùn)銷(xiāo)過(guò)程中的多次征收稽征稅，各分局還對(duì)經(jīng)過(guò)之鹽征收規(guī)費(fèi)等。1913年夏天，鹽運(yùn)使曾請(qǐng)政府撥付官專(zhuān)賣(mài)費(fèi)用245萬(wàn)余元，而每年獲利不足50萬(wàn)元。通過(guò)對(duì)長(zhǎng)蘆鹽場(chǎng)的調(diào)研，丁恩意識(shí)到必須廢除引岸專(zhuān)商制：“欲知鹽政之良窳，如何當(dāng)質(zhì)諸下列之兩證：一、國(guó)家收入鹽款之?dāng)?shù)；二、國(guó)民購(gòu)鹽之價(jià)。以二者證長(zhǎng)蘆鹽政無(wú)足可言。國(guó)家收入之款既征，出售零鹽之價(jià)復(fù)巨。若思整頓，急宜廢引法于銷(xiāo)購(gòu)蘆鹽之地域，設(shè)法大加推廣，使歸商專(zhuān)賣(mài)者，不得為所欲為?！雹?丁恩通過(guò)對(duì)兩浙鹽場(chǎng)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)“兩浙鹽務(wù)當(dāng)日極為紛亂難治，其原因半由運(yùn)輸困難，缺乏天然貿(mào)易孔道，半由鹽場(chǎng)散漫，民風(fēng)強(qiáng)悍”④。他通過(guò)對(duì)實(shí)行官專(zhuān)賣(mài)的福建鹽場(chǎng)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在林炳章任鹽運(yùn)使期間，其解交鹽稅收入僅僅2萬(wàn)元，而一次預(yù)支經(jīng)費(fèi)就達(dá)75萬(wàn)元。由此，丁恩發(fā)現(xiàn)中國(guó)鹽政之紛繁復(fù)雜：一方面他發(fā)現(xiàn)了引岸專(zhuān)商制帶來(lái)的嚴(yán)重弊端，主張必須廢除舊鹽制；另一方面，他也意識(shí)到對(duì)各鹽場(chǎng)均推行就場(chǎng)征稅、自由貿(mào)易的不可行性。他對(duì)自己剛?cè)胫袊?guó)時(shí)，試圖把印度治鹽經(jīng)驗(yàn)用于中國(guó)的想法進(jìn)行了調(diào)整，要在鹽業(yè)狀況復(fù)雜的中國(guó)進(jìn)行改革，必須做出合適的妥協(xié)與迂回。

二、丁恩鹽務(wù)改革主張及推行

（一）初到中國(guó)時(shí)，主張劃一稅率、就場(chǎng)征稅

丁恩剛到中國(guó)時(shí)，主張實(shí)行就場(chǎng)征稅、自由貿(mào)易政策。1913年6月24日，他在呈財(cái)政總長(zhǎng)的條陳中提到：“所有征收鹽稅各國(guó)大半采用官制官銷(xiāo)政策，以售鹽所獲之利潤(rùn)為實(shí)收之稅款。中國(guó)倡議改革人士皆以此項(xiàng)辦法為目標(biāo)，而印度鹽稅制度則與此項(xiàng)政策大異。其重點(diǎn)系在產(chǎn)區(qū)管理場(chǎng)產(chǎn)，或在沿海港口管理鹽斤。對(duì)于本地鹽斤于其未由鹽場(chǎng)或政府指定鹽坨起運(yùn)以前直接征稅一次，對(duì)于入口鹽斤于其未由船或海關(guān)鹽棧起運(yùn)以前直接征稅一次。征稅后，政府即不再加干涉，蓋以競(jìng)爭(zhēng)愈烈鹽價(jià)愈低為宗旨也?！雹?丁恩提出這個(gè)建議后，北洋政府即令各鹽業(yè)顧問(wèn)盡快加以討論。當(dāng)時(shí)丁恩等拿出印度實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易后，官鹽逐年增加及政府鹽稅收入也正比例增加的統(tǒng)計(jì)表來(lái)向當(dāng)局展示改革的必要性。北洋政府財(cái)政困窘，看到實(shí)行自由貿(mào)易可以增加鹽稅收入，頗覺(jué)有利，遂于1913年12月24日公布《鹽稅條例》。

《鹽稅條例》內(nèi)容主旨是實(shí)行一次征稅政策，為了征稅，規(guī)定各鹽區(qū)的稅率，并統(tǒng)一度量衡，統(tǒng)一使用司馬秤等。在改革之前，“而一縣內(nèi)不止一鹽商，如人民可以自由選擇，引商即不能壟斷，于是借輕稅鹽入重稅地，亦是私鹽之解釋。勾通官吏，故意將稅率紊亂，參差不齊，使一縣之內(nèi)有數(shù)種稅率。東鄉(xiāng)之民只準(zhǔn)食甲商之鹽，而西鄉(xiāng)之鹽一入東鄉(xiāng)，即指為越界私鹽，可以沒(méi)收重罰。故清初鹽稅每百斤二錢(qián)，全國(guó)幾乎一律，降至清末，鹽商愈分裂，稅率愈參差，如兩浙多至百余中等，山東多至六百余等，長(zhǎng)蘆亦多至數(shù)百等。國(guó)家何必紊亂其稅率？無(wú)非為保護(hù)引商個(gè)人之引地，而人民每年因此破家亡身者不計(jì)也。”② 丁恩為推行《鹽稅條例》，把中國(guó)產(chǎn)鹽銷(xiāo)鹽區(qū)域劃分為兩大區(qū)域，以淮河為界，“北區(qū)”包括奉天、長(zhǎng)蘆、河?xùn)|、山東、陜甘及淮北等區(qū)域，“南區(qū)”包括淮南、兩浙、福建、兩廣、四川、云南、揚(yáng)子四岸等區(qū)域，并聲明此條例為暫時(shí)條例，待鹽法公布時(shí)廢止?；怂闪⒑笫紫茸龅木褪墙y(tǒng)一稅率，一省之內(nèi)只允許有一種稅率。丁恩知道：“此項(xiàng)辦法極關(guān)重要，但僅與政府有益而已。至于運(yùn)銷(xiāo)各重要問(wèn)題仍完全照舊辦理，故人民仍收專(zhuān)商之剝削也?！雹?/p>

《鹽稅條例》公布后，效果幾乎被引商通過(guò)賄賂官員、強(qiáng)迫百姓購(gòu)買(mǎi)等方法消融于無(wú)形?！爸撩駠?guó)八九年間，從前二三千等之稅率已漸趨統(tǒng)一。全國(guó)計(jì)之不過(guò)數(shù)十等稅率?！雹?稅率統(tǒng)一了，但引商仍然賄賂官吏。稅率雖然劃一，但仍強(qiáng)迫人民在自己引地內(nèi)購(gòu)買(mǎi)食鹽，所以劃一稅率措施效果不彰。

（二）全面調(diào)查后，主張因地制宜、漸次推進(jìn)改革

鑒于引岸專(zhuān)商制的危害，丁恩主張將其廢除。他認(rèn)為，實(shí)行該制，就等于政府把行政權(quán)讓渡給鹽商，政府的鹽斤定價(jià)可使鹽商獲取厚利，因?yàn)閴艛嘟?jīng)營(yíng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，鹽商可以對(duì)百姓為所欲為，沒(méi)有了守信經(jīng)營(yíng)及改善鹽質(zhì)的主動(dòng)性。所以，其嚴(yán)重阻礙了鹽業(yè)的發(fā)展。1913年12月丁恩上書(shū)鹽務(wù)署署長(zhǎng)張弧，要求廢除引岸專(zhuān)商制。張弧表示贊同，但表示春運(yùn)已完，存鹽必多，應(yīng)延遲至次年7月1日后再議。丁恩也表示贊同。

就是對(duì)于這樣一個(gè)只有提法、沒(méi)有付諸于行動(dòng)的方案，引商大為驚恐，遂四處活動(dòng)，一面呈文財(cái)政部及總統(tǒng)府，一面籌集巨款來(lái)保護(hù)引權(quán)。引商在天津《大公報(bào)》等報(bào)紙上發(fā)表言論：“政府如將引權(quán)收回，鹽務(wù)利益將隨東西洋之水長(zhǎng)流，一去而不復(fù)返矣?！彼麄冞€造謠說(shuō)，“此種荒謬之條例陳實(shí)欲招徠外國(guó)有力資本家假借華人名義經(jīng)營(yíng)鹽業(yè)，而華商將淘汰”⑤ 等。張弧鑒于巨大壓力，提議將長(zhǎng)蘆引岸共計(jì)63縣（后增至74縣）于1914年7月1日起先試行自由貿(mào)易，以后按年抽簽決定取消引岸。長(zhǎng)蘆引商激烈反對(duì)，認(rèn)為自由貿(mào)易會(huì)造成鹽價(jià)走低侵蝕引岸，并會(huì)引起硝土鹽泛濫。財(cái)政部見(jiàn)此情景，于1914年6月2日召開(kāi)財(cái)政會(huì)議，認(rèn)為應(yīng)采取折衷辦法，即直豫兩省鹽商，由地方官或者鹽務(wù)署審查，為真正沒(méi)有洋人股份的商人發(fā)給審查證券，準(zhǔn)許其照章納稅購(gòu)鹽運(yùn)銷(xiāo)直豫兩省，其縣份及鹽斤數(shù)量都不受限制。所有引商及其鹽店伙計(jì)子侄都可承領(lǐng)此券。

1915年，丁恩派副會(huì)辦斯泰勞到天津調(diào)查蘆鹽運(yùn)銷(xiāo)辦法。斯泰勞經(jīng)查發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)利公司只放款給運(yùn)商，并不直接銷(xiāo)鹽而坐獲厚利。同時(shí)，丁恩還派總所華洋高級(jí)人員到直豫各地調(diào)查銷(xiāo)鹽情況，發(fā)現(xiàn)短斤少兩、攙砂和泥現(xiàn)象并沒(méi)減少。同年4月丁恩建議鹽務(wù)署即將所發(fā)販鹽特許證券取消，他說(shuō)：“現(xiàn)在名為自由貿(mào)易之法，完全失敗?！彼€建議，長(zhǎng)蘆引岸74縣殷實(shí)商人在納稅后可以自由購(gòu)鹽售鹽。但張弧認(rèn)為，應(yīng)暫緩置議，不能施以猛烈改革。后龔心湛、周學(xué)熙相繼出任財(cái)政總長(zhǎng)。周學(xué)熙將開(kāi)放61縣計(jì)劃取消，改由蘆綱商人共同承運(yùn)，名為“蘆綱公運(yùn)”。至此，長(zhǎng)蘆鹽務(wù)先行試點(diǎn)的改革徹底失敗了。

面對(duì)改革的巨大阻力，丁恩意識(shí)到中國(guó)鹽政的復(fù)雜情況，決定對(duì)鹽區(qū)進(jìn)行全面調(diào)研后再討論鹽制改革問(wèn)題，期限為三年。

1915年，丁恩到四川調(diào)研。自民國(guó)成立后，四川鹽業(yè)商運(yùn)官運(yùn)均被取消，采取自由貿(mào)易制度。四川鹽運(yùn)使晏安瀾組織18家運(yùn)鹽公司運(yùn)鹽銷(xiāo)售。3月，丁恩建議將已行自由貿(mào)易辦法予以維持。財(cái)政部命令四川繼續(xù)推行公司銷(xiāo)售鹽制，并保證鹽稅收入。四川運(yùn)使答應(yīng)試辦。在此期間，云南發(fā)生護(hù)法運(yùn)動(dòng)，局勢(shì)動(dòng)蕩，試辦失敗。丁恩主張取消公司，而推行真正的自由運(yùn)銷(xiāo)政策。鹽務(wù)署答應(yīng)取消公司，但原來(lái)的引岸繼續(xù)保留。

（三）全面調(diào)研后，對(duì)鹽業(yè)管理諸環(huán)節(jié)的改革

第一，鹽斤儲(chǔ)存。中國(guó)原來(lái)各地鹽場(chǎng)分散于海濱及各地鹽井附近，制成的鹽斤散漫堆放。鹽場(chǎng)漫無(wú)邊際，鹽斤的儲(chǔ)存也雜亂無(wú)章，這樣不僅不利于鹽斤的衛(wèi)生，更不利于鹽斤的管理，是“場(chǎng)私”不絕于縷的主要根源所在。丁恩采取將荒廢之鹽灘封閉的措施。1913年11月起長(zhǎng)蘆鹽區(qū)首先建立鹽坨儲(chǔ)存鹽斤，并將此辦法推廣到山東、淮北、兩浙、福建等地。

第二，鹽斤銷(xiāo)售。首先，丁恩主張劃一幣制。民國(guó)初年，各鹽區(qū)所用貨幣極其不統(tǒng)一。“長(zhǎng)蘆、山東征收銀兩，兩浙征收銀元，東三省征收小洋，廣東征收銀元、小洋，河?xùn)|征收銀兩、銀元，兩淮征收銀兩、制錢(qián)，福建征收銀兩、銀元與制錢(qián)。又如廣東，湖南，東三省三區(qū)地方發(fā)行之跌價(jià)紙幣及軍用票，繳稅亦皆照收，而以四川為最復(fù)雜，四川向用期票、紅票、軍票、制錢(qián)四種繳稅。各區(qū)所收課稅大都奇零，小數(shù)常達(dá)7位以下?！雹?1913年12月頒布的《鹽稅條例》規(guī)定，必須以銀元為單位。

其次，丁恩要求統(tǒng)一權(quán)衡。民國(guó)初期，中國(guó)鹽稅都是按照重量來(lái)征收，所以權(quán)量對(duì)于稅收非常重要。但民國(guó)初年中國(guó)各鹽區(qū)權(quán)量都不一樣?！伴L(zhǎng)蘆用庫(kù)平秤，每擔(dān)合英權(quán)1311/9磅，山東本地秤每擔(dān)合1331/3磅，兩淮用壩秤，每擔(dān)合152.5磅，鄂岸用庫(kù)秤，每擔(dān)合1361/4磅，湘岸用道秤，每擔(dān)合137.14磅，贛省用西官秤，每擔(dān)合137.625磅，皖岸用漕零三秤，每擔(dān)合137.14磅，兩浙本地秤，每擔(dān)合150磅，福建在場(chǎng)買(mǎi)鹽用洪華秤，每擔(dān)合136磅，在市售鹽用天平秤，每擔(dān)合129磅，滇省本地秤，每擔(dān)合1702/3磅?！雹?/p>

依據(jù)鹽稅條例，全國(guó)統(tǒng)一改用司馬秤。

第三，對(duì)各鹽場(chǎng)財(cái)務(wù)管理進(jìn)行系統(tǒng)的改革。為了鹽稅的有效征收，丁恩還對(duì)各鹽場(chǎng)財(cái)務(wù)管理辦法進(jìn)行了改革。以長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)財(cái)務(wù)管理為例，在鹽務(wù)稽核總所和長(zhǎng)蘆稽核分所成立之前，長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)經(jīng)費(fèi)為長(zhǎng)蘆鹽務(wù)各機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支中的最大宗。緝私營(yíng)官兵的薪俸開(kāi)支水平在當(dāng)時(shí)是比較高的，年終津貼、旅費(fèi)、雜費(fèi)等基本上是隨報(bào)隨銷(xiāo)，并無(wú)稽查、審核辦法；軍服、槍支彈藥按緝私營(yíng)所報(bào)官兵數(shù)目發(fā)放；房屋維修、船艦維修費(fèi)用基本上也是按緝私營(yíng)所報(bào)額數(shù)支付；對(duì)緝獲私鹽變價(jià)，長(zhǎng)蘆運(yùn)使根本不知道緝私營(yíng)每年所獲私鹽數(shù)目，更遑論其變價(jià)額數(shù)。緝私營(yíng)上報(bào)長(zhǎng)蘆運(yùn)署的賬目，也一般只是造具“舊有、新收、開(kāi)除、實(shí)在”四柱清冊(cè)，每項(xiàng)花銷(xiāo)只列其每月的花費(fèi)總數(shù)，并無(wú)細(xì)目。各項(xiàng)花銷(xiāo)均由緝私營(yíng)自說(shuō)自報(bào)，無(wú)需收據(jù)等憑據(jù)①。所以，原來(lái)緝私營(yíng)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支基本處于一種極度松散、缺乏監(jiān)管、混亂糊涂的狀態(tài)。

鑒于長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的混亂狀態(tài)，稽核總所成立之初，即對(duì)長(zhǎng)蘆緝私營(yíng)經(jīng)費(fèi)使用、管理等情況展開(kāi)了實(shí)地調(diào)查。后于1913年8月制定了鹽務(wù)各機(jī)關(guān)用款規(guī)則，對(duì)包括緝私營(yíng)在內(nèi)的各鹽務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，包含薪俸、辦公經(jīng)費(fèi)、膳費(fèi)、旅費(fèi)等經(jīng)常費(fèi)用，沒(méi)有鹽務(wù)稽核總所總會(huì)辦核準(zhǔn)，一律不得隨意開(kāi)支②。

為了使鹽務(wù)各機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支更加規(guī)范、精確，稽核造報(bào)所還下設(shè)了審計(jì)處，這使得緝私營(yíng)經(jīng)費(fèi)管理體制更具近代化特征。1913年11月，長(zhǎng)蘆運(yùn)署向長(zhǎng)蘆各機(jī)關(guān)下發(fā)了稽核所和審計(jì)處制定的“稽核總所核定俸薪收據(jù)單”“辦公雜費(fèi)收據(jù)單”“每月支出概算單式”“收支款目月結(jié)清單”及按照審計(jì)處章程擬訂的“領(lǐng)款總收據(jù)聯(lián)單”“審計(jì)分處領(lǐng)款憑單式”“補(bǔ)領(lǐng)憑單式”“薪俸收據(jù)式”等。而這樣規(guī)范細(xì)致的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支制度及單式，在長(zhǎng)蘆鹽政史上是從未有過(guò)的，正如長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使所稱(chēng)：“而事屬創(chuàng)辦，各處承辦未得要領(lǐng)，幾若無(wú)所適從。自應(yīng)規(guī)定畫(huà)一章程，以為提挈綱領(lǐng)之用，庶辦法不致歧誤，領(lǐng)款亦免稽遲?！雹?為了使長(zhǎng)蘆鹽務(wù)各機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出與稽核所所定辦法接軌，長(zhǎng)蘆運(yùn)署制定了《慎重支出概算章程（六條）》，要求“嗣后各局、所長(zhǎng)務(wù)須體念時(shí)艱，制節(jié)謹(jǐn)度，于用人購(gòu)物一切費(fèi)用，一一遵照此次所發(fā)章程辦理”④?；怂鶎?duì)鹽務(wù)各機(jī)關(guān)用款的嚴(yán)格審核監(jiān)督，對(duì)于建立規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度是有裨益的。正如長(zhǎng)蘆運(yùn)使楊壽相所稱(chēng)：“本署自奉設(shè)稽核造報(bào)分所以后，于支出款項(xiàng)監(jiān)督綦嚴(yán)。近準(zhǔn)函送總所核訂收據(jù)月結(jié)各式，精密異常。又自審計(jì)分處成立，疊準(zhǔn)函布章程格式，條理紛繁。究其要旨，不外于各種款目用途務(wù)求確當(dāng)?！雹?/p>

三、丁恩鹽務(wù)改革績(jī)效及原因分析

丁恩鹽務(wù)改革是外國(guó)資本主義勢(shì)力在民國(guó)初年為了維護(hù)本國(guó)在中國(guó)金融利益而進(jìn)行的一場(chǎng)順應(yīng)中國(guó)鹽業(yè)發(fā)展形勢(shì)與需求的自由貿(mào)易改革。對(duì)于丁恩鹽務(wù)改革的績(jī)效，不能用簡(jiǎn)單的成功或者失敗來(lái)概括?？梢哉f(shuō)，丁恩鹽務(wù)改革助推了中國(guó)引岸專(zhuān)商制走向衰落，并沒(méi)有將該制度徹底廢除；但丁恩對(duì)中國(guó)鹽業(yè)運(yùn)輸、銷(xiāo)售、稅收等環(huán)節(jié)的管理及財(cái)務(wù)制度改革均取得了顯著的成績(jī)。丁恩鹽務(wù)改革，是民國(guó)初年中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期進(jìn)行的一次開(kāi)啟中國(guó)鹽務(wù)近代化道路的改革，在中國(guó)鹽務(wù)近代化及社會(huì)近代化過(guò)程中起了重要作用。

（一）丁恩與鹽務(wù)改革的關(guān)系

對(duì)于丁恩，要認(rèn)清其官方的身份，但更須注意其個(gè)人化的性格、辦事特征。準(zhǔn)確區(qū)分其官方身份與個(gè)人處事特征，就能看清楚他來(lái)到中國(guó)后的一切行動(dòng)的實(shí)質(zhì)。

丁恩的官方身份是五國(guó)銀行團(tuán)為確保其借貸資本收益進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理、以債權(quán)國(guó)身份來(lái)督辦中國(guó)鹽政和鹽稅、以外國(guó)資本主義勢(shì)力強(qiáng)權(quán)來(lái)干涉中國(guó)內(nèi)政的代表人物。正是因?yàn)榇松矸?，丁恩為了稽核所的地位和職?quán)等，不惜與中國(guó)政府不斷提出交涉與抗議。他希望稽核總所成為全國(guó)最高鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)，也要求總會(huì)辦必須是全國(guó)鹽務(wù)最高管理長(zhǎng)官。稽核總所不僅是監(jiān)督審核鹽稅征收的機(jī)構(gòu)，更應(yīng)該管理場(chǎng)產(chǎn)、掣驗(yàn)、榷運(yùn)、鹽官鹽制、緝私等。為此，北洋政府不得不作出讓步，依照丁恩的思想對(duì)鹽務(wù)稽核總分所章程進(jìn)行了修改。因此，鹽務(wù)稽核所成了管理中國(guó)鹽政的核心中樞機(jī)構(gòu)，具有超越其他鹽務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)威性。丁恩更成為了這個(gè)中樞機(jī)構(gòu)的核心人物。他到任后的根本性問(wèn)題處置，從來(lái)沒(méi)有忘記其政治身份。比如其推動(dòng)鹽務(wù)改革的主要目的即是增加稅收，保障中國(guó)借款抵押物——鹽稅的完全征收。當(dāng)中國(guó)政府要求銀行團(tuán)撥付除償債外的一些鹽余時(shí)，丁恩提出要提存805萬(wàn)元作為準(zhǔn)備金，并將此做法持續(xù)下來(lái)，聲稱(chēng)是為了防止中國(guó)發(fā)生革命等情況時(shí)無(wú)法還款?！安榻杩詈贤瑑?nèi)對(duì)于存留盈余稅款作為準(zhǔn)備金原無(wú)規(guī)定之明文，而此項(xiàng)存留準(zhǔn)備金之辦法，當(dāng)日特因防備革命性質(zhì)之各種意外情事而設(shè)（一如現(xiàn)在之亂事者），俾持票之人其利息可由盈余款放還，并使中國(guó)政府對(duì)于各債務(wù)亦可得以時(shí)常從速全數(shù)撥付也。”① 他為債權(quán)國(guó)的利益做了最周到的安排。

作為一名長(zhǎng)期從事鹽務(wù)管理的官員，丁恩有著治理鹽務(wù)的較為現(xiàn)代的理念，有著腳踏實(shí)地、認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作作風(fēng)，同時(shí)還有著恪盡職守的專(zhuān)業(yè)精神。

丁恩來(lái)到中國(guó)后，就意識(shí)到中國(guó)管理鹽政思想之落后，而他有著簡(jiǎn)化行政程序以利于效率提升降低行政成本、促進(jìn)自由貿(mào)易及規(guī)范財(cái)務(wù)管理的先進(jìn)理念。他認(rèn)為“鹽政欲增加收入羅致巨款，政府不必獨(dú)攬制造，亦不必直購(gòu)于民發(fā)商轉(zhuǎn)售。本人之意，若民間能擇適宜地點(diǎn)制造佳鹽，供應(yīng)民食不致缺乏，復(fù)以公平之價(jià)售商轉(zhuǎn)銷(xiāo)，政府盡可聽(tīng)之。……蓋中國(guó)地廣人稠，施以放任政策則利于行政實(shí)多。……至于售鹽市價(jià)亦斷無(wú)劃一之理，即使產(chǎn)區(qū)定價(jià)一律，而各銷(xiāo)岸售價(jià)因運(yùn)費(fèi)之影響，亦必懸殊甚巨……由于引地專(zhuān)商之存在，改良辦法萬(wàn)難實(shí)現(xiàn)也。”② 對(duì)于中國(guó)鹽業(yè)行政管理過(guò)于繁瑣、引岸專(zhuān)商制阻遏鹽業(yè)發(fā)展等弊端，他銳意改革。

丁恩腳踏實(shí)地的工作作風(fēng)，使他在60歲的高齡，不辭辛勞，跑遍了中國(guó)十大鹽區(qū)，調(diào)查鹽業(yè)各項(xiàng)事宜?！埃ǘ《鳎?913年6月來(lái)華，7月即赴長(zhǎng)蘆鹽場(chǎng)和東三省考察，9月再去奉天、長(zhǎng)春、哈爾濱及海參崴，年底赴濟(jì)南、青島，轉(zhuǎn)上海并溯江而上巡視揚(yáng)子四岸，就兩淮鹽務(wù)辦法作詳細(xì)調(diào)查，然后去長(zhǎng)沙、漢口并沿江下行至揚(yáng)州十二圩，又赴板埔、新埔及淮北各場(chǎng)。1914年2、3月又赴廣東、福建、兩浙各區(qū)調(diào)查，于5月赴河?xùn)|調(diào)查。同年12月赴云南、四川調(diào)查川鹽銷(xiāo)楚情況。1915年秋季親至淮南鹽場(chǎng)。1916年冬兩次前往廣東、福建、兩浙鹽場(chǎng)。1917年秋又去寧夏、陜西、甘肅等地調(diào)查。舉凡中國(guó)鹽區(qū)，丁恩無(wú)不實(shí)地調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上寫(xiě)出實(shí)在情形與報(bào)告書(shū)。”③ 這為丁恩后來(lái)提出的切實(shí)可行的鹽業(yè)各環(huán)節(jié)改革方案奠定了實(shí)踐性、針對(duì)性、可操作性基礎(chǔ)。

丁恩恪盡職守的專(zhuān)業(yè)精神體現(xiàn)在他對(duì)中國(guó)存有厚重積弊的鹽政進(jìn)行的細(xì)致深入的改革。通過(guò)對(duì)中國(guó)十大鹽區(qū)進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查之后，丁恩認(rèn)識(shí)到中國(guó)鹽務(wù)弊病的深厚。為了增加鹽稅收入，也為了他所鐘愛(ài)的鹽業(yè)事業(yè)的發(fā)展，在任職期間，對(duì)于鹽業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，比如：堅(jiān)持就場(chǎng)征稅、劃一稅率、統(tǒng)一幣制、統(tǒng)一權(quán)量、取消鹵耗、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理、完善稽核制度等方面，都深入仔細(xì)、注重可操作性地進(jìn)行了改革，并且非常注重每項(xiàng)措施及制度的落實(shí)與實(shí)踐。

所以，分不同層面來(lái)看待丁恩，就能認(rèn)識(shí)清楚他到中國(guó)后的行動(dòng)及其績(jī)效。

（二）丁恩的憤慨與得意

丁恩認(rèn)為，中國(guó)鹽政最大的問(wèn)題在于中國(guó)士大夫不懂經(jīng)濟(jì)的最基本規(guī)律：即鹽斤運(yùn)銷(xiāo)越多，則價(jià)格越低，價(jià)格越低則銷(xiāo)售越順暢，政府收入就越來(lái)越巨，這本來(lái)是經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，但中國(guó)的統(tǒng)治者置該規(guī)律于不顧，以為要讓鹽斤多產(chǎn)多運(yùn)多銷(xiāo)，非得由政府加以干涉、規(guī)定不可。所以政府就將鹽務(wù)行政權(quán)委任于鹽商，由鹽商來(lái)代政府向食戶(hù)征收鹽稅。專(zhuān)商一旦獲批準(zhǔn)予壟斷運(yùn)銷(xiāo)鹽斤，因其有大利可圖，即會(huì)采取非合規(guī)手段來(lái)獲取利益最大化，比如行賄鹽官、坑害百姓等。丁恩認(rèn)清了這種引岸專(zhuān)商制的實(shí)質(zhì)，“上以損國(guó)、下以病民，唯專(zhuān)商獨(dú)獲其利而已”①，最重要的是，“由于少數(shù)引商享有專(zhuān)利之權(quán)，遂使食鹽大眾所出代價(jià)遠(yuǎn)超過(guò)鹽的成本，并使數(shù)逾千萬(wàn)之艱苦灶戶(hù)無(wú)由擴(kuò)充營(yíng)業(yè)（以致無(wú)意）改良鹽質(zhì)”②。這種制度嚴(yán)重影響了灶戶(hù)改良鹽業(yè)生產(chǎn)的動(dòng)力。所以，丁恩認(rèn)為，應(yīng)該采取自由貿(mào)易原則來(lái)對(duì)鹽業(yè)制度進(jìn)行改造。

可以說(shuō)，?丁恩改革中國(guó)舊鹽法的努力，取得了顯著效果。通過(guò)丁恩及其后繼者、中國(guó)有識(shí)之士的共同努力，至民國(guó)前期中國(guó)的引岸專(zhuān)商制逐漸走向了窮途末路。到1928年前，中國(guó)許多地區(qū)廢除了引岸專(zhuān)商制，實(shí)行自由貿(mào)易。詳細(xì)情況見(jiàn)下表：

在丁恩的努力下，1914年政府取消了河南正陽(yáng)關(guān)榷運(yùn)局、河?xùn)|督銷(xiāo)局、直隸永平七府及熱河、口北官運(yùn)局等，當(dāng)年就開(kāi)放引地有直豫引岸74縣、山東虞城、商丘等9縣，安徽宿、渦2縣，取消淮北票權(quán)，開(kāi)放換唄票鹽皖、豫引地，1915年又開(kāi)放了兩廣、長(zhǎng)蘆、云南全省銷(xiāo)區(qū)，1916年開(kāi)放引地有淮北近場(chǎng)5岸及徐淮6岸，兩浙永武經(jīng)銷(xiāo)地、川南18家運(yùn)鹽公司被取消，川北自由販賣(mài)、云南取消運(yùn)銷(xiāo)公司、潞鹽的陜岸被取消①。雖然有部分地區(qū)并沒(méi)有取得實(shí)際效果，但畢竟實(shí)現(xiàn)了其他改革者所不能夠取得的成績(jī)，從法規(guī)制度上撕開(kāi)了廢除引岸專(zhuān)商制的口子，開(kāi)辟了中國(guó)鹽務(wù)近代化的先河。

但是，中國(guó)鹽務(wù)運(yùn)銷(xiāo)制度的改革并沒(méi)有達(dá)到丁恩預(yù)想的目標(biāo)。長(zhǎng)蘆鹽場(chǎng)引岸專(zhuān)商制試點(diǎn)改革等的失敗，使丁恩極其憤慨：“引地之病民，盡人皆知之。今擬破除引岸，規(guī)劃改良，其所以為國(guó)利民福者，至深且遠(yuǎn)，乃以長(zhǎng)蘆之失敗，而整頓全國(guó)鹽務(wù)計(jì)劃遂因中輟?！粓D竟為保護(hù)一班商人之利益起見(jiàn)，而置無(wú)數(shù)貧困小民于不顧。就此一端，足證整頓鹽務(wù)之舉，今日尚非其時(shí)。本人以為可將從前所行產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)辦法切實(shí)加以改革而期達(dá)到減少舊日流弊，并防止新弊發(fā)生之目的。孰知事與愿違，一切希望皆成泡影?！雹?其無(wú)奈與挫敗感溢于言表。

丁恩也有得意的地方，除了改革鹽務(wù)根本制度，在鹽業(yè)管理各個(gè)環(huán)節(jié)上的改革，比如劃一稅率、統(tǒng)一幣制、統(tǒng)一權(quán)量、取消鹵耗、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理、完善稽核制度等方面，都取得了非常顯著的效果。首先，鹽稅收入收歸中央的改革初步實(shí)現(xiàn)，從袁世凱時(shí)期開(kāi)始，到1916年，有一些地方軍費(fèi)截留鹽稅、開(kāi)征鹽厘等附加稅，但全國(guó)大部分地區(qū)的鹽稅收入仍歸中央政府控制。其次，納稅鹽產(chǎn)量明顯增加，全國(guó)1910年時(shí)為2700余萬(wàn)擔(dān)，至1925年增至3300萬(wàn)擔(dān)③。再次，全國(guó)鹽稅收入由1913年的19044千元增加至1917年的82246千元④。又次，鹽務(wù)部門(mén)的工作效率較晚清時(shí)期有所提高，1913年鹽務(wù)部門(mén)的管理成本占全部鹽稅收入的20.43%，1914年降低至8.9%，1915年又降至8.5%⑤。

（三）丁恩鹽務(wù)改革喜憂(yōu)并存的原因

丁恩來(lái)到中國(guó)，在推動(dòng)中國(guó)鹽務(wù)改革上，確實(shí)是喜憂(yōu)參半。憂(yōu)的是明知中國(guó)引岸專(zhuān)商制作為中國(guó)鹽業(yè)一切腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的根源而不能廢除之，喜的是對(duì)中國(guó)鹽業(yè)運(yùn)銷(xiāo)稅緝各環(huán)節(jié)具體事項(xiàng)的改革取得了顯著效果。

像丁恩這樣代表著鹽業(yè)自由貿(mào)易思想的外來(lái)勢(shì)力，即使他的思想非常符合鹽業(yè)運(yùn)行規(guī)律與發(fā)展需要，他的背后有強(qiáng)大的外國(guó)勢(shì)力的支持，他在中國(guó)鹽業(yè)管理中手握重權(quán)，但是，面對(duì)中國(guó)存續(xù)千年、根深蒂固的引岸專(zhuān)商制，他還是感到了巨大的挫敗感和無(wú)力感。這是因?yàn)?，北洋政府時(shí)期的中國(guó)社會(huì)發(fā)生了深刻變革，呈現(xiàn)出過(guò)渡性的轉(zhuǎn)型期特征：一方面，中國(guó)專(zhuān)制主義中央集權(quán)制與封建經(jīng)濟(jì)自身雖然正漸趨衰落，走向它們行將就木的歷程。但是，穩(wěn)定的統(tǒng)治系統(tǒng)、強(qiáng)大的制度慣性及仍然以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也必然使古老的封建制度與國(guó)家勢(shì)力還有著極強(qiáng)的持續(xù)性、斗爭(zhēng)性。中國(guó)的這種變化使得像丁恩這樣的外國(guó)控制勢(shì)力得以進(jìn)入中國(guó)，但他們代表的西方思想和舉措?yún)s不能輕易地得到推廣執(zhí)行，而被中國(guó)統(tǒng)治系統(tǒng)或者利益集團(tuán)的各種行為進(jìn)行溶蝕。正像曼瑟爾·奧爾森所認(rèn)為的那樣，專(zhuān)制者實(shí)際是非一般意義的經(jīng)濟(jì)人，是行使和壟斷公共權(quán)力的尋租者。專(zhuān)制者執(zhí)政的出發(fā)點(diǎn)是其自身的利益最大化而非社會(huì)利益最大化，當(dāng)統(tǒng)治者利益和社會(huì)利益發(fā)生沖突時(shí)，專(zhuān)制者會(huì)犧牲社會(huì)長(zhǎng)期利益或者全面利益的代價(jià)來(lái)追求其自身短期利益的最大化，這必將帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的巨大損失、政治的嚴(yán)重低效及社會(huì)階層的固化，最終會(huì)葬送社會(huì)繁榮①。北洋政府時(shí)期的財(cái)政困窘，用度浩繁，再加上鹽業(yè)產(chǎn)銷(xiāo)生態(tài)并沒(méi)有發(fā)生根本變革，使統(tǒng)治者不敢也不能輕易改變舊有鹽業(yè)管理框架，更無(wú)暇顧及社會(huì)利益，只顧大肆攫取眼前利益。這是丁恩所無(wú)法阻止和扭轉(zhuǎn)的。所以，丁恩來(lái)到中國(guó)的4年多（從1913年6月23日到職至1918年2月4日任滿(mǎn)回國(guó)），任憑其鹽務(wù)稽核所大權(quán)在握，政治地位居于全國(guó)最高鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)地位，盡管丁恩個(gè)人勤奮至極，不辭辛苦對(duì)中國(guó)各大鹽場(chǎng)進(jìn)行調(diào)研，為了推動(dòng)改革與中國(guó)守舊派、官吏及鹽商苦苦斗爭(zhēng)，但終究沒(méi)有完成其改良中國(guó)鹽制、廢除引岸專(zhuān)商制的目標(biāo)。

另一方面，外國(guó)資本主義勢(shì)力入侵程度不斷加深，中國(guó)被動(dòng)地裹挾進(jìn)了資本主義市場(chǎng)之中，身不由己地不斷采取各種措施來(lái)適應(yīng)強(qiáng)力的資本主義勢(shì)力對(duì)中國(guó)的挾持。中國(guó)清末民初的鹽業(yè)，通過(guò)“善后大借款”事件，被裹入了世界資本主義化的洪流。從此，為了適應(yīng)“五國(guó)銀行團(tuán)”及其政府的一切需求，古老的中國(guó)鹽業(yè)不斷調(diào)試自己以適應(yīng)債權(quán)國(guó)獲利模式及頻率，在調(diào)試的過(guò)程中，其產(chǎn)、運(yùn)、銷(xiāo)、稅、緝、官制等各個(gè)方面，均模仿西方鹽務(wù)管理的模式發(fā)生了一些調(diào)整變革。所以，在這種情勢(shì)下，鹽務(wù)改革就呈現(xiàn)出難以觸動(dòng)根本制度，而細(xì)枝末節(jié)發(fā)生顯著變化，以適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)潮流發(fā)展及社會(huì)需求的態(tài)勢(shì)?？傊?dāng)時(shí)中國(guó)鹽業(yè)從一個(gè)側(cè)面呈現(xiàn)出了中國(guó)向近代化社會(huì)的過(guò)渡性特征。

鹽業(yè)如一個(gè)反映中國(guó)從封建社會(huì)走向半殖民地半封建社會(huì)典型特征的窗口，由其發(fā)展變化可以窺見(jiàn)中國(guó)近代社會(huì)轉(zhuǎn)型變化的特征。作為世界資本主義勢(shì)力代表的丁恩的憤慨與得意，正是中國(guó)近代社會(huì)過(guò)渡性和轉(zhuǎn)型性特征的必然表征。

（責(zé)任編輯：王放蘭）

Abstract： During the Beiyang government period， the special commercial system was still the main salt system at that time. After the “Chinese Government Reorganization Loan”，Dame， the general manager of the Salt Affairs Audit Office， came to China to decide on the reform of the defeated Chinese salt administration in order to protect the interests of the creditor countries. He advocated and promoted the absolute leadership and control status of the Salt Auditing System in Chinas salt administration system， and conducted research on Chinas vast salt areas. On this basis， Chinas salt administration was reformed step by step. However， in view of the social characteristics of Chinas transitional period and the material ecology and institutional ecology of the special commercial system， Dames reform has succeeded in some salt industry management details， but ultimately failed in fundamentally abolishing the system of “authorized salt merchants sell salt at designated market”.

Key words： Dame； Salt Affairs Audit Office ；the reform of salt affairs