不服質(zhì)量違法處理的系列行政爭議案

文 /俞 斌

案例簡介

2016年3月15日，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局執(zhí)法總隊（以下簡稱“執(zhí)法總隊”）在某大型超市內(nèi)開展執(zhí)法檢查。經(jīng)快速檢測，執(zhí)法人員初步判斷包括J公司在內(nèi)的多家企業(yè)的數(shù)款一次性塑料杯為不合格產(chǎn)品。隨后，此次執(zhí)法檢查情況在官網(wǎng)上發(fā)布，有關(guān)媒體進(jìn)行了跟蹤報道。

2016年6月中旬，J公司向徐匯區(qū)人民法院提起訴訟，認(rèn)為前述行政檢查和信息發(fā)布行為違法。經(jīng)開庭審理，2016年9月經(jīng)法院裁定駁回訴訟請求。J公司不服提起上訴，上海市第三中級人民法院受理,經(jīng)審查駁回上訴，維持原裁定。

2016年12月22日，嘉定區(qū)市場監(jiān)督管理局檢查發(fā)現(xiàn)，J公司備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中對 “負(fù)重試驗”采用的負(fù)重砝碼要求低于GB 18006.1-2009《塑料一次性餐飲具通用技術(shù)要求》 “負(fù)重試驗”砝碼為3kg的規(guī)定，故下達(dá)責(zé)令整改通知。J公司不服提起行政復(fù)議，2017年3月20日，市質(zhì)監(jiān)局復(fù)議決定維持原決定。J公司因不服責(zé)令整改和行政復(fù)議決定提起訴訟。嘉定區(qū)人民法院受理該案，判決駁回全部訴訟請求。J公司仍然不服再次上訴，上海市第二中級人民法院受理后判決駁回上訴、維持原判。

2016年5月5日，執(zhí)法總隊對J公司進(jìn)行立案查處。由于J公司提供證據(jù)前后矛盾、被調(diào)查人員常常不在上海等原因，致使案件3次延期。2017年2月22日，執(zhí)法總隊向J公司實施行政處罰告知，J公司提出聽證申請。2017年3月10日，執(zhí)法總隊對該處罰案件公開聽證。

2017年4月5日，執(zhí)法總隊對J公司作出罰沒156 889元的行政處罰決定。J公司提起訴訟，徐匯區(qū)人民法院公開審理后，于2017年11月27日判決駁回訴訟請求。J公司再次上訴。上海市第三中級人民法院于2018年3月20日公開審理并網(wǎng)上直播，后判決駁回上訴、維持原判。

案例分析

爭議之一：執(zhí)法檢查是否屬于行政訴訟受案范圍。

J公司認(rèn)為：① 執(zhí)法總隊2016年3月15日的執(zhí)法檢查行為違法，理由是執(zhí)法檢查是依據(jù)推薦性標(biāo)準(zhǔn)判定其產(chǎn)品不合格；②發(fā)布行政執(zhí)法活動信息的行為違法，該信息發(fā)布后被各大網(wǎng)站、媒體轉(zhuǎn)載，損害了J公司名譽權(quán)。

執(zhí)法總隊主張：①執(zhí)法檢查行為不作為行政訴訟受案范圍?！缎姓V訟法》中，沒有將執(zhí)法檢查行為作為受案范圍。況且本案的檢查對象是某大型超市，而不是J公司。②信息發(fā)布行為沒有侵害J公司名譽權(quán)。本次執(zhí)法檢查如實記載了檢查過程，形成執(zhí)法信息進(jìn)行發(fā)布。信息中沒有提及廠家名稱，對質(zhì)量的初步判斷用“涉嫌”字樣描述，沒有惡意詆毀，沒有發(fā)布虛假信息。媒體報道不是行政行為，報道產(chǎn)生的影響由媒體負(fù)責(zé)。

一審法院認(rèn)為，該執(zhí)法檢查和信息報道行為均非針對J公司，對其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，J公司不具有行政訴訟主體資格。

二審法院認(rèn)為，執(zhí)法檢查行為是對涉案當(dāng)事人可能存在的違法行為實施當(dāng)場檢查、調(diào)查取證的過程性行為，不具終局性，不獨立對外產(chǎn)生法律效力。在網(wǎng)站上公布執(zhí)法活動的信息發(fā)布行為屬于行政機關(guān)對外的法制宣傳報道，亦未設(shè)定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，二者不屬于行政訴訟受案范圍。

爭議之二：一次性塑料杯負(fù)重性能應(yīng)當(dāng)符合哪個指標(biāo)。

J公司堅持，一次性塑料杯負(fù)重性能符合其企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的指標(biāo)0.5kg即可。理由有三：①該企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)向原食藥監(jiān)部門、后來的市場監(jiān)管部門備案通過；②該企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)注在一次性塑料杯外包裝上，已向社會公示；③負(fù)重性能在GB 18006.1-2009中屬于推薦性指標(biāo)，企業(yè)可以參照使用。

執(zhí)法總隊主張，涉案產(chǎn)品作為許可證發(fā)證產(chǎn)品，其質(zhì)量必須符合許可證制度和《產(chǎn)品質(zhì)量法》的強制性規(guī)定。理由如下：

取得許可證時的要求非常明確。根據(jù)《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生產(chǎn)許可審查細(xì)則》（下稱《審查細(xì)則》）規(guī)定，原告生產(chǎn)一次性塑料杯在獲證時應(yīng)當(dāng)符合一次性塑料餐飲具產(chǎn)品檢驗項目的要求，這個檢驗標(biāo)準(zhǔn)就是GB 18006.1-2009。

取得許可證后的生產(chǎn)要求與取證時的要求應(yīng)當(dāng)保持一致。根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》（以下簡稱《許可管理辦法》）第四十六條規(guī)定，“取得生產(chǎn)許可的企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)定合格，并持續(xù)保持取得生產(chǎn)許可的規(guī)定條件?！彼?，J公司在組織生產(chǎn)時應(yīng)符合《審查細(xì)則》中一次性塑料餐飲具產(chǎn)品檢驗項目要求，包括負(fù)重性能指標(biāo)的3kg要求。

為了慎重其事，執(zhí)法總隊在案件調(diào)查過程中就《審查細(xì)則》中國家標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)問題向原國家質(zhì)檢總局進(jìn)行請示，總局產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督司回函：“該企業(yè)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)有‘負(fù)重性能’要求，并且‘負(fù)重性能’指標(biāo)規(guī)定應(yīng)不低于GB 18006.1-2009《塑料一次性餐飲具通用要求》中關(guān)于負(fù)重性能指標(biāo)的規(guī)定?！?/p>

根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》第十四條第三款規(guī)定，“推薦性標(biāo)準(zhǔn)一旦納入指令性文件，將具有相應(yīng)的行政約束力”。雖然“負(fù)重性能”指標(biāo)在GB 18006.1-2009中為推薦性指標(biāo)，但在《審查細(xì)則》中為發(fā)證必須檢驗項目。

為什么這么重要的指標(biāo)是推薦性條款，不是強制性條款呢？因為一次性塑料餐飲具既有發(fā)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的，也有不發(fā)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的，不發(fā)證的，可以作為推薦性指標(biāo)。

法院判決：涉案產(chǎn)品的負(fù)重性能雖為推薦性指標(biāo)，但J公司系在取得了《全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證》前提下生產(chǎn)?！秾彶榧?xì)則》將負(fù)重性能納入檢驗項目，其中規(guī)定有一項（包括一項）以上不合格時，則判定檢驗結(jié)果為不合格，不符合發(fā)放生產(chǎn)許可證要求。J公司作為取得生產(chǎn)許可證企業(yè)，應(yīng)當(dāng)知曉許可證產(chǎn)品合格與否的判定標(biāo)準(zhǔn)，涉案一次性塑料杯必須持續(xù)符合包括負(fù)重性能在內(nèi)的發(fā)證檢驗項目要求。

爭議之三：涉案一次性塑料杯該采用哪種檢測方法。

GB 18006.1-2009中規(guī)定 “實驗步驟：取試樣餐飲具兩只，將盛裝食品的主體部分倒扣排放在平滑玻璃板上，再放上另一塊平板玻璃。先用金屬尺測量平板玻璃下表面至桌面的高度，然后將3kg砝碼置于平板玻璃中央處，負(fù)重1 min立即精確測量上述高度。用式（1）分別計算每只試樣負(fù)重變化率，取兩只試樣負(fù)重變化率的算術(shù)平均值為負(fù)重變化率。

式中：W——試樣的負(fù)重變化率，%；

Ho——試樣負(fù)重前高度，單位為mm；

H——試樣負(fù)重后高度，單位為mm?！?/p>

J公司反復(fù)申明，根據(jù)實驗步驟的描述，應(yīng)當(dāng)同時取兩只塑料杯倒扣排放，放上一塊平板玻璃壓住這兩只塑料杯，再將砝碼置于平板玻璃中央進(jìn)行試驗，測取平均值。理由是，J公司經(jīng)過調(diào)查，市場銷售的一次性塑料杯壓兩只進(jìn)行測試有一半合格，如果壓一只全部不合格。

上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局（以下簡稱“市質(zhì)監(jiān)局）主張，每次對一只塑料杯進(jìn)行試驗，將一塊平板玻璃置于一只塑料杯上，再將砝碼置于平板玻璃中央進(jìn)行試驗，取兩只分別測試得出負(fù)重變化率的平均值。理由為：

從檢測方法的描述來看，只有兩只試樣分別做負(fù)重性能試驗才能夠計算負(fù)重變化率的算數(shù)平均值。

從公式W=Ho-H/Ho×100%這一計算方法來看，是每只杯子的高度變化作為負(fù)重變化率，最后取算術(shù)平均值，同時測兩只杯子，這個公式無法適用。

從回函上看，由于J公司多次質(zhì)疑上海市質(zhì)量監(jiān)督檢驗技術(shù)研究院（以下簡稱“市質(zhì)檢院”）的負(fù)重性能檢測方法，市質(zhì)檢院向該標(biāo)準(zhǔn)的歸口單位全國塑料制品標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會秘書處進(jìn)行函詢，該秘書處確認(rèn)，一次對一個樣品進(jìn)行負(fù)重性能試驗。

法院判決寫到，市質(zhì)檢院的檢測方法和全國塑料制品標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會秘書處的函復(fù)，符合GB 18006.1-2009實驗步驟的文義，應(yīng)當(dāng)理解為每只試樣分別檢測后，取兩只試樣計算平均值。

爭議之四：監(jiān)督抽查合格后為何執(zhí)法檢查不合格。

J公司申辯，該公司1987年成立以來，監(jiān)督抽查沒有不合格記錄，不應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法檢查后被判斷為不合格產(chǎn)品。

市質(zhì)監(jiān)局回應(yīng)，監(jiān)督抽查囿于國家財力和行政資源，只對產(chǎn)品部分指標(biāo)進(jìn)行檢測，執(zhí)法檢查檢測的指標(biāo)常常會和監(jiān)督抽查指標(biāo)不一樣。因此，監(jiān)督抽查合格的產(chǎn)品在執(zhí)法檢查中不合格的現(xiàn)象發(fā)生后，不能以監(jiān)督抽查合格對抗執(zhí)法查處。

爭議之五：一次性塑料杯負(fù)重性能不符合指標(biāo)要求，是否屬于質(zhì)量不合格。

J公司認(rèn)為，判定一次性塑料杯的負(fù)重性能3 kg的指標(biāo)，是根據(jù)《許可管理辦法》《審查細(xì)則》的規(guī)定。違反《許可管理辦法》的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)運用《許可管理辦法》來處理?！对S可管理辦法》第五十三條規(guī)定，“違反本辦法第四十六條規(guī)定，取得生產(chǎn)許可的企業(yè)未能持續(xù)保持取得生產(chǎn)許可的規(guī)定條件的，責(zé)令改正，處1萬元以上3萬元以下罰款”。因此，依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》作出處罰決定適用不當(dāng)。

市質(zhì)監(jiān)局認(rèn)為，《許可管理辦法》第五十三條設(shè)定的罰則是對未能持續(xù)保持取得生產(chǎn)許可的規(guī)定條件而設(shè)置。J公司的一次性塑料杯負(fù)重性能不符合指標(biāo)要求，屬于不符合規(guī)定指標(biāo)的產(chǎn)品質(zhì)量不合格。

法院判定，J公司生產(chǎn)的一次性塑料杯經(jīng)檢驗為不合格產(chǎn)品，違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六條第二款第（三）項、第三十二條的規(guī)定，根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條作出處罰決定適用法律法規(guī)正確。

案例啟示

1. 監(jiān)督抽查指標(biāo)的科學(xué)性有待提高

監(jiān)督抽查判斷產(chǎn)品質(zhì)量合格后，通過執(zhí)法檢查查出產(chǎn)品質(zhì)量問題，符合產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管實際。但是，監(jiān)督抽查長期忽略部分重要指標(biāo)，容易造成當(dāng)事人不重視監(jiān)督抽查未覆蓋指標(biāo)的現(xiàn)象。在本系列案辦理的后期，質(zhì)監(jiān)部門將負(fù)重性能作為一次性塑料杯監(jiān)督抽查指標(biāo)之一，并根據(jù)產(chǎn)品狀況逐步提升監(jiān)督抽查指標(biāo)的科學(xué)性。

2. 促進(jìn)質(zhì)量監(jiān)管和執(zhí)法查處相融合

由于日常監(jiān)管的菜單式和表格化，對企業(yè)違法行為的發(fā)現(xiàn)能力不足。需要促進(jìn)質(zhì)量監(jiān)管和執(zhí)法查處相融合，一旦發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量違法現(xiàn)象，及時向執(zhí)法機構(gòu)移送線索，早日立案早日查處，減少不合格產(chǎn)品流入社會的風(fēng)險，減少行政機關(guān)及其工作人員自身履職的風(fēng)險。

3. 應(yīng)對行政糾紛需要部門間的齊心協(xié)力

在本次系列案的辦理過程中，法制部門、監(jiān)管部門、執(zhí)法機構(gòu)齊心協(xié)力，提前介入，充分討論案件可能出現(xiàn)的爭議焦點。執(zhí)法總隊在該行政處罰案中，組織開展開門審案，邀請滬上專家對J公司的違法行為進(jìn)行定性和討論，明確事實認(rèn)定和法律適用。市質(zhì)監(jiān)局法制部門多次組織系列案的集中研討，為出庭應(yīng)訴厘清思路，圍繞爭論焦點充分闡釋事實和理由，致使庭審達(dá)到較好效果。