行政機關在行政契約中單方變更權的法律界限

章幸

摘 要：公共利益是行政契約得以締結和履行的重要基礎，行政契約的公法屬性也決定了行政主體需要享有單方變更權。為了使行政契約的目的得以更好實現(xiàn)，應當承認行政主體為了避免公共利益之重大損害，有權對行政契約予以單方變更。但該單方變更權也應當受到公共利益、情勢變更、比例原則等方面的限制。同時還需完善對該特權行使的程序控制。

關鍵詞：行政契約；單方變更；權力制約

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.31.063

在契約中，所謂“變更”是對合同內容加以改變。在民事契約中，合同內容的變更需要雙方當事人意思表示一致，否則，任何一方當事人無權擅自更改合同內容。相較于民事契約，行政契約最大的特征之一在于，此種單方面變更是一種形成權，即行政機關單方面的意思表示就得使行政契約的內容發(fā)生變更，該意思表示一經(jīng)到達對方合同即為生效，合同另一方面當事人就產生相應履行合同的義務，由此便造成合同當事人的權利義務處于較為不穩(wěn)定的狀態(tài)，正因行政機關享有單方面變更行政契約的“特權”，所以要嚴格限制此項權利的行使，才得保護契約相對人的合法權益，以期行政契約作為一種新型的行政管理手段，能夠在行政過程中發(fā)揮其固有的價值。

1 單方變更權的存在基礎

首先，行政機關在行政契約中享有單方變更權被各國行政法所認可?！霸诜▏ó斨?，整個行政契約理論的核心思想是公共利益居于優(yōu)越地位，行政主體可以根據(jù)公共利益的需要隨時變更契約履行標的或內容或者解除契約，但從平衡相對人利益的角度，法國行政法又創(chuàng)設了‘經(jīng)濟平衡原則，以便使公共利益和私人利益獲得良好的協(xié)調?！逼咸蜒缹π姓斁值淖兏鼨嗔t有明確列舉，我國《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》（以下簡稱“《解釋》”）第十五條肯定了公共利益可成為單方變更合同的條件。

其次，上述可知，公共利益成為行政機關單方面變更行政契約的法定理由已被普遍接受。行政機關在契約中不僅扮演合同當事人的角色——必須積極地履行合同義務，而且是公共利益的維護者，是合同相對人私人利益與公共利益的調和者，因此，行政機關要履行作為行政職權執(zhí)行者的義務，在公共利益可能遭受損害時，以單方面變更行政契約為手段，以達到保護公共利益的目的。但是，行政機關不能因此而濫用單方變更權，該項權利應該受到嚴格的限制。

2 單方變更權的行使條件

《行政訴訟法》第十二條十一項將行政契約納入了法院的受案范圍。但是，對于何種情況下行政機關屬于違法變更行政契約未作出具體的界定?！督忉尅返谑鍡l肯定了行政機關可以基于公共利益的需要單方變更行政協(xié)議，也未對單方變更協(xié)議的具體情形作出解釋，未給法院判案實踐提供法律依據(jù)。隨著行政契約在實踐中的大量運用，行政機關行使該權利若不加以嚴格限定，則合同相對人的合法利益將有隨時遭受侵害的可能性。由此，筆者認為應當對行政機關在契約中的單方變更權加以限定，其必須滿足以下三種情況才可以行使變更權。

2.1 情勢變更

情勢變更的主要含義是，契約締結后，發(fā)生在契約締結時雙方當事人都無法預見的情勢，如若繼續(xù)履行合同，則顯示公平，一方當事人可以請求對方適當變更契約。行政存在的基礎是應變瞬息變化的社會，行政的存在也彌補了法的滯后性和穩(wěn)定性的缺陷，它可以對社會的變遷及時作出回應，以確保社會處于穩(wěn)定狀態(tài)。因此，應該將情勢變更適用到行政法領域。根據(jù)《聯(lián)邦德國行政程序法》，作為行政行為基礎的情勢變更于行為后變更者，有兩種情形：即現(xiàn)行法的改變，和事實關系的變更。有論者認為，情勢變更應包括三種情形：法律變更、政策改變或事實情況變遷。上述關于行政行為在情勢變更的情況下變更對于行政機關在行政契約中的單方變更有一定的借鑒意義。行政機關在契約當中，行使變更權，應當以出現(xiàn)法律變更、政策變更或事實變遷為前提，換言之，情勢變更是行政機關行使單方變更權的條件之一。

2.2 公共利益

行政契約的簽訂，雖然能夠給私人帶來一定的利益，但行政機關的目的在于公共利益的保障。例如美國行政契約制度中，規(guī)定如果履行契約時發(fā)現(xiàn)了更好地服務于行政主體項目的方法，為保護公共利益，可以由行政主體單方面通知對方當事人變更契約范圍?？梢?，因為公共利益的需要，行政機關可以行使單方變更權也已經(jīng)被普遍認可。行政機關在行使變更權時，要衡量私人利益與公共利益，只有在公共利益可能遭受侵害之時，才可以犧牲合同當事人的私人利益。故保護公共利益的需要是行政機關行使單方變更權的條件之一。

2.3 變更權保留之行使

變更權保留，是指行政機關在與私人簽訂契約時，約定在出現(xiàn)情勢變更或公共利益需要之時，有權單方面變更合同的意思表示。行政機關雖然在契約履行的過程中享有一定的“特權”，但是行政契約仍舊屬于契約，其特權也應當受到契約的約束，換言之，行政契約中行政機關應告知合同相對人其在情勢變更或公共利益需要的情況下享有單方面的變更權。

綜上所述，情勢變更、公共利益的需要、變更權保留，是行政機關在行政契約履行過程中行使單方變更權的必要條件，缺一則會造成變更權濫用的可能性。然而在我國相應的法律及司法解釋中，并未對行政機關行使變更權的條件作出具體的規(guī)定，司法機關在審理相關行政契約案件時，并沒有相應的法律依據(jù)判定行政機關單方變更行政契約是否合法。因此，筆者認為應當細化相關法律規(guī)定，對行政機關單方變更權的行使作出條件性的規(guī)定，以此來幫助司法機關有效審查該變更權行使的合法性，也能夠更好地保護合同相對人的合法權益。

3 單方變更權的制約

行政機關在行使單方變更權之時，雖符合了實體法上的規(guī)定，但在其行使單方變更權之時，該高權行為若不謹慎行使，不僅會損害合同相對人的利益，而且也難達到為公眾提供福祉的行政目的。因此，行政機關的單方變更權還應當受到原則性規(guī)范的制約以及程序方面的制約。

3.1 原則制約

第一，誠實信用原則。在民法上，誠實信用原則是指民事主體進行民事活動必須意圖城市、善意、行使權利不侵害他人和社會的利益，履行義務信守承諾和法律規(guī)定，最終達到所有獲取民事利益的活動，不僅應使當事人之間的利益得到均衡，而且也必須使當事人與社會之間的利益得到平衡的基本原則。根據(jù)《行政訴訟法》的相關司法解釋，行政契約的法律適用，可依據(jù)民事法律規(guī)范，并且其作為契約，亦是行政機關與公民雙方意思表示一致的結果，雙方為各自的利益達成協(xié)議，理應善意履行義務，不侵害他方的正當利益。因此，應值得肯定的是，誠實信用原則在公法領域有他的立足空間，但其概念不同于私法領域中的誠實信用原則。公法誠實信用原則的內涵多被學者這樣定義：權力（利）主體應以誠實、善意的態(tài)度行使權力（利）、履行義務，并且以保障人民權益的正當性以及社會公共利益為目的。在行政契約的履行過程中，在一定的情形下，行政機關有單方變更契約的必要，該權利的行使，不僅牽涉到私人利益，更是會對社會公益造成影響，善意地行使該項權利并且將私人與公眾之間的利益保持一定的平衡是行政機關的義務所在。由此可見，行政機關行使單方變更權之時，要受到誠實信用原則的約束。

第二，比例原則，行政法上的比例原則是指行政主體在實施行政權的手段與行政目的之間，應當存在一定的比例關系，行政權力應當選擇在對公民權利影響最小的范圍內行使。在行政契約中，單方變更權行使的主要目的在于維護社會的公共利益，為達此目的，必然會侵犯到合同相對人的利益，由此行政機關在手段上應當有所限制，具體而言：第一，公共利益與合同相對人損失的利益要合乎一定的比例，即私人損失的權益要小于公共利益，至少也得相當。第二，行政機關在變更行政契約的同時，要盡可能的將合同相對人的利益降到最低限度。第三，合同相對人的私人利益在行政機關變更行政契約之時讓步于公共利益，其所遭受的利益侵害是在合法合理的讓步范圍內嗎？根據(jù)民法上的契約精神，合同一方變更契約內容的，要與另一方協(xié)商，在意思表示一致的基礎上合同方可成立生效。然而在行政契約中，法律賦予行政機關單方變更權的同時也使得合同相對人的私人利益要讓步于公共利益成為其法定義務，此種犧牲個人利益的讓步應當?shù)靡匝a償才可體現(xiàn)法律保障公民合法權益的完善性。根據(jù)我國相應的司法解釋規(guī)定，大陸地區(qū)法律還是給予了當事人得到補償?shù)臋嗬５俏覈_灣地區(qū)“行政程序法”第146條即將變更限定為“必要范圍內”，且規(guī)定相對人對于行政主體的變更認為難以履行的，得書面敘述理由終止契約。此種規(guī)定，對相對人的保護較為周延，具有參考意義。

3.2 程序制約

隨著行政實踐的日益發(fā)展，人們開始越來越重視行政程序的合法性以及合理性，以此來制約行政機關行使行政權。行政契約中的單方變更權是行政主體的行政裁量權，其存在就會有權力濫用的可能性發(fā)生，而行政程序具有防止行政恣意和保證理性選擇的特點，在保證行政相對人參與行政活動的同時亦保護了他們的合法權益，是解決問題的一個重要選擇。為了約束行政機關濫用單方變更權，行政契約的單方變更程序應包括以下幾方面的內容：

第一，聽證程序。首先，應當就聽證的時間、地點，行政契約變更的內容或相關將存在爭議的內容以書面形式告知契約相對人。其次，行政機關在聽證過程中應當就公共利益的需要，變更內容的必要性以及相關利益衡量的結果給出書面的報告，必要時，應當請專家做出陳述說明。最后，行政契約的相對人在聽證過程中，應得到充分的質疑、詢問、陳述、申辯的機會，該過程也應當以書面的形式進行記錄。

第二，協(xié)商。在行使單方變更權之前，能夠以協(xié)商的方式解決問題，應優(yōu)先考慮通過協(xié)議與契約相對方達成合意，協(xié)商不成而確有維護公共利益需要的情況下才可以行使單方變更權。單方變更權的行使，雖能夠維護社會利益，但是契約相對人的利益必然會得以損害，如果能用合意的方式，既能夠維護社會利益又不失對私人利益的保護，發(fā)揮契約的得以兩全之功能，何嘗不是最佳選擇。法國的立法也給我們提供了借鑒參考，根據(jù)法國的相關法律規(guī)定，無論行政契約內是否規(guī)定該權，行政主體基于公共利益的需要必須行使該權時，原則上也應當先行與其締約伙伴溝通協(xié)商，單方變更權只是作為最后不得不為之手段。

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