我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能與改革趨勢研究

[摘 要]目前我國省級督導(dǎo)機(jī)構(gòu)大致有“合署辦公”“代管”“內(nèi)設(shè)”“下屬單位”“相對獨(dú)立”五種形式。隨著我國法治建設(shè)及教育民主化的深入，教育督導(dǎo)的職能需要進(jìn)一步弱化督政，向指導(dǎo)中小學(xué)課程與教學(xué)傾斜，同時(shí)要繼續(xù)加強(qiáng)評估。因而，我國的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以向美國、德國等國家學(xué)習(xí)，繼續(xù)推行教育行政與督導(dǎo)合二為一的模式，而不是仿照英國等國家建立完全獨(dú)立型督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。我國各級政府可在保留行政部門的督導(dǎo)處（室）的前提下，整合各級教研部門成立督導(dǎo)評估中心，共同做好督政、中小學(xué)課程與教學(xué)指導(dǎo)和評估三大核心工作。

[關(guān)鍵詞]督導(dǎo)機(jī)構(gòu)；獨(dú)立；教育行政

[中圖分類號]G526 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2018）03-0088-06

一、引言

改革開放以后，我國中央層面的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)逐步恢復(fù)督導(dǎo)功能并在機(jī)構(gòu)設(shè)置上走向規(guī)范化。1984年8月，教育部設(shè)視導(dǎo)室，負(fù)責(zé)對全國教育進(jìn)行巡視、檢查以及指導(dǎo)幫助全國各地普教工作。1993年國家開展了機(jī)構(gòu)調(diào)整，國家教育督導(dǎo)團(tuán)建立，成立了相應(yīng)的辦公室，在管理上隸屬于基礎(chǔ)教育司，屬于掛靠性質(zhì)。2000年，國家教育督導(dǎo)團(tuán)在行政級別上升至司級單位，隸屬教育部，其獨(dú)立性進(jìn)一步增強(qiáng)。2005年全國基本形成了中央、省、市、縣四級教育督導(dǎo)體系。

與此同時(shí)，社會各界尤其是學(xué)術(shù)界的不少學(xué)者考察了英國、俄羅斯和新西蘭等國的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況后，認(rèn)為，獨(dú)立設(shè)置督導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以“讓教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展工作，擺脫教育行政部門的限制”[1-5]。這為教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的改革打下了輿論的基礎(chǔ)。至今仍有學(xué)者提出向英國學(xué)習(xí)，實(shí)行教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置[6]。

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求 “建立相對獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使督導(dǎo)職能……，建立督導(dǎo)檢查結(jié)果公告制度和限期整改制度。”[7]此番要求為“國家教育督導(dǎo)委員會”的建立打下了基礎(chǔ)，也為地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革埋下了伏筆。

2012年8月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于成立國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會的通知》，構(gòu)建了中央層面的督導(dǎo)委員會的框架，任命了正副主任；同年8月國務(wù)院頒布了《教育督導(dǎo)條例》。國家教育督導(dǎo)委員會正式成立，標(biāo)志著我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置的重大改革。國家督導(dǎo)委員會的主任由國務(wù)院副總理兼任，大大提升了其“地位”。

與此同時(shí)，全國各地的教育機(jī)構(gòu)也在進(jìn)行一場大的變革，省級層面的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)隨之變化，一些省級單位分管教育的副省長和副主席兼任教育督導(dǎo)委員會主任或總督學(xué)，如西藏、廣西、遼寧等；多數(shù)省級單位的教委主任、副主任或正、副廳級領(lǐng)導(dǎo)兼任教育督導(dǎo)室主任或總督學(xué)，并設(shè)若干名主任督學(xué)、副主任督學(xué)，6個(gè)計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的教育督導(dǎo)室主任的行政級別均為正、副廳級[8]。從全國各省級層面的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，大致有教育行政部門合署辦公、教育行政部門代管、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下屬單位或其他等5種形式。同時(shí)，我國還有考試院和各地的教研院（室）作為隱形的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，潛在地發(fā)揮著督導(dǎo)的職能。目前，國家和省級層面的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置特點(diǎn)及改革是需要我們進(jìn)一步探討的問題。

二、我國省部級層面教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置分析

2012年10月1日，《教育督導(dǎo)條例》正式實(shí)施。國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會掛牌成立，地方各級教育督導(dǎo)部門也相應(yīng)地做出了調(diào)整改革。《國家中長期教育改革規(guī)劃綱要》提出“建立相對獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的要求，但是2012年的《教育督導(dǎo)條例》對督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是否獨(dú)立設(shè)置并未做出明確的規(guī)定?！皣鴦?wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)承擔(dān)全國的教育督導(dǎo)實(shí)施工作，制定教育督導(dǎo)的基本準(zhǔn)則，指導(dǎo)地方教育督導(dǎo)工作?！倍摇皣鴦?wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)）在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使督導(dǎo)職能?！盵8]這兩條規(guī)定表達(dá)了如下意見：（1）縣級以上政府部門應(yīng)該建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的教育督導(dǎo)部門；（2）督導(dǎo)機(jī)構(gòu)所行使的督導(dǎo)職能應(yīng)該相對獨(dú)立于普通教育行政，并未要求督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置。上述規(guī)定給中央和地方留下了很多可供選擇的空間：縣級以上人民政府的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)無論是單獨(dú)設(shè)置，還是與教育行政部門聯(lián)合設(shè)置，都可以獨(dú)立行使督導(dǎo)職能，因?yàn)?，即使將教育督?dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置在教育行政部門內(nèi)，教育行政部門也可以充分放權(quán)，讓其獨(dú)立行使有關(guān)督導(dǎo)職能。還有，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的行政級別怎么安排？這也延伸出另外一個(gè)問題：督導(dǎo)機(jī)構(gòu)由政府哪個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)，也沒有明確規(guī)定。這既給地方政府提供了自主選擇機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的空間，也給地方帶來了靈活應(yīng)對的空間。正是因?yàn)?012年的《教育督導(dǎo)條例》對教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)定不具體，導(dǎo)致我國目前存在不同類型的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

（一）教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與教育行政部門（廳、局）合署辦公

合署辦公是兩個(gè)歸屬不同、職責(zé)相異的政府機(jī)構(gòu)因工作需要在同一地點(diǎn)辦公，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的人員、資源可以在同一上級部門的統(tǒng)一指揮下配合使用。云南省、湖北省、浙江省、寧夏回族自治區(qū)的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與教育行政部門合署辦公的，四省區(qū)的教育行政部門與督導(dǎo)機(jī)構(gòu)合署辦公就是：省人民政府督導(dǎo)室（委員會），由省、自治區(qū)教委主任、副主任或正、副廳級領(lǐng)導(dǎo)兼任教育督導(dǎo)室主任或總督學(xué)，教育行政部門與教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在同一個(gè)場所辦公，都服從同一上級領(lǐng)導(dǎo)。

（二）教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)由教育行政部門代管

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)附設(shè)在同級政府教委或教育廳/局與教育行政部門在同級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，在業(yè)務(wù)上接受上級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。在管理方面，教育行政部門代管督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，一般稱為省、市、（縣）人民政府督導(dǎo)室。督導(dǎo)室的正、副主任和督學(xué)，均由教育教育行政部門提名，由人民政府任命，頒發(fā)任命證書。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的行政級別，與同級教育行政部門相差一級或半級。行政部門行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)權(quán)?！按堋敝频亩綄?dǎo)機(jī)構(gòu)，其人員編制屬于教育行政部門，辦公地點(diǎn)設(shè)在教育行政部門內(nèi)，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的人員實(shí)際上仍然是教育行政機(jī)構(gòu)的工作人員。從目前情況來看，由教育行政部門代管的省級層面的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)有12個(gè)。

我國的國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會也是典型的由教育部代管的機(jī)構(gòu)，它本屬于一個(gè)協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，主任由中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理、國務(wù)院督導(dǎo)委員會主任兼任，委員會獨(dú)立于教育部，其辦公室就是國務(wù)院教育督導(dǎo)辦公室，又稱教育督導(dǎo)局，由教育部領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管（見圖1）。其主要職責(zé)是：擬定教育督導(dǎo)的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)全國教育督導(dǎo)工作；依法組織實(shí)施對各級各類教育的督導(dǎo)評估、檢查驗(yàn)收、質(zhì)量監(jiān)測等工作；起草國家教育督導(dǎo)報(bào)告；承辦國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會的具體工作[9]。從國家教育督導(dǎo)委員會的職責(zé)來看，其工作主要對國務(wù)院負(fù)責(zé)，面向全國，對各級各類教育進(jìn)行督導(dǎo)評估等。國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會設(shè)置的優(yōu)點(diǎn)是：可以充分整合并利用教育部的人力資源，利用國務(wù)院督導(dǎo)委員會和教育部的雙重名義對全國教育進(jìn)行督導(dǎo)，權(quán)威性和行政效力有所增強(qiáng)。不足之處在于：受國務(wù)院副總理和教育部主要負(fù)責(zé)人的形式上的雙重領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)，辦公人員需要充實(shí)。

“合署辦公”或者“代管”設(shè)置的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在管理上仍然隸屬或依附于地方教育行政部門，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)仍由同級的教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)，教督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)也多數(shù)由教育行政部門的“一把手”兼任。該組織框架反映的是教育行政與教育督導(dǎo)的上下級的關(guān)系，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)必然聽從“同級”教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)的指揮。

設(shè)立“合署辦公”和“代管”制的初衷是想提高督導(dǎo)的地位，讓教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立于教育行政部門，更好地發(fā)揮教育督導(dǎo)的職能，讓其享受與同級教育行政部門的待遇，甚至讓督導(dǎo)部門對同級教育行政部門進(jìn)行“督政”。但這種機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的局限性主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）不利于理順教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與政府各部門之間的關(guān)系；（2）教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在人民政府內(nèi)沒有一席之地；（3）這種督導(dǎo)機(jī)構(gòu)很難對同級教育行政部門督導(dǎo)，平行的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)難以對處于同等地位的教育行政部門進(jìn)行監(jiān)督；（4）不利于教育督導(dǎo)體制的建設(shè)和發(fā)展。

（三）教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為教育行政部門的內(nèi)設(shè)下級單位

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為教育行政部門的內(nèi)設(shè)下級單位是2012年新的《教育督導(dǎo)條例》頒布之前的普遍做法，把教育督導(dǎo)作為教育管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，至今有11個(gè)省份仍將督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)處級單位，內(nèi)設(shè)于省級政府的教育廳內(nèi)。教育督導(dǎo)沒有獨(dú)立的地位，其優(yōu)點(diǎn)是教育督導(dǎo)受教育行政部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指揮，為教育管理服務(wù)；不足之處就是難以獨(dú)立開展工作，事事必須向教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。

（四）教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為教育行政部門的直屬事業(yè)單位

2012年之后，內(nèi)蒙古自治區(qū)和上海市將教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為行政部門的下屬事業(yè)單位設(shè)置，上海市教委的教育督導(dǎo)事務(wù)中心，內(nèi)蒙古教委下設(shè)的教育督導(dǎo)評估中心，受教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)。將教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為下屬的事業(yè)單位，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性會比作為內(nèi)設(shè)的處級機(jī)構(gòu)高一些，因?yàn)楫吘故窍鄬Κ?dú)立的事業(yè)單位，沒有與教育行政部門合署辦公，有自己的運(yùn)作系統(tǒng)，可以在一定限度內(nèi)相對獨(dú)立地開展工作。

（五）相對獨(dú)立型

這類教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)有獨(dú)立編制，由人民政府統(tǒng)籌，形式上由教育行政部門代管，相對獨(dú)立于教育行政部門。人財(cái)物均由人民政府統(tǒng)籌，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)仍由教育行政部門兼任，由同級人民政府直接管理，在行政級別上與地方教育行政部門同級（或低半級）。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是：能相對自主開展工作，受教育行政部門的限制相對少一些；直接對人民政府負(fù)責(zé)。不足之處在于：需要借用教育行政部門以及社會各界的力量開展教育督導(dǎo)評估工作；行政成本比內(nèi)設(shè)于教育行政部門的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要高。

北京市人民政府教育督導(dǎo)室是北京市人民政府設(shè)立由北京市教育委員會代管的正局級機(jī)構(gòu)[10]，由中共北京市委教育工委副書記兼任北京市人民政府教育督導(dǎo)室主任，另設(shè)三個(gè)副主任，督導(dǎo)室內(nèi)設(shè)綜合處、督政處、學(xué)校督導(dǎo)處、專項(xiàng)督導(dǎo)處、督學(xué)管理和信息化處、評估與監(jiān)測處等6個(gè)處室；有29個(gè)編制，在全國所有省設(shè)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)中（見表1），北京市的教育督導(dǎo)室的編制最多。

只有人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)， 沒有掛靠同級政府的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)才具有完全獨(dú)立性。從以上教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，全國幾乎沒有督導(dǎo)機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立于教育行政部門。北京市人民政府督導(dǎo)室已經(jīng)具備獨(dú)立的條件，但是它依然由教育行政部門代管。絕大多數(shù)“受同級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，掛靠于教育行政部門”或與教育行政部門合署的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不具備“獨(dú)立性”。上海和內(nèi)蒙古把督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為下屬的事業(yè)單位，其獨(dú)立性要高于“內(nèi)設(shè)”“合署辦公”或者“代管”形式的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

三、我國教育督導(dǎo)職能的發(fā)展趨勢分析

在教育日益國際化、民主化和法制化的時(shí)代背景下，我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)該履行哪些職能？一般認(rèn)為，教育督導(dǎo)的職能有監(jiān)督、評估、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、反饋等等。在不同的歷史時(shí)期，教育督導(dǎo)的職能的側(cè)重點(diǎn)不一樣。

（一）弱化督政職能以適應(yīng)民主法治社會發(fā)展的需要

在改革開放初期，我國督政的主要目的是檢查地方教育行政部門是否執(zhí)行了國家的教育政策法規(guī)，是否存在財(cái)政經(jīng)費(fèi)挪用、亂用等現(xiàn)象，是否存在違背國家教育行政意圖的其他行為等等。這對教育行政監(jiān)督的確有很大成效，成功糾正了一些地方教育行政部門的不良行為。但是隨著我國教育法治越來越健全，教育行政接受社會各界監(jiān)督的力度會越來越大，政府的行政行為會走向規(guī)范，教育行政也不例外，弱化督政職能已經(jīng)成為時(shí)代發(fā)展的趨勢。西方國家的教育督導(dǎo)都曾經(jīng)歷過這一階段。美國18世紀(jì)的馬賽諸塞州就組建了由教會人員 、市鎮(zhèn)官員、居民家長等納稅人為代表的實(shí)施行政性督導(dǎo)（administrative inspection ）的代表團(tuán) ，加強(qiáng)了對教育行政的控制，提升了公眾對教育的參與。此后，便改由專職的督學(xué)進(jìn)行教學(xué)督導(dǎo)。日本二戰(zhàn)前，教育督導(dǎo)作為行政指揮的一個(gè)環(huán)節(jié)，權(quán)限很大，以督察、檢查為主，“督導(dǎo)代表教育行政當(dāng)局，代行教育行政、評定、指導(dǎo)等行政行為”[11]；二戰(zhàn)后，教育督導(dǎo)便改為以指導(dǎo)性活動(dòng)為主，注重發(fā)揮非權(quán)力性的指導(dǎo)，關(guān)注教師的具體的教學(xué)活動(dòng)。法國在1802年頒布《國民教育總法》，建立督導(dǎo)機(jī)構(gòu)；至19世紀(jì)80年代，對學(xué)科督導(dǎo)與對學(xué)校其他工作的督導(dǎo)開始分離，此后不斷朝著多元化和專業(yè)化的方向發(fā)展[12]，對教職員個(gè)人的評估工作也得到了加強(qiáng)，對教育機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)評估工作大大削弱。德國一直采取的是教育督導(dǎo)和教育行政管理工作合二為一的體制，督導(dǎo)的重心放在學(xué)校內(nèi)部治理及日常教學(xué)工作，屬于教學(xué)督導(dǎo)，幾乎不對教育行政進(jìn)行監(jiān)督。英國政府在1839年首次任命了兩名國家督學(xué)J.艾倫和H.S. 特曼赫爾，檢查國家教育財(cái)政投入到私立教育的有效性，但是隨著公立學(xué)校的普及和法治的健全，英國歷史上的皇家督學(xué)團(tuán)便開始注重學(xué)校教育的督導(dǎo)與評估，其在1992年成立的教育標(biāo)準(zhǔn)局也是側(cè)重于對學(xué)校的督導(dǎo)評估，督政只是輔助。上述國家的教育督導(dǎo)職能的演化說明了一個(gè)道理，法治越健全，民主化程度越高，督政的職能就會趨于弱化。

由于我國教育法治建設(shè)的成效越來越鮮明，依法治教已經(jīng)成為共識，教育督導(dǎo)的職能也會朝著弱化督政的方向發(fā)展。

（二）加強(qiáng)課程與教學(xué)輔導(dǎo)提升教學(xué)質(zhì)量

由于教育行政督導(dǎo)職能弱化，相應(yīng)地，對學(xué)校課程與教學(xué)的監(jiān)督和指導(dǎo)是當(dāng)今世界各國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)現(xiàn)在，乃至未來的重點(diǎn)職責(zé)。這是因?yàn)?，對于中小學(xué)來說，課程與教學(xué)工作是學(xué)校的核心工作。通過課程與教學(xué)，提升學(xué)生的學(xué)業(yè)成績，讓學(xué)生掌握基礎(chǔ)知識和基本技能，為他們的終身學(xué)習(xí)打下基礎(chǔ)。美國教育督導(dǎo)是最早實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)行政監(jiān)督型向現(xiàn)代指導(dǎo)型轉(zhuǎn)向的典范，其督導(dǎo)的核心工作就是進(jìn)行教學(xué)指導(dǎo)，協(xié)助教師改善教學(xué)，提高學(xué)生的學(xué)業(yè)成就；法國的教育督導(dǎo)注重按學(xué)科進(jìn)行分工，督導(dǎo)可以分為“課程督導(dǎo)”和“專題督導(dǎo)”，分為12個(gè)學(xué)科組和2個(gè)專門組開展工作；德國督導(dǎo)工作以督學(xué)為主，旨在提高學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，黑森州教育督導(dǎo)指標(biāo)體系的，一級指標(biāo)有四個(gè)：學(xué)校的規(guī)劃與建設(shè)、課程與教學(xué)、學(xué)生管理、教學(xué)人員的管理[13]，課程與教學(xué)督導(dǎo)是德國教育督導(dǎo)的主要工作之一；英國目前的督導(dǎo)盡管把主要精力放在全面評估一所學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量上，但對教學(xué)督導(dǎo)工作依然非常重視。

加強(qiáng)課程與教學(xué)輔導(dǎo)是我國未來教育督導(dǎo)改革的方向，教育督導(dǎo)只有切實(shí)提高中小學(xué)的教育質(zhì)量，才能滿足政府、社會和公眾對高質(zhì)量教育的需求。

（三）對學(xué)校進(jìn)行督導(dǎo)評估以評促改

教育督導(dǎo)評估是運(yùn)用評估或測量工具，對教育行政部門、學(xué)校教育、教職員工或?qū)W生進(jìn)行價(jià)值判斷的過程。開展教育評估，有助于政府和社會各界以及家長了解政府辦學(xué)的績效，知曉學(xué)校的辦學(xué)水平和辦學(xué)質(zhì)量。通過督導(dǎo)評估，也有助于學(xué)校在原有的基礎(chǔ)上改進(jìn)辦學(xué)，達(dá)到提升學(xué)校辦學(xué)水平的目的。因而，督導(dǎo)評估現(xiàn)在是、未來也是政府監(jiān)控基礎(chǔ)教育的重要手段，這項(xiàng)職能是不能輕易停止的。所有其他發(fā)達(dá)國家都把督導(dǎo)評估作為政府檢測基礎(chǔ)教育質(zhì)量的一項(xiàng)重要手段，美國在名義上沒有采用督導(dǎo)評估來檢測基礎(chǔ)教育，主要是他們運(yùn)用了教育問責(zé)評價(jià)制度，絕大多數(shù)州已經(jīng)認(rèn)同將學(xué)生的學(xué)業(yè)考試成績作為績效責(zé)任的重要依據(jù)。“美國各州利用狀態(tài)和增長模型指標(biāo)建立了科學(xué)、完備的學(xué)校效能評價(jià)與監(jiān)控體系，使教育行政部門可以更客觀、準(zhǔn)確地評估學(xué)區(qū)或?qū)W校效能，從而有效、合理地進(jìn)行教育決策和教育投入?！盵14]因而，美國的問責(zé)制度替代了督導(dǎo)評估的部分職能。

評估將會長期作為教育督導(dǎo)的一項(xiàng)重要職能而存在。因?yàn)?，基礎(chǔ)教育作為公益事業(yè)，必須置于公眾的監(jiān)督之下，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對其教育質(zhì)量進(jìn)行全方位的評估是民主社會監(jiān)管的需要，也是讓家長了解不同學(xué)校教育質(zhì)量，享受教育知情權(quán)和選擇權(quán)的需要。

四、我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革趨勢

由前文分析可知，我國新時(shí)期的教育督導(dǎo)需要弱化督政，教育督導(dǎo)的職能向中小學(xué)課程與教學(xué)的指導(dǎo)傾斜，繼續(xù)加強(qiáng)評估。因而，我國的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以向美國、德國、法國和日本等多數(shù)國家學(xué)習(xí)，繼續(xù)推行教育行政與督導(dǎo)合二為一的模式，而不是學(xué)習(xí)英國和新西蘭[3]等極少數(shù)國家，建立完全獨(dú)立型督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。建立獨(dú)立型的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的最大弊端是這種模式耗費(fèi)的人力、物力和財(cái)力都要顯著高于非獨(dú)立設(shè)置[15]，也不利于資源整合共享。我國各級政府在保留行政部門的督導(dǎo)處（室）的前提下，整合各級教研部門、成立督導(dǎo)評估中心（見圖2），共同做好督政、中小學(xué)課程與教學(xué)指導(dǎo)和評估三大核心工作。

第一，教育行政督導(dǎo)部門職能實(shí)行重大轉(zhuǎn)變。一方面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)教育研究院（室），成立評估中心，將過去的“督政”與“督學(xué)”并重，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卦谥笇?dǎo)”，繼續(xù)做好評估工作；另一方面，具體在督政方面，督導(dǎo)部門與基礎(chǔ)教育處（科）協(xié)商，從教育行政管理的角度督察下級教育行政部門的教育政策、法規(guī)的執(zhí)行情況，檢查有無違規(guī)使用教育經(jīng)費(fèi)的行為，有沒有認(rèn)真執(zhí)行黨和國家的教育政策，等等。

第二，各地教研院（室）為“教育指導(dǎo)”服務(wù)。地方的教研院（室）本身就承擔(dān)了地方學(xué)校的教學(xué)研究和指導(dǎo)任務(wù)，教研院（室）大力培育擅長各科教學(xué)指導(dǎo)的指導(dǎo)人員，分專業(yè)和學(xué)科對中小學(xué)各科教育進(jìn)行指導(dǎo)；輔導(dǎo)學(xué)校制定年度課程計(jì)劃；對不同學(xué)校之問的課程計(jì)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)；檢查中小學(xué)教師的授課是否符合國家課程標(biāo)準(zhǔn)的要求；指導(dǎo)各類學(xué)校在國家課程標(biāo)準(zhǔn)框架下將國家課程進(jìn)行校本化改造；輔導(dǎo)中小學(xué)開發(fā)校本課程；協(xié)同中小學(xué)校長檢查教學(xué)質(zhì)量；評價(jià)教師的工作情況；檢查學(xué)生的學(xué)習(xí)成績；監(jiān)督各種考試（尤其是中考和高中畢業(yè)考試）的舉行，參與并主持考試工作，對考試題進(jìn)行審閱。

第三，成立省級層面的教育督導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)，作為下屬的事業(yè)單位，相對獨(dú)立地開展工作，完成政府指定的督導(dǎo)評估任務(wù)。首先，要建立定期督導(dǎo)評估機(jī)制，對中小學(xué)的督導(dǎo)評估成為一種常態(tài)。其次，制定并完善中小學(xué)督導(dǎo)評估框架，建立督導(dǎo)評估指標(biāo)體系。再次，督導(dǎo)任務(wù)的分配模式可以采用公開投標(biāo)的模式。當(dāng)遇到政府要求的大范圍的評估項(xiàng)目時(shí)，可以引入招標(biāo)的方式，將督導(dǎo)評估推向市場。督導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)行公開招標(biāo)，由各督學(xué)小組提出學(xué)校督導(dǎo)方案，向督導(dǎo)部門投標(biāo)，競爭學(xué)校督導(dǎo)的項(xiàng)目權(quán)，根據(jù)各督學(xué)小組所提出督導(dǎo)方案的可行性和質(zhì)量進(jìn)行選擇。中標(biāo)后，督學(xué)小組與督導(dǎo)機(jī)構(gòu)簽訂合同，獲得評估經(jīng)費(fèi)，由中標(biāo)的項(xiàng)目組承擔(dān)督導(dǎo)任務(wù)。

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[責(zé)任編輯 張桂霞]