關(guān)于PPP項(xiàng)目政策路徑和存在問題的探究

張家穎　陳林杰　樊群　梁慷　戴小清

摘 要：本文簡要介紹了PPP模式最早在國內(nèi)的應(yīng)用情況，從項(xiàng)目管理機(jī)制變動(dòng)、項(xiàng)目范圍的擴(kuò)張和控制地方舉債背景下的糾偏三個(gè)方面分析了近幾年P(guān)PP模式的政策調(diào)整走向。最后，根據(jù)研究，分析總結(jié)了當(dāng)前PPP模式在應(yīng)用方面存在的主要問題。

關(guān)鍵詞：PPP；政策；法律制度體系；社會(huì)資本

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2018.21.198

1 引言

PPP（Public Private Partner-ship）即政府與社會(huì)資本合作。這種項(xiàng)目管理模式最初是在20世紀(jì)80年代先在我國基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域試行的。進(jìn)入90年代后，隨著經(jīng)濟(jì)騰飛和擴(kuò)大開放，交通、電廠和污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。從1996年起，來賓B電廠項(xiàng)目作為第一個(gè)經(jīng)國家批準(zhǔn)的BOT項(xiàng)目，包括兩臺(tái)36萬千瓦火電機(jī)組的投資、融資、設(shè)計(jì)、建造、采購、經(jīng)營、維護(hù)和轉(zhuǎn)交。隨后，以圍繞特許經(jīng)營為中心的盈利性項(xiàng)目以BOT方式在高速、污水處理、自來水等領(lǐng)域成為主流。

2014年12月2日，國家發(fā)改委頒布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，自始拉開了我國全面推廣PPP模式的序幕。

2 PPP模式政策調(diào)整走向

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年1月，全國累計(jì)的PPP項(xiàng)目成交金額合計(jì)約9.36億元，其中前15名企業(yè)中標(biāo)金額總計(jì)高達(dá)4.52億元，接近占據(jù)半壁江山。PPP項(xiàng)目不斷上馬和叫停的背后是政策文件的密集出臺(tái)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年底至2017年底，國務(wù)院及各部委發(fā)布各類PPP項(xiàng)目政策文件47項(xiàng)。這些政策文件的出臺(tái)，一方面標(biāo)志著我國大規(guī)模推廣PPP項(xiàng)目模式；從另一方面也表明PPP項(xiàng)目在近幾年具體實(shí)施過程中也碰到了不少問題。

2.1 項(xiàng)目管理機(jī)制變動(dòng)

2015年7月7日，國務(wù)院李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，聽取PPP模式推廣情況匯報(bào)。會(huì)議明確要求，加快立法進(jìn)程，以更好法治環(huán)境，來激發(fā)社會(huì)投資活力。2015年8月10日，國家發(fā)改委又印發(fā)《通知》，明確要求各地發(fā)展改革部門要會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門，切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）推進(jìn)工作。該《通知》的印發(fā)標(biāo)志著我國推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工更加明確，國家發(fā)展改革委與財(cái)政部兩部門推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工得以明確。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6+1”個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的分領(lǐng)域牽頭負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目工作機(jī)制正式建立。

2017年我國首部《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》對外發(fā)布。征求意見稿對政府和社會(huì)資本合作（PPP）適用范圍、部門職責(zé)、項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則和監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了一系列規(guī)范。

2.2 項(xiàng)目范圍的擴(kuò)張

2014年11月30日財(cái)政部公布了第一批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目名單。并用通知的形式闡明了政府和社會(huì)資本合作的有關(guān)問題。

2015年5月5日，公共文化服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式的首個(gè)指導(dǎo)性文件《政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》出臺(tái)。國務(wù)院同時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)了文化部、財(cái)政部、新聞出版廣電總局、體育局等的意見。

2015年9月25日，財(cái)政部發(fā)布第二批PPP示范項(xiàng)目名單，共206個(gè)，總投資金額6，589億元。

第一、二批PPP項(xiàng)目，從范圍看：主要以公路、軌交等基礎(chǔ)設(shè)施，以及養(yǎng)老、醫(yī)療、污處、教育、城市管廊等公用設(shè)施為主。從全國看：河南PPP示范項(xiàng)目，數(shù)量排在第一位，達(dá)41個(gè)，占比達(dá)到20%；其次是云南，排在第二位，為18個(gè)，占比為8.7%。

2016年2月22日，交通部出臺(tái)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見。購買內(nèi)容包括公路服務(wù)事項(xiàng)、水路服務(wù)事項(xiàng)、運(yùn)輸服務(wù)事項(xiàng)、事務(wù)管理事項(xiàng)等方面，將逐步交由社會(huì)力量承擔(dān)。

2016年10月24日，國家發(fā)改委印發(fā)工作導(dǎo)則，明確采用PPP模式的項(xiàng)目，只適用于在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。且政府工作報(bào)告連續(xù)三屆提及 “政府與社會(huì)資本合作（PPP模式）”?？梢妵业闹匾暢潭?。

“積極擴(kuò)大有效投資，引導(dǎo)資金更多投向補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、促創(chuàng)新、惠民生的領(lǐng)域。2017年要完成鐵路建設(shè)投資8000億元、公路水運(yùn)投資1.8萬億元，再開工15項(xiàng)重大水利工程，繼續(xù)加強(qiáng)軌道交通、民用航空、電信基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目建設(shè)。中央預(yù)算內(nèi)投資安排5076億元。落實(shí)和完善促進(jìn)民間投資的政策措施”。

2.3 控制地方舉債背景下的糾偏

2017年7月和12月，全國金融工作會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議相繼召開， PPP項(xiàng)目迎來“拐點(diǎn)”，核心標(biāo)志性政策文件即“92號文”、“192號文”。

財(cái)辦金〔2017〕92號文，明確進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。

國資委發(fā)〔2017〕192號文，明確提出要總額控制，一是科學(xué)決策：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性，不得不計(jì)成本回報(bào)盲目上項(xiàng)目；在通過財(cái)政承受能力的項(xiàng)目中，優(yōu)先選擇發(fā)改、財(cái)政入庫項(xiàng)目。二是控制規(guī)模投資不允許超過上年凈資產(chǎn)的50%，資產(chǎn)負(fù)債率高于85%，或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)，不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目、央企PPP負(fù)債需要有地方政府運(yùn)營收益保證無保障項(xiàng)目可能面臨退出或重新設(shè)計(jì)，不得只融資、不建設(shè)運(yùn)營。三是落實(shí)融資：資本金可以引入資管、保險(xiǎn)和養(yǎng)老金，但要同股同權(quán)，不得擔(dān)保、明股實(shí)債或劣后。四是嚴(yán)格并表。五是堅(jiān)決整改：不具備經(jīng)濟(jì)性或存在重大問題的，該停就停，未開工的不開工等一系列政策。

隨后，PPP項(xiàng)目金額和數(shù)量呈現(xiàn)雪崩式驟降和剎車時(shí)急停。新疆準(zhǔn)東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)叫停了2016年、2017年政府投資類所有未開工及續(xù)建項(xiàng)目；隨后，新疆多地的PPP類項(xiàng)目也被證實(shí)已經(jīng)暫停，暫停的項(xiàng)目幾乎都是政府付費(fèi)類項(xiàng)目。湖南省下發(fā)了“建議退庫”類項(xiàng)目的通知。湖北等省份的退庫項(xiàng)目則在20%左右；江蘇省全面停止無收益性質(zhì)的增量PPP項(xiàng)目。自“92號文”發(fā)布至今，管理庫清庫項(xiàng)目609個(gè)，儲(chǔ)備清單清庫項(xiàng)目1798個(gè)，總計(jì)2407個(gè)，規(guī)模2.39萬億。

3 當(dāng)前PPP模式的兩大問題

3.1 法律制度體系不健全

雖然《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》已于2017年8月公布，但法規(guī)層次低，法律效力不高，未形成完整的法律體系，法律體系的不健全導(dǎo)致市場預(yù)期波動(dòng)極大。以PPP項(xiàng)目落地的招投標(biāo)為例，各地現(xiàn)行做法就存在模糊界定不清和違法違規(guī)嫌疑。如：在實(shí)際運(yùn)行中與《招投標(biāo)法》和《政府采購法》存在沖突，而這種沖突的本質(zhì)是PPP項(xiàng)目自身特性與側(cè)重點(diǎn)存在沖突。

《招投標(biāo)法》和《政府采購法》側(cè)重點(diǎn)側(cè)重于工程及工程相關(guān)的貨物與服務(wù)，側(cè)重于招標(biāo)人和中標(biāo)人相對單一的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；PPP項(xiàng)目由于周期長（10年到30年），項(xiàng)目本身盈虧側(cè)重于融資及長期運(yùn)營管理，同時(shí)由于PPP項(xiàng)目利害關(guān)系人包括政府、社會(huì)資本、運(yùn)營商、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等多重利益交織方涉權(quán)利義務(wù)安排，側(cè)重于關(guān)注長期風(fēng)險(xiǎn)的分配。建立符合市場規(guī)律和PPP項(xiàng)目自身特點(diǎn)的法律制度體系是PPP項(xiàng)目平穩(wěn)健康發(fā)展的關(guān)鍵。

3.2 社會(huì)資本參與不充分

PPP（Public Private Partner-ship）是政府與社會(huì)資本的合作，但目前社會(huì)資本參與度不高現(xiàn)象明顯。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，截至2018年1月，全國PPP項(xiàng)目成交金額約9.36億元，依據(jù)這一數(shù)據(jù)，社會(huì)資本中應(yīng)占主導(dǎo)地位的民營資本弱勢地位明顯。

從企業(yè)數(shù)量看，排行前15名的企業(yè)中8家建筑央企（中建、中交、中鐵建、中鐵、中冶、中電建、葛洲壩、中建國際投資）、5家地方國企（云南交投、云南建工、河南收費(fèi)還貸高速公路管理公司、北控水務(wù)、云南建投），民營資本企業(yè)僅占2家：華夏幸?；鶚I(yè)、東方園林。

從成交金額看，前15強(qiáng)中占比最大的為中國建筑集團(tuán)，中標(biāo)金額高達(dá)近1萬億元（9944億元），占全國累計(jì)的PPP項(xiàng)目成交金額總量的10.6%。而民營資本華夏幸?；鶚I(yè)，累計(jì)中標(biāo)金額為3509億元，排名第六。前15強(qiáng)中另外一家民營企業(yè)為北京東方園林環(huán)境股份有限公司成交金額1022億元，排名第十二。兩家民營資本合計(jì)成交價(jià)4531億元，僅占前15強(qiáng)總成交金額的10.02%。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015至2017年三年間，國企（中央企業(yè)和地方國企）與民營企業(yè)在項(xiàng)目數(shù)量對比上持續(xù)走高：2015年數(shù)量對比為32.8%：64.5%、2016年數(shù)量對比為46.5%：52.2%、2017年數(shù)量對比為52.1%：46.4%。在規(guī)模上更是占據(jù)絕對優(yōu)勢：2015年規(guī)模對比53.6%：47.3%、2016年規(guī)模對比76%：23.9%、2017年規(guī)模對比80.6%：19.1%。

這背后的原因除了企業(yè)本身規(guī)模外，目前PPP項(xiàng)目存在的“風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債”、金融擔(dān)保政策“政府變相兜底”潛規(guī)則，項(xiàng)目本身“重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善”原因。同時(shí)，社會(huì)資本中民營資本融資難、融資貴，融資杠桿倍數(shù)過高以及PPP項(xiàng)目融資性發(fā)揮不充分是根本原因。

民營資本在獲取PPP項(xiàng)目后的主要的融資渠道依賴于銀行貸款，相對于實(shí)力雄厚、資信良好的國企明顯，民企自身特點(diǎn)決定其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較高。同時(shí)，相比國企（央企及地方國企）隱形擁有國家信用作用，民營企業(yè)需要提供抵押和其他擔(dān)保的增信措施，而PPP項(xiàng)目和民營企業(yè)特性造成了其難以滿足銀行的風(fēng)控要求。同時(shí)，民企融資成本明顯高于國企，且仍舊居高不下，貸款利率偏高，在基準(zhǔn)貸款利率基礎(chǔ)上上浮比例過大。

與此同時(shí)，從項(xiàng)目融資的角度，目前銀行缺乏PPP項(xiàng)目產(chǎn)品投放，放貸流程、評審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸基本無異且較為嚴(yán)格，為防控風(fēng)險(xiǎn)，銀行等金融機(jī)構(gòu)“抵押”訴求明顯。而PPP項(xiàng)目本身的増信不足、資產(chǎn)權(quán)屬復(fù)雜、抵押很難獲得國有股權(quán)人認(rèn)可的多重壓力，通常不能完全滿足銀行對風(fēng)險(xiǎn)控制的要求。在具體實(shí)施過程中，銀行一般需要民企對項(xiàng)目公司還款義務(wù)做擔(dān)保。

在政策支持層面，在現(xiàn)有PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式下，相關(guān)政策也呈現(xiàn)出正反作用力的疊加效應(yīng)。

一方面2015年3月17日，國家發(fā)改委和國開行發(fā)布通知，對社會(huì)資本開出了更優(yōu)厚的條件，再次鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)。加大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開放力度，禁止排斥、限制或歧視民間資本的行為，為民營企業(yè)創(chuàng)造平等競爭機(jī)會(huì)，支持民間資本股權(quán)占比高的社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目。

另一方面，2016年10月24日，國家發(fā)改委又印發(fā)工作導(dǎo)則，采用PPP模式的項(xiàng)目只適用于在能源、交運(yùn)、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。并指出政府和社會(huì)資本合作模式，主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類。在項(xiàng)目融資及建設(shè)方面，指出PPP項(xiàng)目融資責(zé)任由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門不應(yīng)為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方的融資提供擔(dān)保。

2017年5月27日，財(cái)政部又發(fā)通知，財(cái)預(yù)〔2017〕87號明確“嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍”。

4 結(jié)論

推進(jìn)PPP項(xiàng)目是國家在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資改革的重要抓手，而推進(jìn)金融體制改革，制定并落實(shí)針對性的優(yōu)惠投融資政策，健全法律制度體系，吸引社會(huì)資金，激發(fā)市場活力，發(fā)揮PPP項(xiàng)目盈利屬性也是當(dāng)前面臨的主要問題。

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作者簡介：張家穎（1987-），女，江蘇泰州人，碩士，講師，研究方向：工程管理和房地產(chǎn)領(lǐng)域。