小產(chǎn)權(quán)房的合法化利弊分析及對(duì)策建議

張曉雪

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化和城市化也在迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口迅猛增加、各個(gè)城市規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，房?jī)r(jià)持續(xù)攀升等多方面原因?qū)е滦‘a(chǎn)權(quán)房的快速發(fā)展。雖然國(guó)家明確規(guī)定，城鎮(zhèn)居民不允許購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”，但因其較低的價(jià)格依然能獲得不少消費(fèi)者青睞，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題在商品房供需不平衡中日益凸顯。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公布的“383”改革方案中提到，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，可以按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓金解決已經(jīng)形成的小產(chǎn)權(quán)房[1]。但由于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題還涉及農(nóng)民土地利益分配、土地與市場(chǎng)政府壟斷等諸多問(wèn)題，造成小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題難以解決。本文就是通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房的背景，分析小產(chǎn)權(quán)房合法化的利弊，根據(jù)現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房的處理方式提供合理的建議。

一、小產(chǎn)權(quán)房存在的背景和原因

（一）房?jī)r(jià)不斷攀升

小產(chǎn)權(quán)房最大的優(yōu)勢(shì)就是其價(jià)格低廉，中國(guó)房?jī)r(jià)持續(xù)攀升，很多一二線城市相繼出臺(tái)了相關(guān)限購(gòu)、限貸或限地價(jià)等政策，但依然阻止不了房?jī)r(jià)的飆升。價(jià)格上的迅速上漲與居住需求之間的不平衡，是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生巨大發(fā)展空間的原因之一[2]。與在同等區(qū)片的商品房相比，小產(chǎn)權(quán)房是商品房?jī)r(jià)格的1/2，甚至1/3，價(jià)格低成為了小產(chǎn)權(quán)房最大的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)雖然快速發(fā)展，但隨之而來(lái)的是發(fā)展不平衡所帶來(lái)的種種問(wèn)題，大城市房?jī)r(jià)的上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了居民工資上漲幅度。政府也相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)政策來(lái)解決中低收入居民的住房需求，例如修建廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房，但由于我國(guó)保障性住房體系還不夠完善，對(duì)于龐大的住房需求而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在我國(guó)房?jī)r(jià)居高不下、保障房源較少的背景下，中低收入者不得不去考慮入手小產(chǎn)權(quán)房。

（二）城鄉(xiāng)二元土地制度

小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的根本原因，在于城鄉(xiāng)二元土地所有制，導(dǎo)致集體土地使用權(quán)不能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定，對(duì)集體和個(gè)人使用土地的進(jìn)行用途限制，若建設(shè)占用土地，必須進(jìn)行土地性質(zhì)變更，將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地[3]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，村集體對(duì)集體土地沒(méi)有完全的處分權(quán)，必須經(jīng)由政府征收，再由政府進(jìn)行高價(jià)拍賣(mài)，集體土地征收價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間巨大的差額，行成“同地不同價(jià)”的情況。這種巨大的差額帶來(lái)了潛在的獲利機(jī)會(huì)，使不少農(nóng)民集體為了獲得更高利益自行開(kāi)發(fā)出售小產(chǎn)權(quán)房。

（三）政府監(jiān)管不到位

雖然中央政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度一直是嚴(yán)令禁止，但是小產(chǎn)權(quán)房在市場(chǎng)上一直存在且數(shù)量呈上漲態(tài)勢(shì)。一方面，由于大部分農(nóng)民文化水平低，對(duì)法律知識(shí)缺乏認(rèn)識(shí)，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)和出售不會(huì)觸及法律，還有部分農(nóng)戶雖然意識(shí)到小產(chǎn)權(quán)房是違法的，但存在法不責(zé)眾的心態(tài)；另一方面，政府的監(jiān)督管理存在一定的問(wèn)題，從小產(chǎn)權(quán)房萌芽階段到小產(chǎn)權(quán)房的增長(zhǎng)階段，沒(méi)有形成預(yù)警機(jī)制，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房在很多地方快速發(fā)展，數(shù)量眾多，巨大的拆遷難度和拆遷成本讓政府在管理小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題上困難重重[4]。此外，有些地方政府甚至自身為了獲取利益，放任小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)，從而導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的大量產(chǎn)生。

二、小產(chǎn)權(quán)房的合法化利弊分析

隨著小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題逐漸成為熱點(diǎn)，小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)該合法化以及小產(chǎn)權(quán)房可能帶來(lái)的影響，社會(huì)各界有不同的觀點(diǎn)。

（一）小產(chǎn)權(quán)房的利益

1.小產(chǎn)權(quán)房有助于拉低房?jī)r(jià)。小產(chǎn)權(quán)房興起的原因在于城市過(guò)高房?jī)r(jià)，如果沒(méi)有城市中房?jī)r(jià)平穩(wěn)，也不會(huì)存在小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題。反過(guò)來(lái)，小產(chǎn)權(quán)房的快速發(fā)展，也會(huì)對(duì)過(guò)高房?jī)r(jià)起一定的抑制作用。近年來(lái)，政府和國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)土地的實(shí)行嚴(yán)格的管控，房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)供不應(yīng)求的態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致城市房?jī)r(jià)不斷攀升，過(guò)高的房?jī)r(jià)與收入之間巨大的矛盾造成中低收入人群購(gòu)房成了大問(wèn)題。而與此同時(shí)，城市的住房保障系統(tǒng)還未建立，這就帶動(dòng)了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展[5]。雖然法律明令禁止小產(chǎn)權(quán)的買(mǎi)賣(mài)，但小產(chǎn)權(quán)的存在在一定程度上增加的住房供應(yīng)，緩解了房地產(chǎn)的供不應(yīng)求。所以說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)一方面可以增加房屋的供給量，另一方面可以起到抑制城市商品房?jī)r(jià)格的作用。

2.增加農(nóng)民收入。對(duì)農(nóng)村居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體而言，小產(chǎn)權(quán)的開(kāi)發(fā)與出售所帶來(lái)的利潤(rùn)是巨大的，與其通過(guò)出讓土地獲得土地補(bǔ)償款，不如通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房來(lái)獲得幾十倍的收入。農(nóng)民通過(guò)開(kāi)發(fā)并出售小產(chǎn)權(quán)房能獲得高額的土地增值收益，雖然與商品房相比較少，但確實(shí)是增加了村民的收入，改善了農(nóng)民的生活水平。同時(shí)，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的人來(lái)說(shuō)，以較為低廉的價(jià)格獲得住房，雖然沒(méi)有房屋所有權(quán)證以及其他的保障，但與商品房在使用方面并沒(méi)有太大的差異，購(gòu)房者生活水平是明顯提高的。

（二）小產(chǎn)權(quán)的弊端

1.擾亂房地產(chǎn)市場(chǎng)。目前我國(guó)很多地方都存在小產(chǎn)權(quán)房且數(shù)量眾多，高額拆除成本和資源浪費(fèi)使得國(guó)家在短期內(nèi)無(wú)法對(duì)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的進(jìn)行徹底有效的解決。由于小產(chǎn)權(quán)房本身就是非法的建筑，不具備產(chǎn)權(quán)，必須要合理地整治。如果允許其大規(guī)模的入市，一方面，就意味著大量的農(nóng)村土地將進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，農(nóng)村土地的減少，這將對(duì)國(guó)家安全造成威脅；另一方面，大規(guī)模小產(chǎn)權(quán)房入市，還會(huì)拉低當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)，嚴(yán)重?cái)_亂房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，影響經(jīng)濟(jì)正常有序的發(fā)展。

2.破壞城市規(guī)劃。開(kāi)發(fā)和銷(xiāo)售小產(chǎn)權(quán)房是違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的，無(wú)疑會(huì)破壞現(xiàn)有城鄉(xiāng)土地的利用規(guī)劃和城市建設(shè)格局[6]，小產(chǎn)權(quán)房屬于城市違章建筑，不具有產(chǎn)權(quán)，難以管理且質(zhì)量得不到保障，那么購(gòu)買(mǎi)者的權(quán)利無(wú)法受到法律的保護(hù)。并且近年來(lái)國(guó)家正在嚴(yán)厲整頓小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目，部分城市對(duì)小產(chǎn)權(quán)采取“零容忍”的態(tài)度，很多在建的小產(chǎn)權(quán)房可能面臨停工甚至拆除，巨大的風(fēng)險(xiǎn)使得購(gòu)房者可能拿不到房，同時(shí)又損失一大筆錢(qián)。

3.增加管理難度。小產(chǎn)權(quán)房雖然能一定程度上解決城鎮(zhèn)中低收入階層居住需求，但隨著國(guó)家相關(guān)部門(mén)的明確規(guī)定，要將嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行清理。這些違法的小產(chǎn)權(quán)房勢(shì)必會(huì)進(jìn)行整頓，或拆遷或改為保障性住房，但由于涉及人數(shù)多，利益廣，政府實(shí)施整頓的難度不小。同時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房本身是有村集體自行建設(shè)，其質(zhì)量難以得到保障，監(jiān)管和后期維護(hù)，都會(huì)給政府管理帶來(lái)困難。

三、各地處理小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的方式政策

從2011年以來(lái)，明顯感覺(jué)到政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房政策越來(lái)越嚴(yán)厲。隨著土地的日益稀缺和政策的收緊，如何合理解決小產(chǎn)權(quán)合法化的問(wèn)題，不同地區(qū)解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的方式也不同。

（一）沒(méi)收小產(chǎn)權(quán)房改建為保障房

小產(chǎn)權(quán)房的快速發(fā)展也暴露出我國(guó)住房保障體系的缺失，通過(guò)將小產(chǎn)權(quán)房按照合法的規(guī)定程序改建為保障房，不僅可以縮減政府在住房保障體系的資金投入，同時(shí)也可以增加保障性住房的供給量。例如，河北石家莊出臺(tái)的《關(guān)于加快保障性安居工程建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中，率先提出強(qiáng)制沒(méi)收小產(chǎn)權(quán)房改建為保障性住房，并指出，可以把部分符合一定條件的小產(chǎn)權(quán)房，通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)和繳納稅費(fèi)后，納入經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房體系中。

（二）分情況對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題

小產(chǎn)權(quán)房情況復(fù)雜，牽涉多方利益，對(duì)于早已有居民入住的小產(chǎn)權(quán)房的處理也更困難，根據(jù)不同情況分類處理成為一些城市的選擇。例如深圳市針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，其中提出可以根據(jù)不同的情況，分給予確權(quán)、臨時(shí)使用、拆除或沒(méi)收等不同處理方式。小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的治理，關(guān)系到我國(guó)城市化建設(shè)，小產(chǎn)權(quán)的存在必須是合理合法的，通過(guò)分類處理將更為靈活的去治理小產(chǎn)權(quán)房，有利于保障多方利益。

（三）嚴(yán)格清理拆除

小產(chǎn)權(quán)房屬于違法占地、違章建筑，極大地影響了土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，按照國(guó)土資源部和住建部的要求，很多城市在小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題上采取強(qiáng)硬態(tài)度，堅(jiān)決嚴(yán)厲打擊，依法查處。例如，北京市高度重視小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，針對(duì)新增的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目采取“零容忍”的態(tài)度，嚴(yán)格清理拆除。?？谑凶?013年以來(lái)，開(kāi)展清理和整頓小產(chǎn)權(quán)房的專項(xiàng)向東，對(duì)多地的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行拆除，不僅對(duì)在建小產(chǎn)權(quán)工程進(jìn)行拆除，甚至對(duì)已經(jīng)入住的小產(chǎn)權(quán)房更是嚴(yán)格清理。

四、對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題解決的建議

《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》明確規(guī)定，通過(guò)非法征收程序轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)、將集體土地出讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)或城鎮(zhèn)居民在購(gòu)置宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’等情況的，是無(wú)法登記發(fā)證的[7]。從法律角度看，所謂小產(chǎn)權(quán)房都屬于違章建筑，得不到國(guó)家部門(mén)辦法的房屋所有權(quán)證書(shū)，建設(shè)、銷(xiāo)售小產(chǎn)權(quán)房嚴(yán)重違反法律法規(guī)，擾亂市場(chǎng)秩序，損害群眾利益。國(guó)家對(duì)小產(chǎn)權(quán)房也高度重視，對(duì)在建和未售的小產(chǎn)權(quán)房嚴(yán)令禁止，但是對(duì)現(xiàn)有已存在的小產(chǎn)權(quán)房的處理上還沒(méi)有明確的方案出臺(tái)。在今后小產(chǎn)權(quán)房的整頓處理中，有以下幾個(gè)方面需要注意。

（一）實(shí)行先清理、再治理的方式

小產(chǎn)權(quán)房不只是對(duì)開(kāi)發(fā)者而言，特別是對(duì)于購(gòu)房者來(lái)說(shuō)是關(guān)乎其自身利益的大問(wèn)題。在當(dāng)前的情況之下，嚴(yán)令禁止小產(chǎn)權(quán)并對(duì)現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房屋嚴(yán)格拆除，這是不符合廣大中低收入階層的利益，也是社會(huì)和諧發(fā)展的客觀要求。全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房遍布城市廣且情況復(fù)雜，涉及千家萬(wàn)戶的利益問(wèn)題，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題如果解決不好，必然會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期不穩(wěn)定，同時(shí)也對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展形成阻礙，影響社會(huì)發(fā)展。所以，在現(xiàn)行小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決過(guò)程中，單純地用取締的方法加以禁止并不利于問(wèn)題的解決，應(yīng)當(dāng)采取先清理、再治理的方式。從制度供給層面提出有效的、富有針對(duì)性的相關(guān)政策可有效地遏制小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的漫延，從而引導(dǎo)市場(chǎng)健康發(fā)展。

（二）區(qū)別對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題

在處理現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房過(guò)程中，針對(duì)現(xiàn)存占用耕地和占用集體建設(shè)用地的兩種類型小產(chǎn)權(quán)房有不同的解決途徑。對(duì)于占用耕地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的情況，應(yīng)該嚴(yán)格禁止并實(shí)行強(qiáng)制拆除。而利用農(nóng)村宅基地或建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，雖然也是違法的，但是可以通過(guò)合法程序，將其納入住房社會(huì)保障體系之中，此類住房如果進(jìn)行拆毀，會(huì)造成資源的巨大浪費(fèi)，納入住房保障體系中，不僅可以增加城市保障性住房的供應(yīng)量，還對(duì)城市商品房?jī)r(jià)格具有抑制的作用。所以，這種區(qū)別對(duì)待的方式對(duì)現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的解決途徑具有一定的實(shí)踐意義與參考價(jià)值。

總之，小產(chǎn)權(quán)房的管理和規(guī)范工作應(yīng)通過(guò)區(qū)別對(duì)待的方式來(lái)推進(jìn)，根據(jù)具體情況具體分析，但在原則上和法律上不能放開(kāi)，避免簡(jiǎn)單粗暴的方法來(lái)激化矛盾，應(yīng)妥善解決問(wèn)題，維護(hù)弱勢(shì)群體的利益。

[1]郭劍夫.“383”改革方案廣受關(guān)注[J].新城鄉(xiāng)，2013，(9).

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[3]趙海萍.小產(chǎn)權(quán)房合法化問(wèn)題的立法探討[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009，(2)：101-106.

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