城市流浪乞討人員社會(huì)救助的困境與對(duì)策分析
——以安陽(yáng)市為例

張文麗

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201600）

一、安陽(yáng)市流浪乞討人員的生存現(xiàn)狀分析

流浪乞討人員作為我國(guó)的弱勢(shì)群體，其救助問(wèn)題的解決關(guān)乎我國(guó)社保制度的全面發(fā)展，在此方面，安陽(yáng)市政府也做出了不懈努力。數(shù)據(jù)顯示，2012年安陽(yáng)救助流浪乞討人員7 624人。2014年，安陽(yáng)市救助管理站救助200余人，其中有138人病情好轉(zhuǎn)，有128人被順利護(hù)送回家，救助效果顯著。

（一）安陽(yáng)市流浪乞討人員產(chǎn)生的原因

1.原生型，即三無(wú)人員。該類(lèi)流浪人群又稱(chēng)三無(wú)人員，即沒(méi)有勞動(dòng)能力，沒(méi)有人照顧，無(wú)資金維持生活，主要是指孤兒、殘疾人、孤寡老人，以及領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼仍不能維持最低生活的人。通過(guò)對(duì)安陽(yáng)市現(xiàn)有流浪人員的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們80%都來(lái)自安陽(yáng)市周邊經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，以致大批農(nóng)村貧窮人口流入城市。同時(shí)，在該類(lèi)人群中孤兒、殘疾人、孤寡老人等所占比例不一。并且，原生型流浪乞討人員是流浪乞討人員產(chǎn)生的主要原因，這也反映出我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、貧富懸殊等問(wèn)題。

2.自愿型，即不愿接受社會(huì)救助。在被調(diào)查的流浪人群中，可以發(fā)現(xiàn)他們大部分不愿接受政府或社會(huì)組織的救助。并且，該類(lèi)人群反映，他們接受政府救助后，往往也就失去了生活中本該有的自由，每天被困在救助站，除被提供衣食住行外，沒(méi)有任何收入，并且對(duì)出入救助站也有嚴(yán)格的規(guī)定。其中，一部分流浪乞討人員背負(fù)著沉重的家庭負(fù)擔(dān)，又由于勞動(dòng)能力缺失，只能通過(guò)乞討來(lái)維持正常生活。另一方面，他們被救助后，往往是被送返家鄉(xiāng)，但又不享受低保且無(wú)勞動(dòng)能力，所以，一部分寧愿選擇流浪。

3.職業(yè)型，即以流浪乞討來(lái)獲取收入。在這些流浪乞討人員中，有一部分特殊人群偽裝自己的身份來(lái)乞討，又名職業(yè)乞討者。職業(yè)乞討者正是利用社會(huì)公眾的同情心和社會(huì)制度的漏洞，在具有一定職業(yè)技能、勞動(dòng)能力，或受某種詐騙組織控制的情況下，裝扮成殘疾人進(jìn)行乞討，他們的目的不是為了維持最低生活水平，而是靠此來(lái)發(fā)財(cái)致富[1]。并且，據(jù)當(dāng)?shù)厝朔从?，這類(lèi)現(xiàn)象在各個(gè)地區(qū)都很普遍，安陽(yáng)也不例外。

（二）被救助流浪乞討人員的特點(diǎn)

在被救助的流浪乞討人員特點(diǎn)方面，主要是通過(guò)對(duì)安陽(yáng)市救助管理站的調(diào)查來(lái)獲取信息。該管理站坐落于河南省安陽(yáng)市文峰區(qū)益民路，主要業(yè)務(wù)活動(dòng)是對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行遣返救助。

1.比例差異顯著。通過(guò)對(duì)安陽(yáng)市現(xiàn)有流浪乞討人員的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該類(lèi)人群的差別主要集中在年齡、性別、學(xué)歷等方面。其中，在性別方面，男性比女性較多；在年齡方面，兒童和老年居多，青壯年較少。在受教育方面，小學(xué)以上文憑的流浪人員只占調(diào)查對(duì)象的20%，文化知識(shí)水平普遍較低。

2.長(zhǎng)期性。我國(guó)《救助管理辦法》規(guī)定，救助站對(duì)流浪乞討人員的救助一般不超過(guò)10天，特例除外。但通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分人員在救助站的滯留期是超過(guò)10天的，長(zhǎng)期居住在救助站[2]。由于很難得到流浪人員的身份信息，沒(méi)有辦法將他們送回家鄉(xiāng)，并且送返成本也很大，造成他們長(zhǎng)期滯留在救助站，這不僅阻礙了救助站對(duì)其他流浪人群的救助，也造成救助站的資源浪費(fèi)。

3.反復(fù)性。反復(fù)性也可稱(chēng)為“再次流浪”，它是指流浪乞討人員在接受救助遣送之后，由于各種原因無(wú)法維持生活再次流落街頭，重新開(kāi)始乞討。由于流出地缺乏接收救助對(duì)象的動(dòng)力，因此他們常常將接收的流浪乞討人員送回其戶(hù)籍所在地，但在接收地該類(lèi)人群仍然處于一個(gè)沒(méi)有保障的境地，無(wú)親戚依靠，無(wú)資金收入，便會(huì)造成他們重新走上城市流浪乞討的道路。

二、安陽(yáng)市流浪乞討人員社會(huì)救助的困境

安陽(yáng)市救助管理站隸屬于安陽(yáng)市民政局領(lǐng)導(dǎo)，該單位為國(guó)有企業(yè)，成立于2002年3月。救助站的工作宗旨為“以民為本，為民解困，為民服務(wù)”，充分發(fā)揮其維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的作用。在救助對(duì)象方面，它主要根據(jù)上述流浪乞討人人員身份的定義來(lái)實(shí)施救助。同時(shí)，工作人員實(shí)有人數(shù)30人，離休1人，退休23人。安陽(yáng)市雖然積極響應(yīng)國(guó)家政策，部分解決了流浪人員帶來(lái)的問(wèn)題，但在政策的具體落實(shí)、資金供給、服務(wù)項(xiàng)目等方面還存在許多的問(wèn)題。

第一，法律法規(guī)不健全，救助治理主體局限。《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，民政部承擔(dān)救助工作的主要職責(zé)，公安、城管、交通等部門(mén)輔助部門(mén)，可見(jiàn)，職權(quán)劃分模糊。如《救助管理辦法》第4條第一、二款分別規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府民政部負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對(duì)救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督”“公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門(mén)應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)作好相關(guān)工作?！币虼耍碴?yáng)市民政部門(mén)也是流浪乞討人員救助管理的唯一部門(mén)。安陽(yáng)市救助管理站由民政部統(tǒng)一管理，承擔(dān)其主要救助資金來(lái)源，由其統(tǒng)一支配，其他部門(mén)則陷入了被動(dòng)狀態(tài)，并且，部門(mén)間缺乏溝通聯(lián)系，權(quán)責(zé)不明，互相推諉現(xiàn)象嚴(yán)重[3]。

第二，救助標(biāo)準(zhǔn)模糊難操作，救助對(duì)象復(fù)雜難甄別。在乞討人員身份確定方面，很少有人能夠同時(shí)滿(mǎn)足被救助的條件，并且還存在一個(gè)度的界限問(wèn)題。同時(shí)，由于流浪人員來(lái)自四面八方，身份確定方面耗資大，程序復(fù)雜，智力語(yǔ)言等方面的缺陷也會(huì)加大對(duì)他們現(xiàn)狀真實(shí)性的考證[4]。因此，政府及社會(huì)各界也無(wú)法做到有效地辨別出貧困者與職業(yè)謀財(cái)乞討者。所以，這些都會(huì)導(dǎo)致流浪乞討人員社會(huì)救助的問(wèn)題不能得到有效的緩解。

第三，社會(huì)救助項(xiàng)目單一，政府救助資金籌集渠道單一。在社會(huì)救助項(xiàng)目方面，安陽(yáng)市救助管理站的救助的具體服務(wù)內(nèi)容主要包括以下幾點(diǎn)：一是提供食物；二是提供住處；三是站內(nèi)患病者送醫(yī)院救治療；四是幫助聯(lián)系親屬；五是提供返鄉(xiāng)交通費(fèi)；六是未成年人保護(hù)。從內(nèi)容可以看出其主營(yíng)業(yè)務(wù)也只是遣返救助，臨時(shí)救助，基本衣食住行救助，而在流浪乞討人員的心理、教育、職業(yè)技能培訓(xùn)等方面依然是薄弱環(huán)節(jié)。在資金使用方面，主要用于員工工資及福利、乞討人員的衣食住宿費(fèi)用、返鄉(xiāng)交通費(fèi)等。同時(shí)，根據(jù)2014—2017年安陽(yáng)市救助管理站各年度預(yù)算表與決算表相關(guān)數(shù)據(jù)，2014—2017年安陽(yáng)市救助支出分別為623.6萬(wàn)元、483.31萬(wàn)元、290.45萬(wàn)元、37.18萬(wàn)元（數(shù)據(jù)來(lái)源于安陽(yáng)市民政網(wǎng)）。資金主要用于救助管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)、流浪人員幫助等開(kāi)支，從數(shù)據(jù)可以看出安陽(yáng)市救助資金每年呈遞減趨勢(shì)，這也是單純依靠財(cái)政所帶來(lái)的資金不足問(wèn)題。

第四，救助工作人員缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)，工作理念有待提升。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安陽(yáng)市救助站工作人員文化素質(zhì)普遍偏低，多數(shù)為中專(zhuān)以下學(xué)歷，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在救助對(duì)象甄別方面缺乏一定技能。同時(shí)，由于救助站機(jī)構(gòu)服務(wù)性質(zhì)的變化，工作人員思想轉(zhuǎn)變滯后，會(huì)對(duì)流浪乞討人員產(chǎn)生偏見(jiàn)，損害流浪人員合法權(quán)益。因此，救助工作人員工作理念的提升對(duì)緩解救助困境，提供更加優(yōu)質(zhì)的救助服務(wù)起到很大作用。

第五，未充分發(fā)揮民間社會(huì)力量的積極作用。在公民方面，盡管都知道在我們的周?chē)鷷?huì)經(jīng)常遇到流浪乞討人員，但他們對(duì)該群體的救助的程序不了解，會(huì)造成他們對(duì)流浪乞討人員的幫助僅僅從兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行，一是直接給予流浪乞討人員幫助，二是通過(guò)社會(huì)組織給予幫助，這些原因都會(huì)導(dǎo)致民間救助力量不能得到有效利用。此外，在社會(huì)組織方面，2011年紅十字會(huì)郭美美事件在中國(guó)鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，也使中國(guó)紅十字會(huì)陷入公信危機(jī)，在中國(guó)出現(xiàn)心有余而力不足的救助現(xiàn)象，致使人民群眾想救助而又不敢救助的困境。

三、完善城市流浪乞討人員社會(huì)救助的對(duì)策

第一，完善相關(guān)政策法規(guī)，明確相關(guān)部門(mén)職責(zé)分工。針對(duì)救助責(zé)任界限不清，救助標(biāo)準(zhǔn)模糊難執(zhí)行方面，必須完善相關(guān)政策法規(guī)來(lái)彌補(bǔ)已有法律在執(zhí)行中的困難。一是頒布相關(guān)法律，二是這些法律應(yīng)該明確規(guī)定各職能部門(mén)的救助職責(zé)，合理分工，實(shí)現(xiàn)協(xié)同運(yùn)作、和諧高效的局面。此外，法律的有效落實(shí)不僅取決于執(zhí)法人員的嚴(yán)格執(zhí)法，更依賴(lài)于社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督，在明確各部門(mén)分工，落實(shí)救助責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)公眾的廣泛參與和監(jiān)督。

第二，分類(lèi)救助，有效甄別救助對(duì)象。甄別流浪乞討人員身份應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)，為他們建立個(gè)人信息檔案，然后與他們的戶(hù)口信息相連。在實(shí)施救助時(shí)，可以通過(guò)在網(wǎng)上查閱他們的基本信息來(lái)檢驗(yàn)被救助人員身份的真實(shí)性，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確、高效救助。對(duì)于原生型流浪乞討人員，政府可以提高他們的最低生活保障水平，加大補(bǔ)貼力度，完善政策體系，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，解決貧困問(wèn)題。對(duì)于自愿型和職業(yè)型流浪乞討人員，則應(yīng)加強(qiáng)思想教育，使他們回歸社會(huì)成為一個(gè)自食其力的勞動(dòng)者。同時(shí)，政府可以為流浪人員設(shè)立一個(gè)免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)與提供工作崗位的救助站，一方面減少城市流浪乞討人員數(shù)量，另一方面為國(guó)家提供人力資源。

第三，增強(qiáng)社會(huì)組織資金使用透明度，提高公信力。政府應(yīng)加大宣傳，積極動(dòng)員廣泛的社會(huì)力量參與救助工作，但我國(guó)的社會(huì)慈善救助組織在運(yùn)營(yíng)管理等方面有許多不足，如資金使用透明度低及頻頻的負(fù)面新聞，使社會(huì)公共組織陷入信任危機(jī)，由此造成潛在的社會(huì)力量沒(méi)有得到充分發(fā)揮。社會(huì)組織應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)工作人員的職業(yè)責(zé)任培訓(xùn)。同時(shí)，定期發(fā)布資金的使用狀況，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。另外，可以加強(qiáng)慈善組織方面的立法，對(duì)于違反社會(huì)道德，濫用救助資金，造成嚴(yán)重后果的工作人員，應(yīng)該依法追究其刑事責(zé)任。

第四，救助多元化，拓寬政府救助資金渠道。流浪乞討人員面臨的問(wèn)題并不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的衣食住行，它牽涉到生理、心理等各個(gè)方面。因此，應(yīng)加強(qiáng)救助與保障的銜接制度，可以將救助機(jī)構(gòu)與教育、醫(yī)療、等相關(guān)機(jī)構(gòu)簽署協(xié)議，政府對(duì)這些機(jī)構(gòu)給予政策優(yōu)惠。在為流浪群體提供基本幫助的同時(shí)，加強(qiáng)思想教育，提高文化素質(zhì)。另外，救助站的經(jīng)費(fèi)是完全依靠地方政府的財(cái)政撥款，根據(jù)安陽(yáng)市民政官網(wǎng)公布的2017年提前下達(dá)的中央財(cái)政流浪乞討人員救助補(bǔ)助資金數(shù)據(jù)可知，全市合計(jì)共412萬(wàn)元，其中安陽(yáng)市救助管理站為303萬(wàn)元。只靠政府撥款的救助金會(huì)導(dǎo)致救助不充分，資源浪費(fèi)。因此，中央可以根據(jù)救助站的績(jī)效與水平，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼，鼓勵(lì)救助站與民間組織進(jìn)行合作，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，尋求救助資金的多元化，一方面鼓勵(lì)大型企業(yè)，愛(ài)心人士捐款，另一方面調(diào)動(dòng)廣大人民群眾以志愿者的身份參與流浪人群救助。

第五，加強(qiáng)對(duì)工作人員的職業(yè)培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變工作理念。在提高救助站工作人員職業(yè)能力方面，一方面，可以通過(guò)考試招聘一些具有法律，醫(yī)療等相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)的人員，或者是請(qǐng)一些專(zhuān)業(yè)人士到救助站做志愿者；另一方面，對(duì)于在職的救助工作人員可以定期舉行培訓(xùn)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，可以聯(lián)系各個(gè)地區(qū)的救助站，建立分享討論會(huì)，努力探討更加行之有效的救助方法。此外，救助站工作人員也應(yīng)該加快轉(zhuǎn)變工作理念，培養(yǎng)自己的責(zé)任感和使命感。