土地增值收益分配公平社會(huì)認(rèn)知分歧研究
——基于政策執(zhí)行者與政策對(duì)象的調(diào)查

■ 陳樂賓/姜 海/余 芳/張繁艷

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

0 引言

社會(huì)共識(shí)對(duì)公共政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生重要影響。在日益多元化的社會(huì)中，對(duì)“什么是公平”“如何實(shí)現(xiàn)公平”的共識(shí)有利于減少不同利益相關(guān)主體之間的摩擦紛爭(zhēng)，降低政策制定實(shí)施的交易成本，推動(dòng)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)現(xiàn)行土地征收等管理制度下，農(nóng)地非農(nóng)化帶來的巨量土地增值收益如何分配是學(xué)者、政府官員和民眾廣泛探討的問題。公平合理地分配土地增值收益是國(guó)家政策設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)，但“公平”的主觀性很強(qiáng)，不同群體（特別是政策執(zhí)行者和政策對(duì)象）及群體內(nèi)部對(duì)它都有著不同的理解與認(rèn)知。當(dāng)不同主體之間的認(rèn)知分歧過大，土地增值收益分配沖突將加劇，制度實(shí)施的交易成本將不斷上升。調(diào)查了解不同主體對(duì)土地增值收益分配公平的認(rèn)知，明確主要的認(rèn)知分歧并探討增進(jìn)共識(shí)的路徑成為政策設(shè)計(jì)需要解決的問題之一。基于以上分析，本文從權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平及結(jié)果公平出發(fā)，以江蘇省為例，對(duì)政策執(zhí)行者（行政官員）和政策對(duì)象（城鄉(xiāng)居民）進(jìn)行調(diào)查，了解不同群體之間和群體內(nèi)部對(duì)土地增值收益分配公平的認(rèn)知分歧，為國(guó)家征地制度改革提供參考。

1 土地增值收益分配利益相關(guān)主體與認(rèn)知分歧調(diào)查內(nèi)容

1.1 土地增值收益分配的利益相關(guān)主體

土地增值收益分配涉及利益主體很多，最主要的是作為政策執(zhí)行者的行政官員和作為政策對(duì)象的城鄉(xiāng)居民。后者既包括直接的政策對(duì)象——失地農(nóng)民，也包括潛在或間接的政策對(duì)象——在耕農(nóng)民和城市居民。行政官員對(duì)政策公平性的認(rèn)知直接影響其行政決策和行為。失地農(nóng)民在土地增值收益分配中處于弱勢(shì)地位，強(qiáng)烈的不公平感可能使其選擇激進(jìn)的博弈行為。面對(duì)城郊農(nóng)民因征地拆遷一夜暴富現(xiàn)象時(shí)，在耕農(nóng)民也可能產(chǎn)生不公平感。城市居民作為城市發(fā)展紅利的實(shí)際享受者，間接分享了土地增值收益，也是與政策共識(shí)相關(guān)的重要群體。

1.2 土地增值收益分配公平主體認(rèn)知分歧調(diào)查內(nèi)容

土地增值收益分配公平準(zhǔn)則一方面超越個(gè)體而具有普適性，同時(shí)也嵌入主體而表現(xiàn)出多元性、差異性。土地增值收益分配公平內(nèi)涵廣泛，單一維度的分析容易放大不同主體之間的分歧，也不利于找準(zhǔn)核心分歧。分配公平是不同主體在參與分享由共同合作創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)財(cái)富和社會(huì)福利的過程中，對(duì)個(gè)體及其他各主體所獲得的收益及分配所占比例感到滿意，對(duì)分配的規(guī)則、過程與結(jié)果無異議，且符合社會(huì)法律和道德要求。這里，從權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和結(jié)果公平出發(fā)，對(duì)土地增值收益分配公平社會(huì)認(rèn)知進(jìn)行考察（表1）。

權(quán)利公平是指各主體參與分享增值收益的權(quán)利的正當(dāng)性與對(duì)等性。具體包括農(nóng)民與集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利和政府征收農(nóng)民土地和出讓土地獲得收益的公共權(quán)力之間的對(duì)等性（其中也應(yīng)包括政府行使征地權(quán)力所為的公共利益的正當(dāng)性）。機(jī)會(huì)公平是指分享土地增值收益機(jī)會(huì)在不同群體中分配的公平性，包括集體、政府和農(nóng)民個(gè)體參與土地增值收益分配的機(jī)會(huì)平等性，同一區(qū)域不同失地農(nóng)民在土地增值收益分配中的機(jī)會(huì)一致性，城郊農(nóng)民和在耕農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)民共同分享土地增值收益的機(jī)會(huì)公平性。規(guī)則公平是指貫穿土地增值收益分配整個(gè)過程中所遵循既定規(guī)則的公平合理性，包括征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)施、補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行、土地征收程序等的公平性。結(jié)果公平是指土地增值收益分配的實(shí)質(zhì)公平，即分配結(jié)果盡可能符合各利益主體的利益需求，達(dá)到利益的相對(duì)均衡，包括地區(qū)間、群體及其內(nèi)部成員之間和時(shí)間維度上的公平，體現(xiàn)在各主體所得增值收益的差異程度及其是否取得了最大程度的社會(huì)認(rèn)同。

表1 土地增值收益分配公平認(rèn)知分歧調(diào)查內(nèi)容

2 土地增值收益分配公平認(rèn)知分歧調(diào)查

2.1 調(diào)查范圍與方法

2017年8月，調(diào)研組采用面訪式問卷調(diào)查方法，在南京、連云港開展調(diào)查，收集有效問卷260份，其中失地農(nóng)民90份，在耕農(nóng)民和城市居民各85份。行政官員調(diào)查通過發(fā)送網(wǎng)絡(luò)問卷進(jìn)行，對(duì)象均為經(jīng)驗(yàn)較豐富的江蘇省各設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）征地管理人員，有效問卷87份。調(diào)查問卷運(yùn)用李克特量表法，從權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和結(jié)果公平4個(gè)方面設(shè)計(jì)觀點(diǎn)，了解調(diào)查對(duì)象對(duì)各觀點(diǎn)的認(rèn)知傾向與程度。

2.2 關(guān)于土地增值收益分配權(quán)利公平的主體認(rèn)知調(diào)查結(jié)果

對(duì)目標(biāo)觀點(diǎn)“政府的征地權(quán)力應(yīng)嚴(yán)格限制在公共利益范圍內(nèi)”，61.1%失地農(nóng)民、63.5%在耕農(nóng)民、84.7%城市居民和62.1%行政官員表示認(rèn)同①為便于表述和清晰展示調(diào)查結(jié)果，本文中將五分量表的“非常不同意”和“不同意”合并為“不同意”，“同意”和“非常同意”合并為“同意”。。對(duì)于哪些征地用途屬于公共利益存在分歧。對(duì)于國(guó)防和外交建設(shè)、能源交通水利等用地，各類群體中認(rèn)同屬于公共利益的比例均達(dá)到90%以上。對(duì)于房地產(chǎn)商業(yè)綜合開發(fā)建設(shè)用地，各類群體均有70%以上不認(rèn)同其公共利益屬性。對(duì)于保障安居工程、搬遷安置工程建設(shè)用地的公共利益屬性，不同群體存在明顯分歧：行政官員認(rèn)同比例達(dá)92.6%，但失地農(nóng)民和在耕農(nóng)民認(rèn)同比例不高。對(duì)于經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地的公共利益屬性，不同群體內(nèi)部的分歧較大（表2）。

對(duì)于賠償因征地導(dǎo)致的農(nóng)民權(quán)利損失和失地農(nóng)民享有參與土地增值收益分配權(quán)利，不同群體表現(xiàn)出較小的分歧，90%以上表示認(rèn)同。對(duì)于“集體建設(shè)用地入市與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)”，不同群體認(rèn)知存在明顯分歧，71.1%的失地農(nóng)民和59.8%的行政官員認(rèn)同，但在耕農(nóng)民和城市居民分別只有48.2%和50.6%認(rèn)同。此外，公私兼顧的土地增值收益分配公平觀得到各類群體的普遍認(rèn)同（表3）。

表2 關(guān)于權(quán)利公平目標(biāo)觀點(diǎn)的認(rèn)知分布

2.3 關(guān)于土地增值收益分配機(jī)會(huì)公平的主體認(rèn)知調(diào)查結(jié)果

對(duì)于失地農(nóng)民個(gè)體和同一地區(qū)不同失地農(nóng)民參與土地增值收益分配的機(jī)會(huì)平等性，不同群體認(rèn)同比例均在80%以上。對(duì)于應(yīng)該在多大范圍內(nèi)保證機(jī)會(huì)一致性，不同群體表現(xiàn)出較大分歧：35.7%行政官員選擇縣（市、區(qū)），43.4%在耕農(nóng)民選擇行政村或自然村，失地農(nóng)民、城市居民選擇更加分散。對(duì)于在耕農(nóng)民參與土地增值收益分配機(jī)會(huì)，不同群體和群體內(nèi)部的認(rèn)知分歧突出：61.1%失地農(nóng)民不認(rèn)同，58.8%城市居民認(rèn)同，在耕農(nóng)民、行政官員認(rèn)同和反對(duì)的比例相近（表4）。

表3 關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)與增值收益歸屬的認(rèn)知

2.4 關(guān)于土地增值收益分配規(guī)則公平的主體認(rèn)知調(diào)查結(jié)果

對(duì)完全補(bǔ)償、底線補(bǔ)償、適度補(bǔ)償三種原則，結(jié)果顯示各類群體中均有約50%的比例認(rèn)同適當(dāng)補(bǔ)償原則。同時(shí)，34.1%在耕農(nóng)民、30.6%城市居民和29.9%行政官員選擇完全補(bǔ)償原則。令人意外的是，33.3%的失地農(nóng)民選擇了底線補(bǔ)償原則（表5）。

關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定規(guī)則，對(duì)于按照被征土地原用途經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償規(guī)則，行政官員認(rèn)同水平最高（44.8%），其次是城市居民（36.4%）和在耕農(nóng)民（36.5%），失地農(nóng)民認(rèn)同水平最低（28.9%）。對(duì)于保障農(nóng)民生活水平不下降規(guī)則，行政官員認(rèn)同率高達(dá)80.5%。對(duì)于農(nóng)民與政府平等談判協(xié)商達(dá)成補(bǔ)償規(guī)則，不同群體均有70%以上表示認(rèn)同；對(duì)于征地補(bǔ)償安置方案要征求農(nóng)民的意見，不同群體均有80%以上表示認(rèn)同；對(duì)于農(nóng)民和政府平等談判的權(quán)利，城鄉(xiāng)居民認(rèn)同比例超過90%，行政官員認(rèn)同比例為67.8%。這說明一方面社會(huì)群體普遍支持在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定中引入談判機(jī)制，提高農(nóng)民話語權(quán)，但是對(duì)于農(nóng)民與政府的談判權(quán)利是否完全對(duì)等存在分歧。對(duì)于“按照失地農(nóng)民意愿受償價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償”表現(xiàn)出嚴(yán)重的認(rèn)知分歧，71.1%失地農(nóng)民和61.2%在耕農(nóng)民表示認(rèn)同，但68.2%城市居民和51.7%行政官員不認(rèn)同。對(duì)于程序公正與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)重要性，以及政府強(qiáng)制征收權(quán)利，各類群體均表現(xiàn)出明顯的內(nèi)部分歧（表6）。

表4 關(guān)于機(jī)會(huì)公平部分觀點(diǎn)的認(rèn)知分布

表5 關(guān)于征地補(bǔ)償原則公平性的認(rèn)知

2.5 關(guān)于土地增值收益分配結(jié)果公平的主體認(rèn)知調(diào)查結(jié)果

公平并不意味著平均，對(duì)于“誰應(yīng)該分享主要土地增值收益”，51.1%失地農(nóng)民、57.7%在耕農(nóng)民及42.4%城市居民選擇農(nóng)民個(gè)人，同時(shí)38.9%失地農(nóng)民、32.9%在耕農(nóng)民和32.9%城市居民選擇了國(guó)家（中央政府）。行政官員中，48.3%選擇縣（市、區(qū)）政府（表7）。對(duì)于土地增值收益分配具體假設(shè)情景問題，47.8%失地農(nóng)民和43.5%在耕農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)民分享比例應(yīng)超過50%，60.0%城市居民和53.9%行政官員認(rèn)為農(nóng)民分享比例應(yīng)在25%～50%。

表6 關(guān)于規(guī)則公平部分觀點(diǎn)的認(rèn)知分布

表7 關(guān)于應(yīng)該分享最高比例土地增值收益主體的認(rèn)知

對(duì)于公共利益和非公共利益征地差別化補(bǔ)償，80%以上政策對(duì)象表示認(rèn)同，行政官員僅54%認(rèn)同。對(duì)于不同地區(qū)實(shí)行差別化補(bǔ)償政策，政策對(duì)象認(rèn)同比例均在90%以上，行政官員認(rèn)同比例略低（74.7%）。對(duì)于因土地差異進(jìn)行差別化補(bǔ)償，各群體認(rèn)同比例在57%～73%之間。對(duì)于因人（家庭）差異進(jìn)行差別化補(bǔ)償，各群體認(rèn)同比例均低于30%。可見，政策對(duì)象相對(duì)能夠接受因區(qū)域、區(qū)位導(dǎo)致的補(bǔ)償差異，但是反對(duì)因家庭、個(gè)人形成的標(biāo)準(zhǔn)差異。對(duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨時(shí)間動(dòng)態(tài)調(diào)整，各類群體均有86%以上表示認(rèn)同，但對(duì)已經(jīng)發(fā)生、標(biāo)準(zhǔn)較低的失地農(nóng)民追加補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)同比例未超過70%（表8）。

表8 關(guān)于結(jié)果公平部分觀點(diǎn)的認(rèn)知分布

3 簡(jiǎn)要結(jié)論與啟示

不同群體對(duì)土地增值收益分配公平的認(rèn)知分歧是征地制度改革面臨的重要問題之一。對(duì)江蘇省城鄉(xiāng)居民和行政官員進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)土地增值收益分配權(quán)利公平和機(jī)會(huì)公平的群體分歧較小，對(duì)于土地增值收益分配規(guī)則公平和結(jié)果公平的認(rèn)知分歧較大。同時(shí)，政策執(zhí)行者和政策對(duì)象在一些問題上存在較大的分歧，它們可能是影響征地制度實(shí)施效果的關(guān)鍵因素。

本文僅僅是對(duì)該問題的一次初步調(diào)查分析。在認(rèn)知分歧調(diào)查的基礎(chǔ)上，探討弭除分歧、增進(jìn)共識(shí)的路徑是下一步政策研究設(shè)計(jì)需考慮的重點(diǎn)問題。同時(shí)，作為“智庫(kù)”專家群體對(duì)土地增值收益分配公平的認(rèn)知也會(huì)影響政策的設(shè)計(jì)、實(shí)施，其意見也應(yīng)重點(diǎn)考慮。