科技企業(yè)孵化器稅收政策優(yōu)化研究*
——基于成都市的調(diào)查

◆國(guó)家稅務(wù)總局成都市稅務(wù)局課題組

內(nèi)容提要：服務(wù)科技企業(yè)孵化器發(fā)展，稅收大有可為、大有作為。我國(guó)現(xiàn)行科技企業(yè)孵化器稅收政策即將到期，在政策調(diào)整窗口期，優(yōu)化和完善稅收政策正當(dāng)其時(shí)。文章從稅收政策視角出發(fā)，以成都市孵化器企業(yè)為樣本，對(duì)現(xiàn)行孵化器稅收政策及其運(yùn)行情況進(jìn)行專(zhuān)題研究，檢討存在問(wèn)題及其成因，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出促進(jìn)我國(guó)孵化器高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策建議。

科技企業(yè)孵化器（以下簡(jiǎn)稱(chēng)孵化器）作為中小高新技術(shù)企業(yè)的培育機(jī)構(gòu)、成長(zhǎng)載體，立足于服務(wù)、幫助初創(chuàng)中小企業(yè)成長(zhǎng)，對(duì)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”發(fā)揮著積極作用，已成為國(guó)家創(chuàng)新體系的重要組成部分。由于孵化器對(duì)社會(huì)有顯著的正外部性，具有一定的公益性質(zhì)，單純依靠市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”的力量，難以得到充分有效發(fā)展，需要更好地發(fā)揮政府“看得見(jiàn)的手”的作用。稅收作為政府政策工具箱里的重要手段，政府可運(yùn)用稅收杠桿，通過(guò)定向傾斜的稅收政策，降低稅負(fù)水平，提高盈利能力，引導(dǎo)和優(yōu)化資源配置，推動(dòng)孵化器行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)自2007年出臺(tái)了孵化器的相關(guān)稅收政策，其間經(jīng)歷了兩次修訂，運(yùn)行十余年，對(duì)我國(guó)孵化器行業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了一定作用。同時(shí)，由于我國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，加之政策設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題，我國(guó)孵化器稅收政策執(zhí)行效果不盡理想，遠(yuǎn)未達(dá)到政策設(shè)計(jì)的初衷。我國(guó)現(xiàn)行孵化器稅收政策行將到期，目前正值政策調(diào)整窗口期，探討政策運(yùn)行情況，對(duì)政策進(jìn)行優(yōu)化和完善尤有必要。本文擬從稅收政策視角出發(fā)，以成都市孵化器企業(yè)為樣本，對(duì)現(xiàn)行孵化器稅收政策的執(zhí)行情況、政策影響力等問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題研究，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，立足目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，提出促進(jìn)我國(guó)孵化器高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策建議。

一、現(xiàn)狀分析：科技企業(yè)孵化器稅收政策含金量高但承接政策能力不足

自1987年國(guó)內(nèi)誕生第一家孵化器以來(lái),歷經(jīng)三十年的發(fā)展,目前全國(guó)已有超過(guò)七千家孵化器。①《中國(guó)創(chuàng)業(yè)孵化30年》編委會(huì)：《中國(guó)創(chuàng)業(yè)孵化30年：1987—2017》，北京：科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,2017年版。稅收政策對(duì)于孵化器的發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。

（一）政策設(shè)計(jì)

為加快科技創(chuàng)新步伐、促進(jìn)孵化器的發(fā)展，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局于2007年出臺(tái)了關(guān)于科技企業(yè)孵化器稅收政策問(wèn)題的通知，經(jīng)歷了2013年、2016年兩次修訂?，F(xiàn)行2016年版稅收政策核心內(nèi)容是：對(duì)符合條件的孵化器自用以及提供給孵化企業(yè)使用的房產(chǎn)和土地，免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；對(duì)其向孵化企業(yè)提供場(chǎng)地、房屋租賃以及孵化服務(wù)取得的收入免征增值稅（營(yíng)業(yè)稅）。

享受優(yōu)惠的條件有三：一是孵化器應(yīng)符合國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器條件；二是孵化器應(yīng)將向孵化企業(yè)出租場(chǎng)地、房屋以及提供孵化服務(wù)的收入單獨(dú)核算；三是孵化器提供給孵化企業(yè)使用的場(chǎng)地面積應(yīng)占孵化器可自主支配場(chǎng)地面積的75%以上且孵化企業(yè)數(shù)量應(yīng)占孵化器內(nèi)企業(yè)總數(shù)量的75%以上。

現(xiàn)行政策規(guī)定中的“孵化企業(yè)”還應(yīng)滿(mǎn)足六個(gè)條件：（1）企業(yè)注冊(cè)地、主要研發(fā)、辦公場(chǎng)所須在孵化器的孵化場(chǎng)地內(nèi)；（2）新注冊(cè)企業(yè)或申請(qǐng)進(jìn)入孵化器前成立不超過(guò)2年；（3）在孵化器內(nèi)孵化時(shí)間不超過(guò)48個(gè)月，特殊人才或領(lǐng)域的企業(yè)，孵化時(shí)間不超過(guò)60個(gè)月；（4）符合《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的小型、微型企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；（5）單一企業(yè)適用孵化場(chǎng)地面積不大于1000平方米，航空航天等特殊領(lǐng)域的不大于3000平方米；（6）企業(yè)產(chǎn)品（服務(wù)）屬于《國(guó)家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》規(guī)定范圍。除此之外，符合條件的科技企業(yè)孵化器還可享受非營(yíng)利組織所得稅減免優(yōu)惠。

這一政策的兩次修訂僅僅是對(duì)享受稅收優(yōu)惠的條件及孵化企業(yè)應(yīng)滿(mǎn)足條件的修改，總體上寬中有嚴(yán)，政策含金量較高。三個(gè)版本政策的變化情況如下：

表1 科技企業(yè)孵化器歷年稅收政策比較

（二）政策執(zhí)行情況——以成都市為例

成都市孵化器起步于20世紀(jì)90年代，成長(zhǎng)于“十一五”到“十二五”期間。尤其是“十三五”以來(lái)，成都市著力增強(qiáng)西部科技中心功能，建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市，依托全國(guó)雙創(chuàng)示范區(qū)域，著力打造創(chuàng)業(yè)之城、創(chuàng)新之都，給孵化器的發(fā)展帶來(lái)了重大契機(jī)。目前全市共有孵化器200余家，孵化場(chǎng)地面積達(dá)594萬(wàn)平方米，先后有16家孵化器被認(rèn)定為國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器，19家孵化器被認(rèn)定為省級(jí)科技企業(yè)孵化器。16家國(guó)家級(jí)孵化器既有成立二十余年的綜合孵化器，也有新設(shè)立三五年的專(zhuān)業(yè)孵化器；既有孵化場(chǎng)地面積20萬(wàn)平方米，年收入6000余萬(wàn)的大型孵化器，也有孵化場(chǎng)地面積兩萬(wàn)平方米，年收入兩三百萬(wàn)的小型孵化器；既有事業(yè)單位，也有國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)；運(yùn)營(yíng)主體既有政府、高校，也有企業(yè)。這樣的構(gòu)成具有較強(qiáng)的代表性和研究?jī)r(jià)值。

根據(jù)我們對(duì)16家國(guó)家級(jí)孵化器的調(diào)研情況，孵化器稅收政策執(zhí)行情況極不理想。按照現(xiàn)行規(guī)定，只有國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器才能享受相關(guān)孵化器稅收優(yōu)惠政策。截至目前，除成都天河中西醫(yī)科技保育有限公司2016年度享受過(guò)孵化器稅收優(yōu)惠政策外，其余孵化器企業(yè)均未享受過(guò)孵化器稅收優(yōu)惠政策。歷年成都市國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器稅收政策執(zhí)行情況如下：

圖1 成都市國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器稅收政策執(zhí)行情況

根據(jù)上圖可以看出，成都市每年通過(guò)科技部免稅資格審核的國(guó)家級(jí)孵化器戶(hù)數(shù)情況變化很大。2012年最多達(dá)到7戶(hù)，而2013年和2016年都僅有3戶(hù)企業(yè)通過(guò)審核。同樣的，每年通過(guò)科技部免稅資格審核的國(guó)家級(jí)孵化器占孵化器比例也不斷變化，最高年份2012年達(dá)到70%，而2016年僅占20%；從2012年至今，真正享受過(guò)孵化器優(yōu)惠政策的企業(yè)只有1家，且只在2016年享受過(guò)營(yíng)業(yè)稅（增值稅）和房產(chǎn)稅的減免，未享受過(guò)其他稅種優(yōu)惠。

從圖中還可看出，通過(guò)科技部免稅資格審核的國(guó)家級(jí)孵化器戶(hù)數(shù)與實(shí)際享受孵化器戶(hù)數(shù)出現(xiàn)非常大的差異。實(shí)際享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)戶(hù)數(shù)遠(yuǎn)少于國(guó)務(wù)院科技主管部門(mén)審核通過(guò)的企業(yè)戶(hù)數(shù)，這就是說(shuō)，即使通過(guò)科技部的免稅資格審核，也不意味著企業(yè)能夠真正享受孵化器稅收優(yōu)惠政策。

根據(jù)課題組與孵化器企業(yè)的座談以及相關(guān)調(diào)研，全國(guó)的情況與成都市基本類(lèi)似?？傮w來(lái)講，享受到科技企業(yè)孵化器稅收政策的企業(yè)戶(hù)數(shù)少、金額小、年份少、稅種少，政策執(zhí)行效果不理想，政策發(fā)揮的作用十分有限，未能達(dá)到政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)。

二、成因檢討：科技企業(yè)孵化器稅收政策接地氣不足

課題組通過(guò)問(wèn)卷、走訪(fǎng)、座談等形式深入了解了成都市16家國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器相關(guān)情況，企業(yè)普遍將該項(xiàng)政策稱(chēng)為“天花板”政策?，F(xiàn)行孵化器稅收政策執(zhí)行效果差，使得孵化器發(fā)展不充分、不平衡，其中既有企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面的原因，也有稅收政策設(shè)計(jì)、稅收管理方面的原因。這里僅從稅收政策視角檢討，總體表現(xiàn)為兩個(gè)維度：

（一）優(yōu)惠條件過(guò)嚴(yán)

現(xiàn)行孵化器稅收政策明確規(guī)定了享受優(yōu)惠的具體條件，主要是對(duì)孵化器和孵化企業(yè)條件的限制，正是這些約束條件，將絕大部分孵化器擋在了稅收優(yōu)惠的門(mén)外。具體而言，企業(yè)難以達(dá)到孵化器稅收政策要求的原因主要在于對(duì)孵化企業(yè)的規(guī)定過(guò)嚴(yán)，導(dǎo)致許多孵化器無(wú)法滿(mǎn)足孵化企業(yè)數(shù)量占比75%的比例要求。

一是場(chǎng)地一致的要求過(guò)嚴(yán)。政策規(guī)定孵化企業(yè)的注冊(cè)、研發(fā)及辦公場(chǎng)地均須在孵化器內(nèi)。企業(yè)反映，一方面，很多孵化企業(yè)并非注冊(cè)在孵化器內(nèi)，而是成立之后遷入孵化器。另一方面，地方政府為了留住稅源限制企業(yè)遷出，孵化企業(yè)注冊(cè)地變更比較困難。這些情況導(dǎo)致有的企業(yè)雖在孵化器內(nèi)從事研發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但無(wú)法算作孵化企業(yè)，企業(yè)“有實(shí)無(wú)名”，有本末倒置之嫌。

二是孵化時(shí)間規(guī)定過(guò)短。政策規(guī)定孵化企業(yè)在孵時(shí)間不超過(guò)48個(gè)月，個(gè)別層次人才或行業(yè)企業(yè)不超過(guò)60個(gè)月。而企業(yè)反映，實(shí)際情況是許多行業(yè)企業(yè)的孵化時(shí)間都可能超過(guò)48個(gè)月，甚至60個(gè)月。以醫(yī)藥企業(yè)為例，生物醫(yī)藥科技企業(yè)研制一款新藥，從實(shí)驗(yàn)室到產(chǎn)品上市，研發(fā)就有十多個(gè)環(huán)節(jié)，通常需要10多年時(shí)間，耗資數(shù)億元甚至數(shù)十億元，僅實(shí)驗(yàn)室篩選目標(biāo)化合物這個(gè)階段就可能需要5年左右。按照上述政策規(guī)定，導(dǎo)致大量尚處于產(chǎn)品研發(fā)階段的醫(yī)藥企業(yè)無(wú)法算作孵化企業(yè)。此外，部分企業(yè)反映進(jìn)入孵化器園區(qū)后，可能會(huì)發(fā)生大筆固定投入，比如購(gòu)置設(shè)備、裝修實(shí)驗(yàn)室等，雖然過(guò)了48個(gè)月的孵化期，但企業(yè)基于成本考慮，仍會(huì)選擇留在孵化器內(nèi)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，這部分企業(yè)也不能算作孵化企業(yè)，客觀(guān)上影響了孵化企業(yè)占比。

三是小微企業(yè)規(guī)定不夠合理。現(xiàn)行政策要求孵化企業(yè)必須滿(mǎn)足國(guó)家《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的小微企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。但很多孵化企業(yè)因?yàn)樾袠I(yè)的特殊性，企業(yè)起點(diǎn)高，前期投入大，或者利潤(rùn)水平高，企業(yè)很容易在資產(chǎn)、收入、人員、利潤(rùn)等方面超出小微企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。比如部分從事互聯(lián)網(wǎng)、航空航天等行業(yè)的孵化企業(yè)反映，這些孵化企業(yè)的收入規(guī)模、人員在創(chuàng)立初期就很可能超過(guò)小微企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。還有的孵化企業(yè)因?yàn)槌砷L(zhǎng)較快，“沒(méi)畢業(yè)”就已經(jīng)不屬于小微企業(yè)了。

通過(guò)比較孵化器稅收政策與國(guó)家級(jí)孵化器認(rèn)定辦法相關(guān)規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)，企業(yè)難以滿(mǎn)足和承接現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策規(guī)定的根源可主要?dú)w結(jié)于該項(xiàng)政策中對(duì)孵化企業(yè)數(shù)量應(yīng)占孵化器內(nèi)企業(yè)總數(shù)75%的規(guī)定。而《科技企業(yè)孵化器認(rèn)定和管理辦法》對(duì)國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器并無(wú)這項(xiàng)要求。政策中孵化企業(yè)的6項(xiàng)條件中的小微企業(yè)、高新目錄產(chǎn)品（服務(wù)）兩項(xiàng)規(guī)定也超出了國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。以下是孵化器稅收政策與國(guó)家級(jí)孵化器認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的比較：

表2 孵化器稅收政策與國(guó)家級(jí)孵化器認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)比較

除孵化器稅收政策條件高于國(guó)家級(jí)孵化器認(rèn)定辦法外，國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器的認(rèn)定也較為寬松，認(rèn)定辦法規(guī)定對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的孵化器還可適當(dāng)放寬條件。而稅收政策的規(guī)定則較為剛性，要求企業(yè)年度內(nèi)完全滿(mǎn)足條件，加之孵化企業(yè)流動(dòng)性強(qiáng)，變動(dòng)較大，其動(dòng)態(tài)性難以滿(mǎn)足稅收政策的靜態(tài)性規(guī)定，由此導(dǎo)致孵化器達(dá)到國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)后仍無(wú)法滿(mǎn)足稅收政策規(guī)定。對(duì)此，企業(yè)呼吁在稅收政策頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)更多地體現(xiàn)“放管服”理念。

（二）稅收優(yōu)惠的具體安排錯(cuò)位缺位

1.企業(yè)所得稅優(yōu)惠

企業(yè)反映孵化器稅收政策中的企業(yè)所得稅優(yōu)惠條款幾乎形同虛設(shè)。孵化器稅收政策規(guī)定符合非營(yíng)利組織條件的孵化器可享受企業(yè)所得稅的減免優(yōu)惠，但非營(yíng)利組織的條件十分嚴(yán)苛。一方面，孵化器稅收政策中的該項(xiàng)規(guī)定原本在企業(yè)所得稅法中就已經(jīng)存在，即使該政策中沒(méi)有這一條款，孵化器也具備享受這項(xiàng)稅收優(yōu)惠的政策依據(jù)。另一方面，孵化器最初是由政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)，大多為事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)，隨著孵化器的發(fā)展，民營(yíng)資本逐漸進(jìn)入這一領(lǐng)域，但設(shè)立的孵化器都以企業(yè)形式開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，這就造成了孵化器難以符合非營(yíng)利組織條件。據(jù)了解，全國(guó)幾乎沒(méi)有孵化器享受過(guò)該項(xiàng)稅收優(yōu)惠。企業(yè)還反映，當(dāng)前針對(duì)孵化器的企業(yè)所得稅優(yōu)惠幾乎為空白。例如，我國(guó)孵化器本身并無(wú)太多研發(fā)職能，不易滿(mǎn)足高新技術(shù)企業(yè)要求，據(jù)企業(yè)反映，全國(guó)目前僅有上海楊浦科技創(chuàng)業(yè)中心一家孵化器享受到了高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠。再如，目前孵化器能夠享受的企業(yè)所得稅優(yōu)惠僅局限于西部大開(kāi)發(fā)和小型微利企業(yè)的所得稅優(yōu)惠，而這些優(yōu)惠又受到地域和規(guī)模的限制，孵化器往往難以享受。

2.財(cái)產(chǎn)行為稅優(yōu)惠

現(xiàn)行孵化器稅收政策的優(yōu)惠明確了房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的減免。由于該項(xiàng)優(yōu)惠政策未考慮到大量孵化場(chǎng)地所有權(quán)和使用權(quán)分離的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致稅收政策與企業(yè)實(shí)情脫節(jié)，大部分孵化器無(wú)法享受房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的減免。因?yàn)榉慨a(chǎn)稅的納稅人是房產(chǎn)所有權(quán)人，城鎮(zhèn)土地使用稅的納稅人通常情況下也是土地使用權(quán)所有人。雖然孵化器的主要職責(zé)和發(fā)展目標(biāo)是為企業(yè)提供高附加值的孵化服務(wù)，但當(dāng)前階段孵化器作為企業(yè)主要的收入來(lái)源仍然是場(chǎng)地、房屋的租金收入，且孵化器場(chǎng)地面積通常較大，通過(guò)自有房屋、土地從事該項(xiàng)經(jīng)營(yíng)的門(mén)檻較高。以成都市為例，民營(yíng)孵化器幾乎都是通過(guò)租賃廠(chǎng)房、園區(qū)的方式開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的孵化器大多使用政府無(wú)償撥付的場(chǎng)地，如四川川大科技園發(fā)展有限公司、成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)中心均是這種情況，這就造成孵化園區(qū)的房屋產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)均不屬于孵化器企業(yè)，孵化器也不是這兩個(gè)稅種的納稅義務(wù)人，也就無(wú)從享受這兩個(gè)稅種的免稅優(yōu)惠。此外，成都天府軟件園有限公司等孵化器擁有自身的房屋和土地，但孵化器企業(yè)僅僅是企業(yè)集團(tuán)的一員，集團(tuán)公司也未將上述財(cái)產(chǎn)歸于孵化器企業(yè)名下，將房屋土地劃轉(zhuǎn)至孵化器名下的稅費(fèi)成本過(guò)高也導(dǎo)致企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力去爭(zhēng)取該項(xiàng)稅收優(yōu)惠。

三、借鑒參照：科技企業(yè)孵化器稅收政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛利用稅收工具促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，并形成了較為成熟的稅收政策體系。其相關(guān)做法，值得我國(guó)在科技企業(yè)孵化器稅收政策優(yōu)化中學(xué)習(xí)借鑒。

（一）優(yōu)惠形式多樣，注重降低稅負(fù)

為提升企業(yè)對(duì)孵化行業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)投入的積極性，發(fā)達(dá)國(guó)家除采取財(cái)政補(bǔ)貼、返還外，還制定了各種直接稅收減免以及種類(lèi)繁多的間接優(yōu)惠政策，優(yōu)惠形式較多。代表性的稅收優(yōu)惠政策有投資抵免、加速折舊、研發(fā)準(zhǔn)備金等。例如，美國(guó)稅法允許投資者將其投資撤出轉(zhuǎn)投到另一家企業(yè)而免交資本利得稅，①文 玲：《美國(guó)促進(jìn)科技型企業(yè)發(fā)展的政策》，《企業(yè)改革與管理》，2017年第4期。給孵化器行業(yè)帶來(lái)了源源不斷的資金。美國(guó)、日本、法國(guó)對(duì)于投入到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的建筑、設(shè)備均有不同程度的加速折舊優(yōu)惠，以鼓勵(lì)企業(yè)加大對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的投入。韓國(guó)對(duì)孵化產(chǎn)業(yè)企業(yè)出于研發(fā)和創(chuàng)新需要，可以按企業(yè)全部收入的3%～5%提取研發(fā)準(zhǔn)備金，準(zhǔn)備金部分可全部免予繳納企業(yè)所得稅。通過(guò)各種優(yōu)惠，使得孵化器企業(yè)整體稅負(fù)較一般企業(yè)低，很大程度上激勵(lì)了孵化器的發(fā)展。

（二）政策體系完善，注重直接稅優(yōu)惠

發(fā)達(dá)國(guó)家的孵化器稅收政策大多較完善，優(yōu)惠涉及的稅種覆蓋全面，尤為注重直接稅的減免，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資源流向孵化器行業(yè)。縱觀(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于孵化器的稅收政策，大多以企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅為主。例如，法國(guó)針對(duì)孵化器企業(yè)為提供列明孵化服務(wù)而發(fā)生的支出給予所得稅的優(yōu)惠。如韓國(guó)為鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)人員從事高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，稅法對(duì)符合條件的外國(guó)科技人員實(shí)行個(gè)人所得稅的7免3減半，促使大量專(zhuān)業(yè)人員投身創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，間接成就了孵化器的繁榮。

（三）消除優(yōu)惠歧視，注重政策惠及面

發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收優(yōu)惠更多的是針對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新項(xiàng)目和活動(dòng)，而不是針對(duì)企業(yè)主體本身。對(duì)企業(yè)的稅收優(yōu)惠，也不以企業(yè)規(guī)模劃分優(yōu)惠對(duì)象，而是更加注重優(yōu)惠對(duì)象從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這樣可防止政策優(yōu)惠中的本末倒置和名實(shí)不符，最大限度地體現(xiàn)優(yōu)惠的公平性。例如前文提到的各項(xiàng)優(yōu)惠也都是針對(duì)企業(yè)的研發(fā)、投資等具體行為實(shí)施。這樣的稅收政策，可以最大限度地消除稅收歧視，降低政策門(mén)檻，使得更多的孵化器能夠享受相應(yīng)優(yōu)惠，從而大幅提升了政策惠及面。

四、對(duì)策建議：促進(jìn)科技企業(yè)孵化器高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策選擇

無(wú)論從發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，還是從更好發(fā)揮政府作用角度看，稅收都大有可為，大有作為。新時(shí)代孵化器高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)在現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，立足問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從稅負(fù)水平、政策體系、政策門(mén)檻、制度設(shè)計(jì)四個(gè)維度加以改進(jìn)，做好“加減乘除”法。

（一）減法：實(shí)行輕稅政策

鑒于孵化器行業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，應(yīng)繼續(xù)保留并改進(jìn)孵化器行業(yè)稅收優(yōu)惠政策，對(duì)孵化器實(shí)行輕稅政策，引導(dǎo)更多的社會(huì)資源流入孵化器行業(yè)。2018年9月6日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已明確要將孵化器稅收政策放寬至省級(jí)孵化器和符合條件的眾創(chuàng)空間，這表明孵化器行業(yè)的重要性已得到國(guó)家層面的認(rèn)識(shí)。由此，宜繼續(xù)實(shí)施并改進(jìn)孵化器稅收優(yōu)惠的措施，提高對(duì)孵化器的優(yōu)惠力度，促進(jìn)孵化器優(yōu)惠政策的真正落地，切實(shí)降低孵化器稅負(fù)水平，吸引更多的資金、技術(shù)、人才流入孵化器行業(yè)，推動(dòng)孵化器高質(zhì)量發(fā)展。這是基于：

從理論來(lái)看，孵化器行業(yè)具有不同于其他行業(yè)的特殊性，其自身的快速發(fā)展將為國(guó)家?guī)?lái)更多的先進(jìn)企業(yè)，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的更進(jìn)一步發(fā)展。從某種意義上講，孵化器是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速器，孵化器行業(yè)的發(fā)展具有顯著的正外部性。但孵化器行業(yè)自身所具有的“投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)低”的特點(diǎn)，使得單純依靠市場(chǎng)的力量，難以確保孵化器行業(yè)得到充分有效發(fā)展，這就需要政府的介入。政府可以運(yùn)用包括稅收政策在內(nèi)的政策工具，矯正市場(chǎng)缺陷，引導(dǎo)更多的資源流入孵化器行業(yè)。

從實(shí)踐來(lái)看，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視運(yùn)用稅收政策來(lái)加快孵化器的發(fā)展，特別是那些創(chuàng)新能力強(qiáng)的國(guó)家，通過(guò)對(duì)孵化器實(shí)施大幅度稅收優(yōu)惠政策，服務(wù)孵化器發(fā)展，從而帶動(dòng)了國(guó)家創(chuàng)新能力的提高和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。相比而言，如前文所述，我國(guó)目前的孵化器稅收政策在力度上還不夠，對(duì)孵化器行業(yè)的調(diào)節(jié)功能較弱，特別是因?yàn)楝F(xiàn)有政策制度設(shè)計(jì)方面的缺陷，絕大部分企業(yè)尚未真正享受到孵化器稅收政策的“雨露”，從而導(dǎo)致孵化器稅收政策失效，嚴(yán)重制約了孵化器的發(fā)展。

同時(shí)，對(duì)孵化器實(shí)行輕稅政策在國(guó)家財(cái)力可控的范圍之內(nèi)。僅以成都為例，2017年16戶(hù)國(guó)家級(jí)孵化器繳納的各類(lèi)稅收共計(jì)4910萬(wàn)元，占全市稅收收入的比例不到0.02%，如果再加上19戶(hù)省級(jí)孵化器繳納的稅收，占全市稅收收入的比重還不到0.04%，即使對(duì)這部分稅收全免，財(cái)力影響甚微。盡管對(duì)孵化器行業(yè)的稅收優(yōu)惠可能導(dǎo)致短期稅收收入的減少，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，孵化器行業(yè)的發(fā)展會(huì)為國(guó)家培育大量?jī)?yōu)質(zhì)稅源，從而導(dǎo)致未來(lái)稅收收入的大幅度增長(zhǎng)。以成都的某民營(yíng)孵化器為例，該孵化器2017年繳納各項(xiàng)稅收不到150萬(wàn)元，但其孵化的企業(yè)2017年共繳納稅收超過(guò)3億元，是孵化器繳納稅收的200多倍。從一定意義上講，孵化器不僅是孵化企業(yè)的“母雞”，也是稅收的“放大器”和“倍增器”。

（二）加法：健全政策體系

健全的孵化器稅收政策體系，有利于形成政策合力，充分發(fā)揮稅收對(duì)孵化器的調(diào)節(jié)作用。如前所述，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視健全孵化器稅收政策體系，許多國(guó)家形成了以直接稅為主、間接稅為輔的孵化器稅收政策體系，調(diào)控功能很強(qiáng)。反觀(guān)我國(guó)目前孵化器稅收政策實(shí)際上僅涉及增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅三個(gè)稅種，非營(yíng)利組織享受企業(yè)所得稅免稅條款并非單獨(dú)針對(duì)孵化器，營(yíng)業(yè)稅已改為增值稅，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅兩個(gè)調(diào)控功能很強(qiáng)的重要稅種并未納入，這勢(shì)必影響孵化器稅收政策的整體效果，政策調(diào)控力度有限。由此，將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅納入孵化器政策體系，是完善孵化器稅收政策的題中應(yīng)有之義。

一方面，在孵化器稅收政策中引入企業(yè)所得稅。建議對(duì)孵化器實(shí)行15%的低稅率優(yōu)惠，這是基于以下考慮：首先，孵化器行業(yè)一般都不符合高新技術(shù)企業(yè)條件，無(wú)法享受15%的低稅率優(yōu)惠，而孵化器孵化的企業(yè)基本以高新技術(shù)企業(yè)為主，比照高新技術(shù)企業(yè)，對(duì)孵化器實(shí)行15%的低稅率符合情理；其次，對(duì)孵化器實(shí)行15%稅率優(yōu)惠在管理上簡(jiǎn)便易行；再次，從社會(huì)需求講，孵化器企業(yè)要求實(shí)行15%稅率的呼聲很高。

另一方面，在孵化器稅收政策中引入個(gè)人所得稅。鑒于高管人才和創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師在孵化器發(fā)展中所起的重要作用，建議對(duì)孵化器企業(yè)中一定比例的高管和創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師實(shí)行個(gè)人所得稅優(yōu)惠?？蓞⒄战梃b科技人才個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策，給予符合條件的高級(jí)管理人員、創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師等高端孵化人才一定的個(gè)人所得稅優(yōu)惠，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)人才投身孵化產(chǎn)業(yè)，以體現(xiàn)稅收政策以人為本的價(jià)值取向。

同時(shí)，完善增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅稅收優(yōu)惠，真正形成完整的稅收體系。

（三）除法：降低政策門(mén)檻

前述政策門(mén)檻過(guò)高，是導(dǎo)致我國(guó)孵化器稅收政策執(zhí)行效果較差的主要原因。因此，降低政策門(mén)檻，將絕大多數(shù)孵化器納入享受稅收政策范圍，確保孵化器優(yōu)惠政策落地，是完善孵化器稅收政策的必然舉措。日前，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已明確將孵化器優(yōu)惠政策放寬至省級(jí)孵化器和符合條件的眾創(chuàng)空間，這是國(guó)家降低孵化器稅收政策門(mén)檻的一個(gè)實(shí)質(zhì)性舉動(dòng)。降低政策門(mén)檻，核心就是要立足“放管服”取向，對(duì)企業(yè)享受孵化器稅收政策的條件進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，確保政策標(biāo)準(zhǔn)貼合企業(yè)實(shí)際。

一是取消孵化企業(yè)占孵化器內(nèi)企業(yè)總數(shù)的比例限制?，F(xiàn)行孵化器優(yōu)惠政策對(duì)享受增值稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠設(shè)置了3項(xiàng)硬性條件，其中之一為要求“孵化企業(yè)數(shù)量占孵化器內(nèi)企業(yè)總數(shù)量的75%以上”，這條規(guī)定不符合企業(yè)的實(shí)際。據(jù)調(diào)查顯示，絕大多數(shù)企業(yè)無(wú)法達(dá)到該項(xiàng)要求，這是導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法享受孵化器優(yōu)惠政策的主要原因。此外，科技部門(mén)在認(rèn)定國(guó)家級(jí)孵化器時(shí)，也沒(méi)有相同或類(lèi)似的標(biāo)準(zhǔn)要求，這也是導(dǎo)致企業(yè)被科技部認(rèn)定為國(guó)家級(jí)孵化器，卻仍然無(wú)法享受稅收優(yōu)惠政策的主要原因。

二是優(yōu)化孵化企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行孵化器優(yōu)惠政策對(duì)孵化企業(yè)設(shè)定了6項(xiàng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其中對(duì)場(chǎng)地、時(shí)間、規(guī)模3項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛，導(dǎo)致部分真正的“在孵企業(yè)”被排除于孵化企業(yè)的名單之外，嚴(yán)重影響了企業(yè)享受孵化器優(yōu)惠政策。而且，其中的兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)高于科技部門(mén)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。宜按照科技部門(mén)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確定稅收政策的孵化企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

三是將享受優(yōu)惠的范圍從國(guó)家級(jí)擴(kuò)展到省級(jí)以及符合要求的市級(jí)孵化器。目前，國(guó)家已明確將適用孵化器稅收政策的范圍從國(guó)家級(jí)孵化器擴(kuò)展到省級(jí)孵化器，我們認(rèn)為在此基礎(chǔ)上尚可進(jìn)一步擴(kuò)大?，F(xiàn)行國(guó)家級(jí)孵化器的認(rèn)定主要考察規(guī)模而非質(zhì)量，這導(dǎo)致許多孵化成果顯著的中小孵化器無(wú)法享受優(yōu)惠政策。為服務(wù)我國(guó)孵化器行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大孵化器稅收政策的適用對(duì)象，逐步將那些孵化能力強(qiáng)、成果顯著的中小孵化器納入稅收優(yōu)惠政策的適用范圍，更好地發(fā)揮稅收對(duì)孵化器發(fā)展的促進(jìn)作用。

（四）乘法：完善制度設(shè)計(jì)

重點(diǎn)增強(qiáng)稅收政策的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。現(xiàn)行孵化器稅收政策制度設(shè)計(jì)不夠合理也是導(dǎo)致政策效果較差的重要原因。比如，政策中的孵化企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與科技部門(mén)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致的管理效率低下，稅務(wù)部門(mén)與科技部門(mén)對(duì)孵化器的重復(fù)審核導(dǎo)致的效率損失，因房產(chǎn)、土地所有權(quán)不一致問(wèn)題導(dǎo)致的房產(chǎn)稅等稅種優(yōu)惠無(wú)法享受問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化孵化器稅收政策的制度設(shè)計(jì)，使政策既“接天氣”又“接地氣”，提升稅收管理與服務(wù)的效率，增強(qiáng)政策執(zhí)行效果。