論一事不再罰原則在問(wèn)題樓盤管理中的適用

摘 要 開(kāi)發(fā)商在城市化建設(shè)中出現(xiàn)眾多違規(guī)操作，形成各式各樣的問(wèn)題樓盤，違反了眾多行政管理法規(guī)，招致多個(gè)行政管理部門的行政處罰。重復(fù)處罰并沒(méi)有產(chǎn)生令人滿意的效果。在通過(guò)行政處罰管理問(wèn)題樓盤時(shí)，是否要遵循一事不再罰原則，值得探討。本文嘗試通過(guò)對(duì)行政處罰法中一事不再罰原則存在的法理基礎(chǔ)的分析，探討在城市問(wèn)題樓盤管理中一事不再罰的適用問(wèn)題，期望能在一定程度上解決該領(lǐng)域行政管理中存在的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 問(wèn)題樓盤 行政違法 行政處罰

作者簡(jiǎn)介：王永軍，河南城建學(xué)院法學(xué)院，講師，研究方向：訴訟法與司法制度。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.215

一、問(wèn)題的提出

各地政府為了加快城市建設(shè)步伐，為引進(jìn)建設(shè)資金的情況下，會(huì)給開(kāi)發(fā)企業(yè)允諾各種優(yōu)惠政策，出現(xiàn)許多如“先上車后買票”等不合規(guī)的做法。開(kāi)發(fā)企業(yè)投資建設(shè)過(guò)程中，或由于利益驅(qū)動(dòng)下，或迫于政府壓力，出現(xiàn)違規(guī)操作。諸如拆遷安置不規(guī)范、未批先建、批少建多，改變用途等違法違規(guī)的做法屢見(jiàn)不鮮，形成一系列的問(wèn)題樓盤。

對(duì)這些問(wèn)題樓盤處理，國(guó)土部門可以根據(jù)《土地管理法》第七十六條 “未經(jīng)批準(zhǔn)批準(zhǔn)，非法占用土地的，……，沒(méi)收建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；……”；住建部門可依據(jù)《建筑法》第64條“違反本法規(guī)定，……責(zé)令改正，……可以處以罰款?！币?guī)劃部門可以根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證……，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；……沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款?！背酥?，還有消防、人防、環(huán)保等部門都有不同的法律作出罰款等行政處罰。

企業(yè)無(wú)力承受多個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政處罰，使其經(jīng)手的建設(shè)項(xiàng)目擱淺，影響城市建設(shè)進(jìn)程；而罰款實(shí)際上也成為空頭罰單，達(dá)不到管理目的。

解決問(wèn)題樓盤絕非一日之功，需要管理者采取一攬子方案，考驗(yàn)著管理者的智慧。本文僅對(duì)一事不再罰原則在管理問(wèn)題樓盤中的適用展開(kāi)討論。

二、一事不再罰的含義及其存在的法理依據(jù)

行政處罰，作為行政主體治理社會(huì)的重要手段，通過(guò)依法對(duì)行政相對(duì)人尚未構(gòu)成犯罪但違反行政法律規(guī)范的行為，給予人身的、財(cái)產(chǎn)的、名譽(yù)的以及其他形式的法律制裁，實(shí)現(xiàn)有效行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的目的。

和民事制裁相比，行政處罰是相對(duì)更嚴(yán)厲的制裁方式，如果濫用該項(xiàng)行政行為，勢(shì)必會(huì)侵害行政相對(duì)人的合法利益，也會(huì)影響行政主體的公信力和權(quán)威。所以《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。作為對(duì)行政處罰的濫用的限制。

一事不再罰，也稱一事不二罰或禁止重復(fù)處罰，指任何不能因?yàn)橐淮涡袨槭軆纱我陨系奶幜P。此原則存在的法理依據(jù)有以下幾點(diǎn)：

（一）保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益

行政權(quán)作為國(guó)家公權(quán)力的一種支配力量，具有強(qiáng)制性。在行政權(quán)行使過(guò)程中，行政主體與相對(duì)人法律地位并不平等，行政主體及其工作人員極易利用手中權(quán)利侵害相對(duì)人的權(quán)利，使得行政權(quán)行使的失誤或權(quán)力的濫用在所難免。一事不再罰原則在一定程度上起到防止行政權(quán)的恣意妄為，保護(hù)行政相對(duì)人的合法利益。

（二）捋順行政主體之間的關(guān)系

要實(shí)現(xiàn)繁多的公共管理職能，就要設(shè)置眾多的行政管理部門，由于行政主體權(quán)限劃分不夠明確，就有可能在立法和執(zhí)行中出現(xiàn)重復(fù)現(xiàn)象。如果行政機(jī)關(guān)之間缺乏溝通，就可能出現(xiàn)重復(fù)處罰、侵犯公民權(quán)的情況。一事不再罰原則要求各行政主體互相配合，捋順相互之間的權(quán)限和分工，對(duì)基于同一原因的違法行為只能由一個(gè)部門進(jìn)行一次處罰，避免多頭共管，重復(fù)處罰。

（三）行政處罰的目的在“管”不在“罰”

行政法設(shè)立目的就在于規(guī)范行政主體的行政行為，達(dá)到管理公共事務(wù)的目的，行政處罰亦不例外。行政處罰的目的是通過(guò)處罰來(lái)糾正相對(duì)人的違法行為，使相對(duì)人不再違法，并對(duì)其他相對(duì)人起到警示作用，而不是為了罰款而處罰。《行政處罰法》頒布之前，由于法律對(duì)行政處罰次數(shù)的設(shè)定、罰款的數(shù)額等缺乏較為詳細(xì)的規(guī)定，使得行政處罰被濫用的情況時(shí)有發(fā)生，引起社會(huì)的強(qiáng)烈不滿。為改變行政處罰亂象，《行政處罰法》才設(shè)置了一事不再罰原則。

（四）行政處罰應(yīng)遵循比例原則和安定性原則

比例原則是指行政處罰的種類和處罰力度應(yīng)與違反行政法義務(wù)、破壞行政管理秩序的程度之間成正比。這個(gè)原則類似于刑法中的“罰當(dāng)其罪”。一事不再罰，保證行政處罰不重復(fù)、不累加，從而達(dá)到比例原則的要求。

安定性原則來(lái)源于法的安定性原則，法的安定性要求法對(duì)違法行為的否定性評(píng)價(jià)是穩(wěn)定的，使被管理者能夠預(yù)測(cè)到自己行為的結(jié)果。行政處罰的安定性，要求對(duì)于違法行為盡量只進(jìn)行一次處罰，即通過(guò)一次否定的法律評(píng)價(jià)能獲得較為穩(wěn)定的行政管理效果。這個(gè)原則類似于程序法中的一事不再理或禁止雙重危險(xiǎn)原則。

三、對(duì)“一事不再罰”中的“一事”和“不再罰”的界定

一事不再罰意味著只要是“一事”，就不得受到重復(fù)處罰。但何為“一事”，理論界一直眾說(shuō)紛紜，其中具有代表性的觀點(diǎn)是違法事實(shí)構(gòu)成要件說(shuō)：相對(duì)人是否違法，看是否符合違法事實(shí)構(gòu)成要件。即一事是指同一違法行為，即從其構(gòu)成要件上只符合一個(gè)違法行為的特征。

現(xiàn)有立法并未對(duì)違法構(gòu)成要件作統(tǒng)一規(guī)定，仿照犯罪構(gòu)成要件，提出行政違法構(gòu)成要件學(xué)說(shuō)。最有代表性的學(xué)說(shuō)有兩種：三要素說(shuō)和四要素說(shuō)。三要素說(shuō)認(rèn)為行政違法行為必須具備三個(gè)要素：第一，行為違反行政法律規(guī)范；第二，該行為主體具有責(zé)任能力；第三，該行為是法律、法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)受行政罰制裁的行為；四要素說(shuō)認(rèn)為行政違法行為必須具備四個(gè)要素：一是相對(duì)人有違反行政法律規(guī)范的作為或不作為；二是相對(duì)人的違法作為或不作為必須具有社會(huì)危害性；三是相對(duì)人是指達(dá)到法定責(zé)任年齡、具有受處罰責(zé)任能力，實(shí)施違法行為的自然人、法人和非 法人組織；四是相對(duì)人的違法作為或不作為基于過(guò)錯(cuò)產(chǎn)生。相對(duì)于三要素說(shuō)，四要素更為合理，強(qiáng)調(diào)違法行為的過(guò)錯(cuò)因素，體現(xiàn)了對(duì)違法主體主觀要件的重視。

一般情況下，典型的“一事”和“多事”很容易判斷，但有些違法行為由于其自身的特殊性，在辨別其事數(shù)方面有一定難度。比較有迷惑性的行政違法行為有以下幾種：

（一）持續(xù)行為

即行為人的違法行為或違法狀態(tài)故意或無(wú)意地維持下去。如遮擋拍照行駛公里、無(wú)證駕駛半年時(shí)間等等。這類違法行為行為實(shí)施侵害的法益通常只有一個(gè)，因此與典型的一個(gè)違法行為的特點(diǎn)相符。

（二）法條競(jìng)合行為

法條競(jìng)合行為通常指行政相對(duì)人實(shí)施了一個(gè)行為，違反了多個(gè)行政法律規(guī)范，而這些法律規(guī)范行為要件之間存在包含或交叉關(guān)系，即某一規(guī)范所規(guī)定的違法行為的構(gòu)成要件外延包含了另一規(guī)范規(guī)定的行為要件，或者是兩個(gè)規(guī)范規(guī)定的違法行為構(gòu)成要件的外延有交叉部分。這種情況可以參照刑法學(xué)中的法條競(jìng)合犯來(lái)處理。刑法學(xué)中的法條競(jìng)合犯是指一個(gè)犯罪行為同時(shí)觸犯數(shù)個(gè)具有包容關(guān)系的刑法規(guī)范，只適用其中一個(gè)刑法規(guī)范的情況。借鑒刑法理論，對(duì)此類行為實(shí)行一次處罰。

（三）想象競(jìng)合行為

主要表現(xiàn)為行政相對(duì)人實(shí)施了一個(gè)行為，違反了多個(gè)行政管理規(guī)范，而這些法律規(guī)范所規(guī)定的行為的構(gòu)成要件之間互不相同、互無(wú)聯(lián)系。在刑事法律理論中，想像競(jìng)合犯是指犯罪行為人實(shí)施一行為觸犯數(shù)罪名的犯罪形態(tài)。對(duì)其如何處罰，有多種不同的看法，但都不主張實(shí)行數(shù)罪并罰，其理由一般都在于行為人只實(shí)施了一個(gè)行為。行政違法行為中的想象競(jìng)合行為，也應(yīng)該適用一事不再罰原則。

“不再罰”在《行政處罰法》第二十四條體現(xiàn)的是，對(duì)一個(gè)違法行為不得給予兩次以上“罰款”的行政處罰。這里只強(qiáng)調(diào)不能重復(fù)“罰款”這類行政處罰。其實(shí)“不再罰”還包括：對(duì)決定給予行政拘留處罰的人，在處罰前已采取行政強(qiáng)制措施限制人身自由的時(shí)間，應(yīng)當(dāng)折抵；違法行為構(gòu)成犯罪的，依法應(yīng)追究刑事責(zé)任的，行政機(jī)關(guān)不再予以人身自由的處罰等。由此可見(jiàn)，“不再罰”不僅指罰款，還延伸至行政處罰的其他種類。

四、一事不再罰規(guī)則在問(wèn)題樓盤管理中的適用

綜合當(dāng)前城市建設(shè)中的問(wèn)題樓盤產(chǎn)生的原因主要有以下幾個(gè)方面：1.未批先建；2.多占土地；3.改變土地用途；4.超規(guī)劃建設(shè)等幾個(gè)方面。

如何通過(guò)行政處罰來(lái)規(guī)范城市建設(shè)中的問(wèn)題樓盤，就要考慮到樓盤開(kāi)發(fā)商是否構(gòu)成行政違法行為；這些行政違法行為是一個(gè)行為還是多個(gè)行為；這些行為的處罰該不該遵循一事不再罰原則。本文通過(guò)以下幾種情況進(jìn)行分析：

首先，是否應(yīng)該對(duì)問(wèn)題樓盤開(kāi)發(fā)商實(shí)施行政處罰，要看開(kāi)發(fā)商的行為是否構(gòu)成違法行政行為。有的問(wèn)題樓盤表面上存在著違法行政管理法規(guī)的情況，但實(shí)則是開(kāi)發(fā)商并不存在過(guò)錯(cuò)。比如，政府為了推進(jìn)本地城市建設(shè)速度，在房地產(chǎn)企業(yè)沒(méi)有辦理土地使用手續(xù)的情況下，促使企業(yè)先動(dòng)工后辦證。企業(yè)作為被管理者，只有聽(tīng)從政府安排。有的先開(kāi)工的企業(yè)在政府的幫助下順利拿到土地批準(zhǔn)手續(xù)。有的企業(yè)因政府領(lǐng)導(dǎo)換屆，新任領(lǐng)導(dǎo)不承認(rèn)原來(lái)的政府承諾，使得企業(yè)成為未批先建的違法者。根據(jù)行政違法行為的構(gòu)成要件理論，因?yàn)檫@些企業(yè)并沒(méi)有主觀上的過(guò)錯(cuò)，不構(gòu)成違法，就不應(yīng)進(jìn)行行政處罰。

其次，開(kāi)發(fā)企業(yè)違反多個(gè)行政管理部門的管理規(guī)定，如果存在法條競(jìng)合情形，應(yīng)遵循一事不再罰原則。由一個(gè)行政管理部門對(duì)其進(jìn)行行政處即可。如何從有管轄權(quán)的多個(gè)行政主體中確定一個(gè)行政主體來(lái)行使處罰權(quán)，需要具體情況具體分析。筆者認(rèn)為，應(yīng)該遵循“就近原則”，即違法行為距離哪個(gè)管理范圍最近，就由哪個(gè)部門行使處罰權(quán)。如未取得土地使用權(quán)的企業(yè)，違反了土地法，進(jìn)而違反了建筑法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境法等，應(yīng)該由土地行政管理部門來(lái)進(jìn)行處罰，因?yàn)橛玫貑?wèn)題一旦得到糾正，其他所有問(wèn)題就迎刃而解。而土地的審批和管理有土地行政管理部門管理更為合適。這種管轄權(quán)的確定方法體現(xiàn)了行政管理的專業(yè)性和效益性。如果幾個(gè)行政主體對(duì)管轄權(quán)有爭(zhēng)議，應(yīng)該報(bào)請(qǐng)共同上級(jí)行政部門指定管轄。

再次，如果開(kāi)發(fā)企業(yè)同時(shí)有多個(gè)行為分別違反多個(gè)管理法規(guī)，不適用一事不再罰原則。如開(kāi)發(fā)企業(yè)先是未批先建，違反了土地法，又在建設(shè)中造成環(huán)境污染，為達(dá)到行政管理目的，應(yīng)該由土地管理部門和環(huán)境行政管理部門對(duì)其分別進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰。當(dāng)然，即使分別處罰，也要考慮到罰當(dāng)其過(guò)原則，并選擇合適的處罰種類，使行政管理效益最高。

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