留守兒童權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律問題研究

摘 要 留守兒童不僅涉及農(nóng)村，城市也存在類似情況，產(chǎn)生原因是教育、住房、戶籍制度等社會(huì)職能改革發(fā)展與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程脫節(jié)。留守兒童因長(zhǎng)期得不到父母有效地關(guān)愛和保護(hù)，往往容易產(chǎn)生心理問題和行為偏差，也容易被侵害，已成為一種特殊的社會(huì)問題。留守兒童權(quán)益保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及家庭、學(xué)校、政府、非營(yíng)利組織等社會(huì)主體，如何充分調(diào)動(dòng)各主體之間的積極性和協(xié)調(diào)性，責(zé)任明確，從法律層面探討留守兒童權(quán)益保護(hù)意義重大。

關(guān)鍵詞 留守兒童 權(quán)益保護(hù) 法律問題

作者簡(jiǎn)介：邱懿馨，江西省撫州市東鄉(xiāng)區(qū)第一中學(xué)，研究方向：留守兒童相關(guān)問題。

中圖分類號(hào)：D922.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.194

一、問題的提出

民政部于2016年11月公布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)村留守兒童902萬人。其中，有89.3%是由祖父母或外祖父監(jiān)護(hù)，意味著全國(guó)有805萬的兒童長(zhǎng)年得不到父母關(guān)愛和監(jiān)護(hù)；輟學(xué)1.6萬人?！案改冈谶h(yuǎn)方，身邊無爹娘，讀書無人管，心里悶得慌，安全無保障，生活沒希望”，這句順口溜鮮活地刻畫出留守兒童的生存現(xiàn)狀。農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作，黨中央、國(guó)務(wù)院素來給予足夠的重視和關(guān)注。黨的十八屆三中、五中全會(huì)，十九屆二中、三中全會(huì)，國(guó)務(wù)院連續(xù)三年的《政府工作報(bào)告》均對(duì)建立健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系做出決策部署，也提出明確要求。中央領(lǐng)導(dǎo)同志也多次作出重要批示指示。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（中發(fā)[2015]34號(hào)）對(duì)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)作出了專門制度性安排，2016年2月國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作意見》（國(guó)發(fā)[2016]13號(hào)），2016年全國(guó)“兩會(huì)”審議通過的“十三五”規(guī)劃綱要將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)列為基本公共服務(wù)內(nèi)容。充分說明了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作對(duì)于保護(hù)未成年人合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要意義。

二、基本概念

目前，社會(huì)理解留守兒童概念主要體現(xiàn)在三個(gè)不同的方面。

1. 以中央教科所教育發(fā)展研究部吳霓為代表等認(rèn)為農(nóng)村留守兒童有四個(gè)構(gòu)成要件，一是父母雙方均外出打工或者其中一方外出打工，二是兒童長(zhǎng)期被滯留在家鄉(xiāng)農(nóng)村，三是由其他親人或委托人照顧學(xué)習(xí)生活，四是年齡處于6-16歲。

2.以周福林、段成榮為代表等認(rèn)為留守兒童有三個(gè)構(gòu)成要件，一是父母雙方或一方因?yàn)楣ぷ鞯雀鞣N原因長(zhǎng)居外地，二是孩子滯留在戶籍所在地，不能和父母雙方共同生活，三是年齡18周歲以下。

3.留守兒童指父母雙方均外出務(wù)工或者其中任何一方外出務(wù)工但其中任何一方無監(jiān)護(hù)能力，其無法與父母正常共同生活，年齡未滿16周歲，戶籍在農(nóng)村的兒童。持這種觀點(diǎn)是官方定義。

我認(rèn)為，針對(duì)留守兒童這一概念的分歧主要體現(xiàn)在三點(diǎn)。一是年齡上，指16周歲以下還是18周歲以下，我比較傾向于18周歲以下的未成年人；二是監(jiān)護(hù)主體上，父母雙方均在身邊，父母一方在外打工其中另一方陪在身邊但有監(jiān)護(hù)能力，父母一方在外打工其中另一方陪在身邊但無監(jiān)護(hù)能力，父母雙方均不在身邊。我認(rèn)為關(guān)鍵點(diǎn)在于孩子無法與父母正常共同生活在一起，家庭缺少雙親任何一方的愛都是不健全的；三是僅限于農(nóng)村戶籍，我認(rèn)為留守兒童不應(yīng)限于農(nóng)村戶籍，城鎮(zhèn)兒童也存在類似情況。

留守兒童權(quán)益：留守兒童的合法權(quán)益主要包括受教育權(quán)、受監(jiān)護(hù)權(quán)、發(fā)展權(quán)和人身權(quán)等方面，“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”這是我國(guó)《憲法》第46條第1款賦予每位公民的基本權(quán)利和義務(wù)。張海濤認(rèn)為受教育的主體包括兒童或少年公民本身、其父母和監(jiān)護(hù)人、國(guó)家等三種，即《中華人民共和國(guó)民法總則》（2017 年 10 月 1 日生效）第二十七條規(guī)定：父母是未成年子女的監(jiān)護(hù)人，對(duì)未成年子女的撫養(yǎng)、教育和保護(hù)負(fù)有不可推卸的法定責(zé)任。發(fā)展權(quán)是每個(gè)人的基本人權(quán)。留守兒童前提是未成年人，處于正常發(fā)展和健康成長(zhǎng)關(guān)鍵期，其發(fā)展權(quán)更應(yīng)當(dāng)受到重視。據(jù)最高人民法院的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，留守兒童犯罪率有逐年上升的趨勢(shì)，約占未成年人犯罪的70%。留守兒童因?yàn)槿狈ν獠扛改傅谋Ｗo(hù)，生活質(zhì)量下降，人身權(quán)得不到保障，其生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)、名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等人身權(quán)受到不同程度的損害，如留守兒童觸電、車禍等各種安全事故頻繁發(fā)生。

三、留守兒童權(quán)益缺失及其影響

為了解留守兒童有關(guān)生活、學(xué)習(xí)、心理等真實(shí)狀況，我以江西省東鄉(xiāng)區(qū)第一中學(xué)為樣本，制訂了調(diào)查問卷，調(diào)查對(duì)象為18周歲以下的未成年人，不僅限于農(nóng)村戶籍。調(diào)查時(shí)間為2018年春季，本次調(diào)查共發(fā)放問卷4200份，回收問卷4179份，有效率為99.5%。調(diào)查結(jié)果如下：留守兒童共1996人，占全?？?cè)藬?shù)的47.76%，其中男生1059人，占53%，女生937人，占46.9%。

通過對(duì)調(diào)查問卷分析得知，樣本反映出留守兒童有46.9%由祖輩監(jiān)護(hù)，92%的留守兒童希望和父母生活在一起，83.5%的留守兒童一年以上才能與父母見一次面，42.3%的留守兒童主要通過電話或電腦視頻與父母進(jìn)行親子聯(lián)絡(luò)、親情溝通。

（一）家庭教育缺失及影響

家庭教育對(duì)于未成年孩子的健康成長(zhǎng)至關(guān)重要，而留守兒童無法與父母正常共同生活，致使他們明顯缺乏穩(wěn)定正常的家庭教育環(huán)境，限于經(jīng)濟(jì)原因，孩子與在外工作的父母聯(lián)系的次數(shù)也非常有限。留守兒童因?yàn)槭鼙O(jiān)護(hù)權(quán)的長(zhǎng)時(shí)期缺失，得不到父母及時(shí)的關(guān)心、引導(dǎo)和有效監(jiān)管，導(dǎo)致學(xué)習(xí)目標(biāo)模糊、學(xué)習(xí)動(dòng)力不足、自信心喪失、學(xué)習(xí)方法指導(dǎo)缺失、學(xué)習(xí)觀念不正確、進(jìn)取心不強(qiáng)，成績(jī)不理想缺乏成就感。通過對(duì)東鄉(xiāng)一中高一年級(jí)調(diào)查分析，年級(jí)前五十名，無一是留守兒童，年級(jí)前一百名僅一名留守兒童。而年級(jí)后一百名中留守兒童占86%，54.28%的留守兒童的學(xué)習(xí)成績(jī)是處于中下等。通過對(duì)校政教處處分記錄分析發(fā)現(xiàn)，由于學(xué)業(yè)上的失敗，留守兒童出現(xiàn)了逃學(xué)、厭學(xué)等不良狀況，甚至離家外出、抵制上學(xué)等情況。由此可見，嚴(yán)重的家庭教育缺失，導(dǎo)致留守兒童生存現(xiàn)狀十分嚴(yán)峻，這對(duì)留守兒童的身心健康是十分不利的，造成的危害具有不可逆轉(zhuǎn)性。

（二）受監(jiān)護(hù)權(quán)缺失及影響

吳西璇在《對(duì)農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)法律保護(hù)的幾點(diǎn)探討》一文中指出：受監(jiān)護(hù)權(quán)的轉(zhuǎn)移造成了農(nóng)村留守兒童的性格形成偏差。浙江工業(yè)大學(xué)劉盛教授認(rèn)為留守兒童存在嚴(yán)重的逆反心理嚴(yán)重，對(duì)學(xué)習(xí)生活環(huán)境、家庭經(jīng)濟(jì)狀況表現(xiàn)出極為不滿，自信心嚴(yán)重不足。調(diào)查顯示，有過被遺棄感覺的占9.5%，覺得受歧視的占11.4%，覺得不如人的占19.6%（《留守兒童思想道德建設(shè)及對(duì)策》）。

（三）發(fā)展權(quán)缺失及影響

未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本權(quán)利，國(guó)家理應(yīng)給予優(yōu)先保護(hù)、特殊照顧。發(fā)展權(quán)是基本生存權(quán)之一。留守兒童由于不能和父母及時(shí)展開有效的溝通和情感交流，遇事不能得到及時(shí)的支持和指正，問題積重難返，導(dǎo)致道德行為失范，偏離，對(duì)留守兒童發(fā)展成長(zhǎng)影響巨大而長(zhǎng)遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)在：一是道德意志薄弱，未成年人的特點(diǎn)是自控力較差，留守兒童經(jīng)不起各種誘惑，拿著父母的錢去網(wǎng)吧等，不良行為發(fā)生后不能得到及時(shí)糾正，久而久之形成惡習(xí)。個(gè)別縣城有60%以上的案件是留守兒童作案；二是價(jià)值觀念扭曲，父母長(zhǎng)期外出打工，留守兒童在道德觀念形成的關(guān)鍵期缺乏適當(dāng)?shù)哪７聦?duì)象，研究表明，父母是兒童成長(zhǎng)早期心目中最權(quán)威的人物；三是理想信念弱化，留守兒童相信“讀書無用論”，認(rèn)為多掙錢才是王道，金錢是萬能的，享樂主義至上，無家國(guó)情懷；四是心智發(fā)育不健全，未成年人行為發(fā)展在很大程度上還處于他律階段，自律能力很弱。留守兒童與委托監(jiān)護(hù)人或隔代監(jiān)護(hù)人之間關(guān)系特殊，打不得罵不得，輕不得重不得，只要不犯大錯(cuò)，委托或隔代監(jiān)護(hù)人都采取沉默態(tài)度。留守兒童由于缺乏及時(shí)有效的約束管教，表現(xiàn)出紀(jì)律散漫，監(jiān)護(hù)人、家長(zhǎng)、學(xué)校等方面都感到難以控制。

四、留守兒童權(quán)益法律保護(hù)的措施

1.制定留守兒童分段管理的政策保障。留守兒童的權(quán)益保護(hù)應(yīng)該劃分為三個(gè)階段，分別給予政策支撐。留守兒童（0-11歲），政策固定期，處于該階段的兒童，從法律意義上規(guī)定父母必須和兒童生活在一起，切實(shí)落實(shí)父母作為法定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)，否則父母就是違法，要受到相應(yīng)的法律制裁。《民法總則》規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任”，針對(duì)此條須進(jìn)一步明確實(shí)施細(xì)則，從而增強(qiáng)其可操作性；留守兒童（12-14歲），政策松動(dòng)期，處于該階段的兒童，從法律意義上規(guī)定父母必須每月有2天和兒童生活在一起，同時(shí)建立完善監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，不斷完善留守兒童的委托監(jiān)護(hù)制度，做到留守兒童委托監(jiān)護(hù)規(guī)范化、制度化；留守兒童（15-18歲），政策討論期，處于該階段的兒童，從法律意義上規(guī)定可采取相應(yīng)的情感替代補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)須征求留守兒童本人的意見，結(jié)合留守兒童的自身特點(diǎn)，同時(shí)要制定相應(yīng)的測(cè)評(píng)機(jī)制，根據(jù)測(cè)評(píng)結(jié)果來分別對(duì)待。

2.構(gòu)建留守兒童就學(xué)與父母就業(yè)一體化的保障體制。處于政策固定期的兒童，從法律上規(guī)定要先落實(shí)留守兒童與父母工作地就學(xué)學(xué)校后，用人單位才能錄用此父母。政府要在制度上進(jìn)行設(shè)計(jì)給予支持，通過制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，致力于建立保障留守兒童、父母之間共同生活的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.構(gòu)建學(xué)校教育的補(bǔ)償機(jī)制。處于政策松動(dòng)期和政策討論期的兒童，學(xué)校承擔(dān)補(bǔ)償兒童所缺乏的父愛和母愛，教師在生活、學(xué)習(xí)等諸方面給予留守兒童足夠的關(guān)心和愛護(hù)，加強(qiáng)教育與監(jiān)管。江西省東鄉(xiāng)區(qū)第三中學(xué)采取“校中建家”就是一個(gè)很好的模式，但國(guó)家也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律政策的扶持力度，進(jìn)而減輕教師日常的教育壓力，家長(zhǎng)也應(yīng)該支付相應(yīng)的費(fèi)用以承認(rèn)教師的勞動(dòng)。

4.充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量（如團(tuán)委、婦聯(lián)、關(guān)工委以及社會(huì)志愿者等）為留守兒童提供多種形式的幫助，專業(yè)人士對(duì)留守兒童的事實(shí)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行指導(dǎo)，政府也要做好頂層設(shè)計(jì)，從制度層面提供可操作性設(shè)計(jì)，保障各相關(guān)方都能切實(shí)履行各自的工作職責(zé)。

綜上所述，留守兒童是全世界的一大難題，相信隨著制度的不斷完善和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，留守兒童問題最終能得到解決。

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