司法改革背景下人大司法監(jiān)督工作的理念轉(zhuǎn)變和措施應(yīng)對

付靜

黨的十八大以來，司法體制改革蹄疾步穩(wěn)，取得全方位成就，司法人員分類管理改革基本到位，司法責(zé)任得到有效落實(shí)，新型辦案機(jī)制有效形成[1]。在深化司法體制改革的新形勢下，地方人大監(jiān)督司法工作應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，創(chuàng)新監(jiān)督思維，在確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的前提下，探索適應(yīng)新形勢下的監(jiān)督方式和措施，推動(dòng)司法制度不斷完善、司法行為更加規(guī)范、司法人員素質(zhì)不斷提高，實(shí)現(xiàn)地方人大司法監(jiān)督的全面轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一、由被動(dòng)監(jiān)督向主動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)變

隨著司法改革的深入推進(jìn)，無論作為監(jiān)督者的地方人大及其常委會(huì)還是作為被監(jiān)督者的司法機(jī)關(guān)，對人大司法監(jiān)督工作都存在一定程度的誤區(qū)：一是監(jiān)督干預(yù)論，認(rèn)為司法改革明確提出確保審判權(quán)、檢察權(quán)獨(dú)立行使，地方人大監(jiān)督有干預(yù)司法獨(dú)立之嫌；二是監(jiān)督越位論，認(rèn)為國家和省一級(jí)法官懲戒委員會(huì)、檢察官懲戒委員會(huì)陸續(xù)建立，司法人員實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制倒逼自我監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督和監(jiān)察委員會(huì)對司法工作人員的監(jiān)督也很明確，無須人大監(jiān)督；三是監(jiān)督無用論，認(rèn)為人大只能進(jìn)行原則性、宏觀性監(jiān)督，對司法機(jī)關(guān)辦案情況缺乏整體的深入了解，監(jiān)督流于形式。

在司法改革深入推進(jìn)的新形勢下，人大司法監(jiān)督不僅正當(dāng)且十分必要：一是法理上的正當(dāng)性。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)由同級(jí)人大產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。憲法明確了地方各級(jí)人民法院、人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，監(jiān)督法規(guī)定了各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督“兩院”的具體方式。二是推進(jìn)司法改革的需要。司法改革的重心在于還權(quán)于法官、檢察官，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“需要同步研究健全對司法權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制”，人大監(jiān)督無疑是最主要、最核心的環(huán)節(jié)，其權(quán)威性和法律效力是最強(qiáng)的。三是司法現(xiàn)狀的客觀要求。近年來司法不公和司法腐敗案件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了司法公信力，這一客觀現(xiàn)實(shí)需要地方人大積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，加大監(jiān)督力度；另一方面，人民群眾對司法的要求越來越高，加強(qiáng)司法監(jiān)督更能準(zhǔn)確把握人民群眾日益增長的多元司法需求，推動(dòng)公正司法水平不斷提高。

地方人大必須充分認(rèn)識(shí)司法監(jiān)督的重要意義，進(jìn)一步增強(qiáng)主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起憲法和法律賦予的職責(zé)。要明確人大司法監(jiān)督與司法獨(dú)立并不矛盾，人大監(jiān)督司法的價(jià)值取向是為了保證憲法和法律的正確實(shí)施，維護(hù)司法公正，從法理上講，與司法的價(jià)值目標(biāo)是一致的；要找到人大監(jiān)督與司法獨(dú)立的平衡點(diǎn)，既要堅(jiān)持實(shí)事求是原則，督促司法機(jī)關(guān)公正司法，又要堅(jiān)持依法辦事的原則，不影響司法機(jī)關(guān)具體辦案；要正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，既要體現(xiàn)人大監(jiān)督工作的效能，又要支持司法機(jī)關(guān)大膽探索、勇于創(chuàng)新，對司法工作中存在的困難和障礙協(xié)調(diào)幫助解決。

二、由閉塞型監(jiān)督向知情型監(jiān)督轉(zhuǎn)變

知情是監(jiān)督的基礎(chǔ)。由于司法工作的專業(yè)性、程序性和一定程度的保密性，過去地方人大往往對同級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法工作特別是一些屬于監(jiān)督范圍的重大事項(xiàng)不掌握不了解，影響了監(jiān)督工作的開展。人大司法監(jiān)督要取得成效，必須解決與司法機(jī)關(guān)信息不對稱問題，建立能最大限度地、最為及時(shí)地獲知和掌握司法機(jī)關(guān)的各種信息的常態(tài)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的良性互動(dòng)。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，建立司法監(jiān)督信息平臺(tái)，對司法工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)、在線監(jiān)督，不少地方人大已經(jīng)作出有益嘗試。2014年湖南省湘西土家族苗族自治州就設(shè)立了司法案件監(jiān)督系統(tǒng)，加強(qiáng)對案件程序監(jiān)督，促使司法機(jī)關(guān)不斷提高辦案質(zhì)量和水平[2]。2017年9月，廣東省廣州市人大常委會(huì)率先建成全國首個(gè)司法工作聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，經(jīng)過不斷調(diào)試完善，目前系統(tǒng)下設(shè)市監(jiān)察委、市中級(jí)法院、市檢察院、廣州海事法院、廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院、廣州仲裁委七個(gè)子模塊，其中市中級(jí)法院、市檢察院子模塊下包括業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、案件程序性信息、執(zhí)行案件信息、法律文書信息、涉法涉訴信訪信息、司法公開信息和司法人員履職信息七大業(yè)務(wù)模塊，基本涵蓋了司法工作各個(gè)方面[3]。系統(tǒng)集網(wǎng)上報(bào)送、數(shù)據(jù)采集、圖形展示、智能分析和信息智能推送等功能于一體，大大增強(qiáng)了人大司法監(jiān)督工作的精準(zhǔn)度，值得各地學(xué)習(xí)和借鑒。

三、由柔性監(jiān)督向剛?cè)岵?jì)的監(jiān)督轉(zhuǎn)變

監(jiān)督法規(guī)定了各級(jí)人大常委會(huì)對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督可以采取聽取審議法院、檢察院專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢、組織進(jìn)行特定問題的調(diào)查、審議和決定撤職案七種監(jiān)督方式。實(shí)踐中聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等柔性監(jiān)督手段運(yùn)用的最多，近年來專題詢問也得到探索運(yùn)用，如2014年浙江省人大常委會(huì)對司法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法、公正司法工作情況進(jìn)行專題詢問，2017年陜西省人大常委會(huì)圍繞“增強(qiáng)司法公信力，促進(jìn)社會(huì)公平正義”開展專題詢問。司法規(guī)范性文件是否要納入備案審查范圍一直存在爭議，安徽、山東、重慶以及新疆等地區(qū)省級(jí)人大已將同級(jí)司法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。至于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等剛性監(jiān)督手段，實(shí)踐之中則鮮有運(yùn)用。

地方人大應(yīng)以本次司法改革為契機(jī)，充分運(yùn)用法定監(jiān)督手段，將“柔”性監(jiān)督升級(jí)為剛?cè)岵?jì)的監(jiān)督。一是注重提高聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等柔性監(jiān)督方式的監(jiān)督實(shí)效。聽取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告形成的審議意見，要建立跟蹤督辦和滿意度測評等監(jiān)督制度，執(zhí)法檢查要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，持續(xù)發(fā)力、一抓到底，直至問題得到有效解決。徐州市人大常委會(huì)在開展律師法執(zhí)法檢查時(shí)采取先調(diào)研收集問題，帶著問題“清單”對照檢查的方式，明察暗訪相結(jié)合，綜合運(yùn)用座談、抽查卷宗、問卷調(diào)查等多種方式，推動(dòng)了律師會(huì)見、調(diào)查取證難題的解決；對《關(guān)于加強(qiáng)人民法院執(zhí)行聯(lián)動(dòng)工作的決定》實(shí)施過程中存在的問題連續(xù)幾年持續(xù)發(fā)力，推動(dòng)了執(zhí)行查控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、拒執(zhí)罪辦理統(tǒng)一共識(shí)，執(zhí)法檢查取得實(shí)實(shí)在在的成效。二是做好規(guī)范性文件備案審查工作，深入推進(jìn)法律監(jiān)督。地方“兩院”雖無制定司法解釋的權(quán)限，但可以根據(jù)司法需要制定指導(dǎo)性文件，這些文件對司法工作均會(huì)產(chǎn)生影響，應(yīng)當(dāng)將此類文件納入備案審查范圍。三是對問題集中、關(guān)系重大、群眾反映強(qiáng)烈的“硬骨頭”，要敢于啟動(dòng)剛性監(jiān)督方式，如對確有證據(jù)的違法違紀(jì)行為、明顯的違反程序、失職瀆職和判決不公行為可以進(jìn)行質(zhì)詢[4]。四是要促進(jìn)不同監(jiān)督方式的綜合運(yùn)用，對聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大情況，可以適時(shí)運(yùn)用詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性手段，形成良好的剛?cè)岵?jì)的監(jiān)督習(xí)慣。

四、由對事的監(jiān)督向人事并重的監(jiān)督轉(zhuǎn)變

長期以來，顧忌到黨管干部的原則，人大司法監(jiān)督往往重對事輕對人，對所任命的法官、檢察官履職情況缺乏監(jiān)督。但是公正司法的能力水平與司法工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平有很大關(guān)系，監(jiān)督最終還是要落實(shí)到“人”身上。這就需要人大在司法監(jiān)督理念上作出重大改變：要抓住“人”這個(gè)根本因素，協(xié)同對人對事的監(jiān)督，健全對司法工作人員監(jiān)督機(jī)制。本次司法改革的一個(gè)突出特點(diǎn)就是員額制，法官、審判輔助人員、司法行政人員各歸其位、各盡其責(zé)，這也使得人大監(jiān)督司法人員對象更明確。

近年來，地方人大積極探索改進(jìn)法官、檢察官任免方式，通過完善任前法律知識(shí)考試、擬任職發(fā)言、常委會(huì)組成人員表決、頒發(fā)任命書和向憲法宣誓制度，加強(qiáng)了對被任命人員的監(jiān)督。然而，任后監(jiān)督卻一直處于“真空”狀態(tài)。健全對司法人員有效監(jiān)督機(jī)制，不能只把住“入口”，更要關(guān)注任后的履職監(jiān)督，把人大監(jiān)督貫穿于履職的全過程。筆者總結(jié)地方人大探索任后監(jiān)督的方式有三種：一是開展法官、檢察官履職評議，形成流程化、常態(tài)化監(jiān)督格局。目前浙江省的大部分市、縣和湖南、山東、江蘇、河北、廣東、山西、安徽等省的部分市、縣人大常委會(huì)都開展了“兩官”履職評議工作。各地人大采取的最普遍的模式就是常委會(huì)評議模式，具體步驟包括：制訂履職評議工作方案，做好宣傳動(dòng)員，確定被評議對象；成立履職評議工作組，深入開展調(diào)查研究；集體討論撰寫調(diào)研報(bào)告，提出評議建議；被評議對象在人大常委會(huì)會(huì)議上述職，進(jìn)行滿意度測評和評議；評議意見和測評情況整改落實(shí)，提交整改情況報(bào)告?？梢哉f，“兩官”履職評議將法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，具有可行性強(qiáng)、容易推廣的特點(diǎn)，在各地實(shí)踐中取得了較好的監(jiān)督成效。二是組織人大代表旁聽案件庭審。人大代表旁聽案件庭審，對法官、檢察官的庭審禮儀、庭審紀(jì)律和作風(fēng)、是否遵守法定程序、庭審能力進(jìn)行綜合評議，有利于促進(jìn)法官檢察官規(guī)范司法行為、提升辦案水平，助推庭審公正。徐州市“千名代表聽百案”活動(dòng)自2008年開始，經(jīng)過十年的實(shí)踐，已經(jīng)成為深化司法監(jiān)督、拓寬代表履職渠道的重要舉措和常態(tài)工作，為推動(dòng)司法公正、化解社會(huì)矛盾發(fā)揮了重要作用。三是建立司法人員履職信息檔案。湖南省衡陽市人大常委會(huì)2015年就開始建立司法工作人員執(zhí)法信息檔案，構(gòu)建執(zhí)法信息平臺(tái)，按照基礎(chǔ)資料、辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、單位評價(jià)、社會(huì)反響幾個(gè)方面建立檔案，作為任命和監(jiān)督審判員、檢察員的依據(jù)[5]。前述廣州市人大常委會(huì)司法工作聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)事實(shí)上也涵蓋了法官、檢察官履職信息，此舉將人大監(jiān)督與司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，形成了強(qiáng)大的監(jiān)督合力。

五、由禁止個(gè)案監(jiān)督向正確的案件監(jiān)督轉(zhuǎn)變

監(jiān)督法出臺(tái)后，人大的個(gè)案監(jiān)督方式基本叫停。一些地方人大在實(shí)踐中因?yàn)閾?dān)心監(jiān)督“越權(quán)”，不愿接觸到具體案件，然而個(gè)案是司法工作的載體，脫離了具體案件，司法監(jiān)督就成了無源之水。如何既確保司法獨(dú)立又充分發(fā)揮人大司法監(jiān)督力量？筆者認(rèn)為，人大監(jiān)督司法工作無法避開案件的監(jiān)督，根據(jù)地方組織法規(guī)定，人大受理人民群眾對“一府兩院”及其國家工作人員的申訴和意見，現(xiàn)行體制下地方人大依然承擔(dān)接待和辦理涉法涉訴信訪的工作，在保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的前提下，人大可以對程序違法案件、同案不同判案件進(jìn)行監(jiān)督。各地人大探索的類案監(jiān)督和辦案質(zhì)量評查報(bào)告制度也是當(dāng)下地方人大可以采取的行之有效的監(jiān)督方式。

做好類案監(jiān)督工作。全國人大常委會(huì)法工委副主任李飛在《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》一書中提出了“類案監(jiān)督”概念，認(rèn)為開展對“兩院”的工作評議也可以說是類案監(jiān)督，有利于更好地處理人大常委會(huì)監(jiān)督與保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系。地方人大在堅(jiān)持依法監(jiān)督、事后監(jiān)督，不代行檢察權(quán)、審判權(quán)的原則下，可以靈活運(yùn)用法定的監(jiān)督形式加強(qiáng)對司法類案的監(jiān)督。類案監(jiān)督的目的應(yīng)當(dāng)是就同類型案件反映出的深層次問題進(jìn)行研究，督促司法機(jī)關(guān)整改，保障和促進(jìn)司法公正。對此，湖南省婁底市人大常委會(huì)每年從社會(huì)熱點(diǎn)、涉訴信訪、社會(huì)大局中選擇2至3個(gè)議題進(jìn)行類案監(jiān)督，如對非法吸收公眾存款和集資詐騙刑事案件開展類案監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和解決帶有共性、普遍性等司法機(jī)制上的問題，寓支持于監(jiān)督中，促進(jìn)了司法機(jī)關(guān)依法履職、公正司法[6]。

建立辦案質(zhì)量評查報(bào)告制度。福建省廈門市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2016年10月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)對司法工作監(jiān)督的決定》第八條規(guī)定，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)辦案質(zhì)量評查工作，并及時(shí)向常務(wù)委員會(huì)提交評查情況報(bào)告。常務(wù)委員會(huì)聽取和審議司法機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量評查情況報(bào)告前，內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)應(yīng)當(dāng)就評查情況報(bào)告的有關(guān)事項(xiàng)組織調(diào)查研究，可以指定評查，或者采取調(diào)卷抽查的方式組織專業(yè)人員對已辦結(jié)案件進(jìn)行評查，形成調(diào)查報(bào)告提交常務(wù)委員會(huì)供審議時(shí)參考。這一做法在不干涉司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的前提下開辟了案件監(jiān)督新路徑，堪為推廣。

注釋：

[1]《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于人民法院全面深化司法改革情況的報(bào)告》，中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-11/01/content_2030821.htm http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-11/01/content_2030494.htm，最后訪問日期2018年9月10日。

[2]謝麗輝：《司法案件監(jiān)督系統(tǒng)，讓司法更“陽光”》，載《人民之友》2017年第5期。

[3]2018年6月，徐州市縣兩級(jí)人大常委會(huì)內(nèi)司工委赴廣州市人大常委會(huì)學(xué)習(xí)考察司法工作聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，資料為廣州市人大常委會(huì)內(nèi)司工委提供。

[4]黃曉輝、楊彬：《人大質(zhì)詢法院之規(guī)范》，載《法學(xué)》2014年第12期。

[5]儲(chǔ)貽燕、 杜豐：《做實(shí)人大司法監(jiān)督的衡陽探索》，載《法制與社會(huì)》2017年7月（下）。

[6]盧鴻福、呂許靈：《類案監(jiān)督為人大監(jiān)督打開“一扇窗”》，載《人民之友》2017年第10期。

（作者單位：江蘇省徐州市人大常委會(huì)內(nèi)司工委）