依憲治國是推進合憲性審查工作的制度目標

只有把依憲治國的價值要求與推進合憲性審查的各項具體措施緊密結合起來，才能使得憲法的核心地位得到必要的尊重，才能全面推進依憲治國，確保法治原則在制度實踐中的落實到位。

習近平同志在黨的十九大報告中明確指出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威?！?[1]其中，“推進合憲性審查工作”第一次出現(xiàn)在黨的正式文件中。這是以習近平同志為核心的黨中央全面推進依法治國的一項重要制度安排，也是以習近平同志為核心的黨中央“依憲治國”新理念新思想新戰(zhàn)略的一項重要舉措。按照黨的十九大要求“推進合憲性審查工作”，將會帶來法治建設領域的深刻變革，能夠讓法治原則和法治精神真正落到實處，徹底解決束縛法治建設的瓶頸問題，為保障法治統(tǒng)一性、維護憲法權威提供了堅實的政策依據和行動指引[2]。

一、依憲治國價值理念的確立為合憲性審查制度的建立奠定了思想基礎

早在1996年初，學術界就已經明確提出“依憲治國”的學術主張[3]。筆者在《依憲治國是依法治國的重要保證》一文中首次提出“依憲治國”的概念，并簡化為“憲治”。在該文中，筆者明確提出了“依憲治國”七項要求，包括：

1.必須要有一部準確反映一國現(xiàn)存基本社會關系和重要社會關系的憲法，憲法要有科學性，首先必須要準確全面地反映現(xiàn)實。如果一國制度行為可以在憲法之外發(fā)生，那么，憲法作為依法治國的邏輯大前提其可靠性就很難演繹出有效的法治原則，一國制度行為和事實行為之間就無法完全通過法律機制來調整和連接。因此，憲治要求憲法之外無法則[4]。

2.部門法原則必須要有憲法上的依據或者是可以獲得憲法原則的有效支持。因為如果讓部門法原則脫離憲法原則獨立發(fā)展，一國法律制度就無法形成統(tǒng)一的法律理念，依法治國本身的內涵就可能會在自身原則的演繹變化中出現(xiàn)各種不可克服的悖論和矛盾。所以，所謂法律的超前意識和法治先行原則是否真正地符合依法治國的本質要求是應當加以認真考慮的[5]。

3.憲法應具有適用性，也就是說，憲法規(guī)定應該成為判別各種法律規(guī)范、人們的法律行為是否合憲的依據。將憲法排除在司法適用程序之外無疑就是否定了依法治國的邏輯大前提，“依據憲法”就會成為一種形式法治原則，而不可能造就實質意義上的依法治國原則[6]。

4.憲法的最高法律效力應當排除對憲法原則的任意解釋和修改，憲法本身應該對現(xiàn)存的社會價值作出反應，而不應該在“惡法亦法”的漩渦中難以自拔。憲法價值的選擇應當立足于憲法所賴以生存的文化背景，憲法價值的共性應當體現(xiàn)在總體上促進人類社會不斷進步和發(fā)展，而不是拘泥于采用各種具體相同內涵的憲法原則和憲法運作模式[7]。

5.憲法的主權特征必須呈顯性狀態(tài)。脫離憲法存在的主權背景，無疑也是為憲法外有法提供了條件，這樣就會破壞一國法治統(tǒng)一原則，人為地將主權的對內對外特征分立考察，不利于樹立憲法的權威性，還會造成主權本身的邏輯矛盾[8]。

6.依憲治國從憲法大前提出發(fā)必須建立一整套可靠的推理演繹技術，也就是說，法治原則應該依靠獨立的法律技術予以操作。法律技術非獨立性和外部移植必然會削弱法學家在法制建設中的地位和作用，同時也不利于專家責任制度的建立[9]。

7.依憲治國的直接目的就是要從憲法出發(fā)，謀求一國社會關系總量和結構的平衡[10]。憲法不可能依靠本位說來建立自身的邏輯體系，而必須成為社會關系的平衡器，如果憲法不能造就一個社會關系的平衡系統(tǒng)，那么，一國的法律體系的穩(wěn)定性和清晰度就會變得很差，法律就無法給人們的行為提供準確的指引[11]。

筆者提出“依憲治國”乃至“憲治”的學術企圖非常明顯，就是在法學界剛剛開始關注“依法治國”作為治國方略的重要價值時，及時地通過“依憲治國”來為“依法治國”的實現(xiàn)確立一個可靠的制度路徑。因為“依法治國”治國方略的確立對于破除各種人治或非法治的思想和觀念是有巨大的歷史進步性意義的。但是，“依法治國”的“立”的價值功能相對于“破”來說，要模糊得多。要法治不要人治，無須做過多的理論證明都會被人們所接受，所以，“依法治國”破除“人治”“非法治”的合法性和合理性非常容易，但“依法治國”的價值如何“立”，依什么“法”的問題如果不能在制度上清晰有效地加以界定，就可能導致依“亂法”亂國，而不是治國。

提出“依憲治國”是“依法治國”的重要保證，在理論和實踐上都抓住了“依法治國”的核心要求，并在加強憲法實施的基礎上，全面推進依法治國各項事業(yè)健康有序地向前發(fā)展。

“依憲治國”概念從學術界走向制度建設層面最早見于李鵬委員長2002年所做的全國人大常委會工作報告，在該報告中首次提出“依法治國首先要依憲治國”。據中國知網大數據統(tǒng)計，第一次提到“依憲治國”概念的正式文件是時任全國人大常委會委員長的李鵬于2002年3月9日在第九屆全國人民代表大會第五次會議上所做的《2002年全國人民代表大會常務委員會工作報告》。該報告指出“今年是現(xiàn)行憲法頒布實施二十周年。憲法以法律形式確認了我國各族人民的奮斗成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，是國家的根本法。依法治國首先要依憲治國”。胡錦濤總書記2004年9月15日在紀念全國人大成立50周年大會上的講話中第一次明確提出：“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?！边@就使得“依憲治國”的價值要求延伸到執(zhí)政黨自身的“依法執(zhí)政”領域。

習近平同志作為全黨和黨中央的核心，對于“依憲治國”的價值要求非常重視。早在2002年，習近平同志在擔任浙江省代省長時在《全面貫徹實施憲法，促進社會主義政治文明建設》[12]一文中，就從治國理政基本理念的高度和角度論述憲法在治國理政中的重要作用，提出依憲治理的思想觀點?？梢哉f，該文是全國第一篇同時提出“依憲治國”“依憲執(zhí)政”的文章，也是省部級領導干部文章和講話中第一個提出“依憲執(zhí)政”“依憲治省”概念，并主張“依法治國、依法治省，首先要依憲治國、依憲治省”。

2006年4月25日，習近平同志在浙江省委十一屆十次全會上所作的報告中，進一步把“憲法”視為“治理國家”的核心，強調：“堅持依法治國，其核心就是要確立和實現(xiàn)以憲法和法律治理國家的最具權威價值的取向?！盵13]

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法作為根本大法在治國理政中的重要地位和作用。2012年12月4日，習近平同志在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中明確提出“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關鍵是依憲執(zhí)政”。2014年9月5日習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中強調指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政?！?014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以黨的文件形式首次明確了依法治國與依憲治國、依法執(zhí)政與依憲執(zhí)政之間的辯證關系，規(guī)定“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。該決定對“依憲治國”提出了一系列制度上的要求，包括完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件。

為了有效地實現(xiàn)“依憲治國”的各項價值要求，習近平同志在黨的十九大報告中首次明確地提出“推進合憲性審查工作”的要求，可以說抓住了“依憲治國”的“牛鼻子”，真正解決了保障憲法實施“最后一公里”的問題，使得“紙面上的憲法”成為“實踐中的憲法”。至此，一切違反憲法的行為都必須接受“合憲性審查”的監(jiān)督，一切違反憲法的現(xiàn)象都必須通過“合憲性審查工作”予以糾正?？梢哉f，“依憲治國”價值目標的確立為黨的十九大部署“推進合憲性審查工作”的各項要求提供了理論和思想基礎。沒有依憲治國概念和價值理念的傳播，就不可能有“合憲性審查”制度機制的正式確立。

二、“合憲性審查”的制度目標就是“依憲治國”

雖然黨的十九大報告明確提出了“推進合憲性審查工作”的要求，但我國現(xiàn)有的憲法和法律制度體系中并沒有“合憲性審查”的法定內涵，必須要結合“合憲性審查”的制度目標來認識推進合憲性審查工作的本質要求和制度意義。所謂“合憲性審查”就是由有關權力機關依據憲法和相關法律的規(guī)定，對于可能存在違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)和規(guī)范性文件以及國家機關履行憲法職責的行為進行審查，發(fā)現(xiàn)違反憲法的問題，并予以糾正，以維護憲法的權威?！昂蠎椥詫彶椤彼鉀Q的問題是違憲問題，目標是維護憲法權威、保證憲法實施，制度功能是推進“依憲治國”價值要求的實現(xiàn)。

合憲性審查是一項專門性工作，必須由憲法和相關法律所規(guī)定的專門國家機關來依法進行，才能保證合憲性審查活動自身的權威性和法律效力。根據2015年最新修訂的《中華人民共和國立法法》第九十九條的規(guī)定，目前的合憲性審查工作是有一定的范圍和特定程序的要求，并不是泛泛地強調一切國家機關、社會組織和公民個人的行為以及法律法規(guī)和規(guī)范性文件必須符合憲法的規(guī)定。2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》第九十九條規(guī)定：國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。由上規(guī)定可知，《立法法》第九十九條規(guī)定的“合憲性審查工作”只能由“全國人民代表大會常務委員會”來進行，屬于“合憲性審查”的對象也是特定的，即“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”，對“合憲性審查”的請求也只能由“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會”提出。根據《立法法》第九十九條第二款的規(guī)定，上述國家機關以外的“其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”只能提出“合憲性審查”的“建議”?！读⒎ǚā返纳鲜鲆?guī)定，既突出了“合憲性審查”在保證憲法實施、維護憲法權威中的重要性，同時通過設定特定的“合憲性審查”對象保證了“合憲性審查工作”能夠依法有序地進行[14]。

黨的十九大報告明確提出“推進合憲性審查工作”，從當下的制度安排來看，就是要求在實踐中將現(xiàn)行《立法法》第九十九條所規(guī)定的“合憲性審查工作”付諸實踐，讓“合憲性審查”制度“動起來”“活起來”“用起來”，讓憲法真正成為判斷人們行為對錯的是非標準和判斷行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否“合憲”的裁判規(guī)則[15]。

“推進合憲性審查工作”意義重大，它是“深化依法治國實踐”的一項制度安排，同時是貫徹落實“依憲治國”各項價值要求的一項重要舉措，合憲性審查就是要樹立憲法作為根本法的權威，就是要維護以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的有效運行，合憲性審查的制度目標直接指向了“依憲治國”，沒有合憲性審查，憲法作為根本法就缺少判斷人們行為是否對錯的能力，憲法的核心地位就會遭遇虛置。只要在實踐中真正地根據黨的十九大要求[16]，依法啟動現(xiàn)行《立法法》所規(guī)定的合憲性審查制度，就必然會在法治實踐中形成新的“亮色”，法律法規(guī)和規(guī)范性文件不統(tǒng)一、憲法不能作為裁判規(guī)則的法治“瓶頸”問題就會迎刃而解，中國特色社會主義法治實踐就會走上飛速發(fā)展的快車道[17]。

三、要按照“依憲治國”的價值標準來富有成效地推進合憲性審查工作

十九大第一次提出了“合憲性審查”概念，對于加強憲法實施和監(jiān)督、維護憲法權威起到了非常重要的制度保障作用?！昂蠎椥詫彶椤弊鳛榧訌姂椃▽嵤┍O(jiān)督的重要措施，從1982年現(xiàn)行憲法制定時就已經得到了學界和有關部門的高度關注，其中經過了“機構先導”“司法審查”“違憲審查”到“合憲性審查”幾個發(fā)展階段，最終走向了成熟?！昂蠎椥詫彶椤睓C制確立和發(fā)展的歷程是與改革開放后我國法治建設的進程基本同步，反映了我國法治建設的不斷進步，特別是體現(xiàn)了依憲治國、依憲執(zhí)政的價值要求[18]。今后要進一步通過合憲性審查來弘揚依憲治國的價值要求。

當前，弘揚依憲治國的價值要求，并按照依憲治國的標準和尺度來推動合憲性審查工作，必須做好以下幾個方面的工作。

1.要以憲法文本為直接依據。合憲性審查中的“憲”首先是指現(xiàn)實中的作為根本法的憲法文本。在判斷法律法規(guī)規(guī)章是否具有合憲性時，首先要判斷的是法律法規(guī)規(guī)章是否與憲法文本相一致，如果法律法規(guī)規(guī)章與憲法文本明顯不一致和相抵觸的，就應當予以糾正，以此來維護憲法文本的權威性。

2.要重視對憲法文本的內涵的解釋和說明。憲法作為根本法，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，一般比較原則和抽象，要將憲法作為判斷人們行為對錯的裁判標準，必須對憲法文本的內涵作出有效的解釋和說明，合憲性審查一方面要解決法律法規(guī)規(guī)章與憲法的一致性問題，另一方面，憲法本身也應當是清晰的，內涵是規(guī)范的，這樣，與憲法相一致才有可判定的標準。

3.要充分發(fā)揮憲法原則在合憲性審查工作中的指引作用。憲法作為根本法不是僵死的教條，憲法文本各個條款之間也不是孤零零的規(guī)范“孤島”，而是根據一定的憲法原則所形成的規(guī)范結合體，所以，合憲性審查必須把憲法文本視為一個規(guī)范整體，而不能僅僅限于個別條文的規(guī)定，更不是咬文嚼字、扣扣字眼，憲法作為根本法是一個規(guī)范整體，必須采取系統(tǒng)把握和分析的方法，才能準確地把握憲法自身的價值內涵和規(guī)范要求。

4.合憲性審查要以維護憲法法律權威為宗旨，合憲性審查的制度目標是要實現(xiàn)“依憲治國”，因此，合憲性審查圍繞著維護憲法權威必須采取與時俱進的態(tài)度，當在審查過程中發(fā)現(xiàn)憲法自身存在邏輯矛盾與價值缺陷時，就應當對修改憲法提出必要的建議。不能把合憲性審查工作看成是單向性的“效力服從”，關鍵要通過合憲性審查使得國家的憲法法律能夠很好地適應社會發(fā)展的要求，能夠實現(xiàn)“依憲治國”的價值目標。

5.合憲性審查要考慮法的正當性與安定性之間的關系。合憲性本質上解決的是法的正當性，但合憲性審查的頻度與強度都涉及如何保證法律法規(guī)規(guī)章的既定力，因此，除非萬不得已，一般要采取合憲性推定的合憲性審查技術。合憲性審查的目標不只是“挑毛病”，還要為受審查的法律法規(guī)規(guī)章的正當性和合理性撐腰、站臺，合憲性審查工作推進的程度和深度應當考慮到法的安定性。

6.合憲性審查一定要參考域外經驗。目前世界上絕大多數國家都建立了不同形式的合憲性審查制度機制，不管是哪種類型的合憲性審查制度機制，合憲性審查面臨的法律問題和社會問題都具有相似性、共通性。作為國家治理和社會治理的重要方式，合憲性審查工作應當重視域外經驗中對相同相似憲法問題的判斷方法和結論，所以，加強與域外合憲性審查機構的合作，是推進合憲性審查工作的必要舉措。

總之，依憲治國與推進合憲性審查工作在理論和實踐兩個層面都有密切的邏輯聯(lián)系。整體上看，依憲治國是合憲性審查的制度目標，從合憲性審查的效果來看，合憲性審查的結果是維護憲法權威，從而更好地推進依憲治國價值的落實。只有把依憲治國的價值要求與推進合憲性審查的各項具體措施緊密結合起來，才能使得憲法的核心地位得到必要的尊重，才能全面推進依憲治國，確保法治原則在制度實踐中的落實到位。

注釋：

[1]《讓合憲性審查制度“動起來”》，載《法制日報》2017年12月5日。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，載《黨的十九大報告輔導讀本》，人民出版社2017年10月第1版，第38頁。

[3]“依憲治國”的學術概念是作者在學術界首先提出的。作者在參加中國社會科學院法學所于1996年4月13日至15日在北京召開的“依法治國，建設社會主義法治國家學術研討會”上提交了“依憲治國是依法治國的重要保證”的論文，并被收入會議論文集《依法治國 建設社會主義法治國家》（中國法制出版社1996年8月第1版）。參見該書第449～457頁。該文在國內法學界首次提出依憲治國的思想。

[4][5][6][7][8][9][10]莫紀宏：《依憲治國是依法治國的重要保證》，中國法學網，http：//www.iolav.org.

[11]王家福、劉海年：《依法治國 建設社會主義法治國家》，中國法制出版社1996年8月第1版，第449～457頁。

[12]該文刊登在2012年12月10日出版的《浙江人大》上。

[13]習近平：《干在實處 走在前列——推進浙江新發(fā)展的思考與實踐》，中共中央黨校出版社2006年12月第1版，第357頁。

[14][15][16]莫紀宏：《十九大報告中的“法”及其語義價值分析》，載《北京工業(yè)大學學報（社會科學版）》2018年第3期。

[17][18]莫紀宏：《合憲性審查機制建設的40年》，載《北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版）》2018年第3期。

（作者系中國社會科學院法學研究所研究員）