修訂后的《預(yù)算法》在A省高校中執(zhí)行現(xiàn)狀的調(diào)查

喬引花,張 羽

(西安外國語大學(xué) 商學(xué)院，西安 710128)

自2015年10月開始,我們陸續(xù)在A省高校范圍內(nèi)展開調(diào)研工作，并隨機選取57位財務(wù)人員作為受訪對象。這些受訪者大多是高校財務(wù)骨干人員，經(jīng)過兩個月的問卷發(fā)放工作，共收回54份有效問卷。本次問卷調(diào)查涉及兩個部分: 第一部分是關(guān)于A省高校財務(wù)人員對《預(yù)算法》的認知及宣傳情況,共涉及3個問題；第二部分是對A省高校執(zhí)行程度以及執(zhí)行不到位的原因進行調(diào)查，共涉及4個問題。本次問卷調(diào)查的目的是了解A省高校對新法的執(zhí)行現(xiàn)狀及存在的問題，并提出建議。

1 問卷統(tǒng)計及一般問題

1.1 對修訂后《預(yù)算法》認知程度及宣傳情況的問卷統(tǒng)計

通過問卷調(diào)查可知，教育部部屬高校財務(wù)人員對《預(yù)算法》的知曉程度較高，占總?cè)藬?shù)的94.4%；省屬高校財務(wù)人員對《預(yù)算法》的知曉程度較低，占總?cè)藬?shù)的5.6%。這說明新修訂的《預(yù)算法》普及率較高，但仍有普及不到位的情況。

雖然大部分受訪對象都表示知曉《預(yù)算法》的實施，但是，有50%的財務(wù)人員表示其所在高校缺乏就新法內(nèi)容對財務(wù)人員的培訓(xùn)。也就是說，大部分財務(wù)人員知曉新法的頒布，但具體的內(nèi)容并不清楚。

對于財務(wù)人員執(zhí)行《預(yù)算法》的積極性來說，48.1%的受訪人員的積極性處在一般狀態(tài)，50%的受訪者表現(xiàn)出非常積極，1.9%的受訪者對新法執(zhí)行并不積極。同時，本次問卷對影響積極性的原因進行了調(diào)查，結(jié)果見表1。

1.2 對修訂后《預(yù)算法》執(zhí)行情況的問卷統(tǒng)計

1.2.1 所在高校對修訂后《預(yù)算法》中 “全部收支納入預(yù)算”的執(zhí)行情況

有40位財務(wù)人員表示未能做到嚴格執(zhí)行，占74.07%；有14位財務(wù)人員表示能夠做到嚴格執(zhí)行，占25.93%。在未能執(zhí)行這一規(guī)定的40位受訪者中，問卷中設(shè)置了進一步的多選題，旨在了解未能做到“全部收支納入預(yù)算”的一般問題。結(jié)果顯示：有36位財務(wù)人員表示，在財務(wù)管理體系中有個別部門還未納入預(yù)算，占90%；有31位財務(wù)人員認為是由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層認識偏差造成的，占77.5%；有19位受訪者認為是部門之間配合度較低所致，占47.5%；有18位受訪者認為是預(yù)算管理部門人員業(yè)務(wù)水平較低所致，占45%。

1.2.2 所在高校對修訂后《預(yù)算法》“講求績效”的執(zhí)行情況

有36位財務(wù)人員表示其所在高校能夠做到，占66.67%;有18位財務(wù)人員表示做不到，占33.33%。針對這18位表示做不到的受訪者，我們設(shè)置了多選題，旨在討論高校在執(zhí)行“講求績效”這一規(guī)定中存在的一般問題。其中，有15位表示是校領(lǐng)導(dǎo)在資金使用過程中缺乏績效理念，占83.33%；有13位表示是缺乏科學(xué)合理的績效評價指標，占72.22%；有9位表示是預(yù)算支出后缺乏績效考核機制，占50%。

1.2.3 所在高校對修訂后《預(yù)算法》“全面預(yù)算公開制度”的執(zhí)行情況

有31位財務(wù)人員表示其所在高校僅對特定的校內(nèi)人員公開預(yù)算情況，占57.4%；有14位財務(wù)人員表示完全沒有公開預(yù)算信息，占25.93%；有9位財務(wù)人員表示已做到全面公開，占總數(shù)16.67%。針對表示未能做到全面預(yù)算公開的45位受訪者，我們設(shè)置了多選題，旨在了解預(yù)算公開制度在執(zhí)行中存在的一般問題。結(jié)果顯示：有32位受訪者認為，學(xué)校在自愿披露的情況下，出于自身保護，不愿透露預(yù)算信息，避免引起不必要的麻煩，占71.11%；有31位受訪者表示由于上級主管部門未強制檢查，占68.89%；有26位受訪者表示是財務(wù)部門預(yù)決算口徑存在偏差導(dǎo)致，占57.78%。

1.2.4 所在高校對修訂后《預(yù)算法》中“跨年度預(yù)算平衡機制”的執(zhí)行情況

有32位財務(wù)人員表示其所在高校能夠全面執(zhí)行該規(guī)定，占59.26%；有22位財務(wù)人員表示未能執(zhí)行此項規(guī)定，占40.74%。針對這22位受訪者，設(shè)計了多選題，旨在了解在執(zhí)行過程中存在的一般問題。有19位受訪者表示，對“跨年度預(yù)算平衡機制”執(zhí)行缺位是規(guī)劃部門人員缺乏資金平衡機制理念，占86.36%；有17位受訪者認為，新法律的出臺需要時間來磨合，占77.27%；有12位受訪者表示，財務(wù)人員技能水平有限，不足以適應(yīng)新法的要求，占54.55%；有5位受訪者表示是上級監(jiān)察力度不夠，占22.73%。

2 高校對修訂后《預(yù)算法》執(zhí)行缺位的原因及根源分析

2.1 執(zhí)行缺位的原因

從表面上看，校領(lǐng)導(dǎo)認識存在偏差。高校財務(wù)管理體制不夠健全，財務(wù)人員業(yè)務(wù)技能水平有限。在監(jiān)管力度不夠的情況下，學(xué)校出于對自身利益的考慮，是導(dǎo)致高校對新《預(yù)算法》執(zhí)行上缺位的一般原因。詳見表2。

表2 影響《預(yù)算法》執(zhí)行的一般原因

如表2所示，1-5分從弱到強，對這5個一般原因進行打分。隨后利用因子分析的方法找出影響執(zhí)行情況的根本原因。詳見表3。

表3 解釋的總方差

提取方法：主成份分析。

如表3所示，只有前兩個因子的特征值大于1，且累計占63.483%，說明領(lǐng)導(dǎo)認識偏差以及管理制度不健全是高校對新《預(yù)算法》執(zhí)行不到位的根本原因。

2.2 根源分析

2.2.1 校領(lǐng)導(dǎo)的認識偏差

一個人的認識是由一個人所持有的信仰、觀點、知識或信息構(gòu)成的[1]。那么，作為高校的領(lǐng)導(dǎo)人，他個人所持有的信仰、觀點、知識就決定了他對事物的認識。在新《預(yù)算法》執(zhí)行過程中，如果校領(lǐng)導(dǎo)個人沒有獨立的信仰，并且對新法持有被動的觀點，導(dǎo)致他不愿意花精力在新《預(yù)算法》貫徹上也很容易理解。同時，如果校領(lǐng)導(dǎo)自身所學(xué)專業(yè)不是財經(jīng)法規(guī)類，他們知識層面的匱乏也是導(dǎo)致他認識偏差的根源，往往會忽視預(yù)算管理的重要性。在爭取預(yù)算、 獲得資源的同時，不能結(jié)合學(xué)校教育事業(yè)目標和自身實際，而是盲目被動接受學(xué)校下達的預(yù)算，甚至在預(yù)算過程中違背了新《預(yù)算法》的要求。

校領(lǐng)導(dǎo)自身的人格也會影響其對事情的認識方式。斯蒂芬·P·羅賓斯和瑪麗·庫爾特在《管理學(xué)》一書中寫道：我們對人格感興趣，因為它在很大程度上會影響人們的行為方式以及采取這種方式的原因[2]。因此，高校領(lǐng)導(dǎo)層個人的人格差異也會導(dǎo)致新《預(yù)算法》在學(xué)校中的貫徹執(zhí)行。新《預(yù)算法》出臺兩年多，有些校領(lǐng)導(dǎo)的人格可以用安靜、被動來形容，有些則可以用熱烈、進取來形容。那么，對于相對被動的高校領(lǐng)導(dǎo)層，在執(zhí)行新《預(yù)算法》時，就習(xí)慣于“先觀望后效仿”的處事風(fēng)格，等他們看到其他同類高校相繼公開預(yù)算后，再決定自己公開到什么程度，以什么方式公開。這就像是多米諾骨牌效應(yīng)，只有第一塊牌先倒下，才會引起一系列的連鎖反應(yīng)，這樣的被動方式也會給新法的執(zhí)行帶來不利影響。

2.2.2 高校財務(wù)管理體制的不健全

首先，目標導(dǎo)向的管理理念是導(dǎo)致高校財務(wù)管理不健全的根源因素。大部分高校作為我國行政事業(yè)單位，相比于普通企業(yè)具有一定的特殊性。行政事業(yè)單位需要保證的是公共服務(wù)的效率和效果，其職能履行是實現(xiàn)社會公共服務(wù)目標的動態(tài)過程，關(guān)注的是公職人員如何利用公共資源滿足公共利益并注重效率。同時，行政事業(yè)單位無論外部行為還是內(nèi)部權(quán)力行為都受到相關(guān)法律制度的嚴格約束，任何權(quán)力行使都具有強烈的外部規(guī)制特點，在建立績效考核體系時，更注重既定目標的實現(xiàn)情況。而在這種單一的目標導(dǎo)向管理方式下，每個領(lǐng)導(dǎo)都非?？粗丶榷ǖ哪繕艘约巴瓿汕闆r。目標成為考核和控制組織成員的重要手段，但以目標為導(dǎo)向設(shè)置評價體系，需要對相應(yīng)指標設(shè)置指數(shù)，而行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，沒有較多的量化指標予以衡量，因此在現(xiàn)階段缺乏可操作性。這一矛盾是客觀存在的，如果傳統(tǒng)的管理理念不轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行的高校財務(wù)管理將會繼續(xù)無法適應(yīng)新法的要求。在新《預(yù)算法》的執(zhí)行過程中，這種目標導(dǎo)向管理體制，使得完成既定預(yù)算目標成為唯一標準，但是又缺乏相應(yīng)的評價體系和相應(yīng)指標設(shè)置指數(shù)，這就會出現(xiàn)為追求目標不考慮效率的行為。例如，隨意使用資金，造成資金的浪費等一系列違背新法思想精髓的行為，大大降低了新《預(yù)算法》的適用性。

美國哈佛大學(xué)經(jīng)濟學(xué)家哈維·萊本斯坦在對組織結(jié)構(gòu)進行經(jīng)濟學(xué)分析時也發(fā)現(xiàn)，科層制的組織內(nèi)部由于錯綜復(fù)雜的利益團體的經(jīng)濟行為喪失了追求成本最小化和利潤最大化的能力，從而導(dǎo)致了“X 非效率(X-in-efficiency)”。高校也面臨這樣的矛盾，財務(wù)制度建立健全之后，意味著組織中的利益團體的行為將會受到更嚴格的約束，那么利益相關(guān)者的抵抗和消極態(tài)度也會導(dǎo)致其財務(wù)制度建立的延緩。

3 總結(jié)與建議

經(jīng)過對新《預(yù)算法》執(zhí)行缺位根源的追述和探討，認為高校在執(zhí)行新《預(yù)算法》的過程中還要克服許多困難。結(jié)合此次問卷調(diào)查的結(jié)果，本文提出幾點建議：

(1)新《預(yù)算法》實施后，高校要積極組織相關(guān)知識的培訓(xùn)，自上而下地提升對財務(wù)會計以及相關(guān)法規(guī)的理解深度。高校領(lǐng)導(dǎo)要實時轉(zhuǎn)變認識和行為風(fēng)格，在工作中應(yīng)意識到高校管理工作同財務(wù)預(yù)算工作息息相關(guān)，同時在建立校領(lǐng)導(dǎo)班子時，能夠選擇具有多元化的專業(yè)背景，以及不同性格和行為風(fēng)格的人作為校領(lǐng)導(dǎo)班子成員，使得校領(lǐng)導(dǎo)班子在決策過程中各有所長、各抒己見，從而加快適應(yīng)新《預(yù)算法》的落實工作。

(2)合理量化預(yù)算指標，為績效考核提供標桿，在內(nèi)部控制過程中增加績效理念。不能把單一目標作為預(yù)算管理的唯一標桿，杜絕所謂的“為了花錢而花錢”的行為。每年在進行年終審計時，不僅要關(guān)注“錢花哪了”，更要關(guān)注“錢花得值不值”。為學(xué)校經(jīng)濟活動把好關(guān)，這不僅能提高資金的使用質(zhì)量和效果，同時也呼應(yīng)了國家實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)增長的號召。

(3)高校應(yīng)對每一項預(yù)算支出的申報審批流程作詳細的規(guī)定，制定嚴格的規(guī)章制度，還要對內(nèi)容進行細化處理，確保各項支出都有據(jù)可依，同時要對工作人員以及審批部門的職能進行明確界定。在構(gòu)建預(yù)算審批辦法的過程中，應(yīng)明確指出每一項預(yù)算當中的申報人、審批人、預(yù)算金額、項目內(nèi)容以及需要承擔責(zé)任的人員，盡量避免利益團體間發(fā)生不必要的沖突，確保資金的合理利用。同時，上級教育部門應(yīng)當履行其監(jiān)督責(zé)任，進一步嚴肅財經(jīng)紀律，嚴查各級政府和所有預(yù)算單位是否都嚴格遵守預(yù)算法等財稅法律法規(guī)。例如，對新《預(yù)算法》的公開情況，上級監(jiān)察部門應(yīng)該嚴格按照規(guī)定時間對各個高校進行檢查，尤其檢查高校是否對社會大眾進行無條件公開，而不是僅僅只對校內(nèi)人員公開。對監(jiān)督檢查和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀行為，依法嚴肅處理，從而形成秩序井然、風(fēng)清氣正的預(yù)算環(huán)境，使得各個高校能夠從思想上自主自覺地遵守新《預(yù)算法》。這樣一來，就能夠?qū)⑿隆额A(yù)算法》中對預(yù)算進行細化的原則進行充分的體現(xiàn)。