新時代生態(tài)文明建設(shè)：梗阻、切入點與綜合長效機制

摘要：生態(tài)文明建設(shè)作為深刻嵌入在經(jīng)濟、社會、文化和政治建設(shè)中的系統(tǒng)工程，本質(zhì)上代表了一種總體的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，是社會總體性結(jié)構(gòu)調(diào)整與變革的重要構(gòu)成部分。當前我國的生態(tài)文明建設(shè)還需面對兩重相互嵌套的梗阻，一是既有的發(fā)展結(jié)構(gòu)中相互強化的觀念、制度和機制，二是地方政府以及中央政府相關(guān)職能部門作為具體環(huán)保政策制定和執(zhí)行的主體存在的本位主義和工具理性傾向。中央政府層面開展的環(huán)保督查與“回頭看”作為一種長效機制，構(gòu)成了破解既存發(fā)展結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)，打通梗阻的切入點。從系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)外部的切入還必須尋求系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)內(nèi)部演化升級的動力，并努力探索一些科學(xué)合理、行之有效的具體運行機制，才能達致內(nèi)外合一，真正實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的良序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；雙重梗阻；環(huán)保督查；長效機制

黨的十九大報告提出，要堅持人與自然和諧共生，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，將生態(tài)文明建設(shè)定位為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。實際上，黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)就被作為一項重大工程真正提上了議程，要求把生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)之中，努力建設(shè)美麗中國。黨的十八屆三中全會要求圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。隨后，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》獲得通過，為生態(tài)環(huán)保制度建設(shè)與行動提供了基本的綱領(lǐng)?？傮w而言，我國的生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)取得了顯著成效，環(huán)境惡化的趨勢得到了有效控制。但是，要將生態(tài)文明建設(shè)全面深刻的融入到社會發(fā)展的各方面和全過程，還需要進一步打破一些觀念與制度梗阻，而且，各級政府作為生態(tài)環(huán)保事業(yè)建設(shè)最為重要的主體，本身還存在著一些惰性以及工作理念與方法上的問題。無論是制度與觀念梗阻的破除，還是治理惰性以及理念方法的克服與改進，都需要某種恰當?shù)臋C制與行動作為切入點來打開局面，中央政府層面開展的環(huán)保督查及其“回頭看”在很大程度上扮演了這一角色。當然，環(huán)保督查與“回頭看”作為一種機制和行動，主要還是充當了“楔子”的作用，生態(tài)文明建設(shè)的藍圖還需要以此為契機在基礎(chǔ)性的理念變革以及長效機制的構(gòu)建中織就。

一、 我國生態(tài)環(huán)保建設(shè)的兩重梗阻及其嵌套

西方發(fā)達國家生態(tài)環(huán)保事業(yè)的開展是在20世紀中期以后，從時間上來看，是在由工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型中發(fā)生的，也就是說，發(fā)達國家是在經(jīng)濟已經(jīng)獲得相當水平的發(fā)展之后，伴隨著社會整體的思想觀念變革開始了生態(tài)環(huán)保建設(shè)，因此，它們這一進程的開展相對比較順利。而且，由于西方發(fā)達國家的先發(fā)優(yōu)勢而在世界范圍內(nèi)生成了一個總體上的中心--邊緣結(jié)構(gòu)，使其在開展本國的生態(tài)環(huán)保建設(shè)時可以比較便利地將一些環(huán)境成本轉(zhuǎn)移到邊緣國家和地區(qū)。當然，在全球化進程中，有些發(fā)達國家也會因為理念上的短視而采取一些倒行逆施的舉措，對其本國乃至全球生態(tài)環(huán)保事業(yè)的建設(shè)造成負面影響。與西方發(fā)達國家開展生態(tài)環(huán)保建設(shè)時所面臨的際遇和情勢不同，我們國家在現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的早期階段就遭遇了嚴峻的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，同時，全球化、后工業(yè)化進程的蒞臨，使經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的緊張關(guān)系受到公民觀念與國際社會的持續(xù)加壓，使得中國必須在現(xiàn)代化發(fā)展的初期就要解決經(jīng)濟與環(huán)境之間存在的張力與矛盾。但是，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾和張力在某種意義上具有一定的內(nèi)生性，而且受到科學(xué)技術(shù)等諸多因素的影響，關(guān)系非常復(fù)雜，因而，要想實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的真正融合，需要在觀念、制度與技術(shù)等層面上實現(xiàn)總體的交融，打通其中的梗阻。就中國而言，情況更加復(fù)雜，這其中既包括過去幾十年圍繞經(jīng)濟建設(shè)這一中心而形成的發(fā)展方式以及與之配套的管理體制機制，還包括經(jīng)濟發(fā)展的不充分與就業(yè)等和人們生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的事項之間的張力，同時，經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不平衡也為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的有機協(xié)調(diào)造成了不少困難。

具體來看，改革開放以來，中國經(jīng)濟獲得了長足發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。在這一時期的發(fā)展過程中，雖然很早就關(guān)注到了環(huán)境問題，但是，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，把發(fā)展作為第一要務(wù)，還是開展各項工作的首要原則，這是由我國的基本國情以及所處的發(fā)展階段決定的。伴隨著經(jīng)濟的粗放式快速發(fā)展，累積了大量的生態(tài)環(huán)境成本，生態(tài)環(huán)境的承受能力持續(xù)受到高強度的挑戰(zhàn)，既有的經(jīng)濟發(fā)展方式與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾不斷加劇。但是，既存的經(jīng)濟發(fā)展方式作為與過去和現(xiàn)在的生產(chǎn)生活方式相適應(yīng)的一種模式，雖然遭遇了生態(tài)環(huán)境方面的嚴峻挑戰(zhàn)，也還存在著比較強勁的慣性和生命力。尤其是在強調(diào)以經(jīng)濟發(fā)展為核心任務(wù)的過程中，國家從經(jīng)濟體制到具體的政府管理體制機制都進行了大幅度的調(diào)整和改革，將經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的任務(wù)指標貫穿到了政府管理體制機制的構(gòu)建與運行之中，形成了所謂的“晉升錦標賽”、“官場+市場”等具體的政府與市場的關(guān)系形態(tài)。這些在實際當中呈現(xiàn)出來的運行機制，雖然在促進經(jīng)濟社會發(fā)展中具有一定的合理性，但是，“事實上，過去四十年伴隨著中國經(jīng)濟增長而來的各種問題，諸如粗放的增長方式、環(huán)境污染、地方債高企、公共服務(wù)供給不足等，都直接或間接與‘官場+市場模式有關(guān)”。 而且，在這種發(fā)展模式中，地方政府甚至是中央政府的有關(guān)職能部門與相關(guān)的經(jīng)濟主體形成了聯(lián)盟，使得中央政府層面開展的生態(tài)環(huán)保行動遭遇消極地變通執(zhí)行，同時，經(jīng)濟發(fā)展的不充分又為地方政府在生態(tài)環(huán)保建設(shè)中消極怠工提供了理由，而區(qū)域經(jīng)濟的不平衡則進一步為生態(tài)環(huán)保政策的形式化、變通性執(zhí)行提供了周旋的空間。

地方政府既是生態(tài)環(huán)保建設(shè)的重要主體，也是具有自身相對自主性的組織，這不單表現(xiàn)在中央通過對地方的分權(quán)而賦予其的自主性，以及在發(fā)展經(jīng)濟的制度激勵中與相關(guān)經(jīng)濟主體結(jié)成的聯(lián)盟，還包括其作為政策制定、執(zhí)行主體具有的裁量權(quán)，而這種裁量權(quán)的運用及其表現(xiàn)出來的靈活性受到組織自身的利益考量的影響，也就是公共選擇理論所指出的，政府本身也具有“經(jīng)濟人”的屬性。這種基于組織以及組織成員自身利益考量的經(jīng)濟人屬性，在政策制定與執(zhí)行中往往會呈現(xiàn)出以工具理性為主導(dǎo)的性狀。從經(jīng)驗性的考察來看，在生態(tài)環(huán)保建設(shè)過程中，工具理性的政策制定與執(zhí)行大致有三種類型，其一是異化的目標導(dǎo)向，所謂異化的目標導(dǎo)向是指政策執(zhí)行主體將總體性的目標割裂并固化，總體目標固然需要分解，但分解的目標也必須在總體目標中來理解，這種異化在形式上可能會表現(xiàn)為部門之間的不協(xié)調(diào)，實則是組織自身的本位主義及其工具理性取向；其二是變相的“一刀切”，工具理性在政策制定與執(zhí)行中當然極有可能表現(xiàn)為“一刀切”，但在實際的環(huán)保政策執(zhí)行和落實中，表面看來是“一刀切”，實則背后已經(jīng)包含了基于自身利益的其他考量；其三是“積極的不作為”，所謂積極的不作為是指，從形式上看似乎是在積極的制定或落實和執(zhí)行相關(guān)政策，而實際的出發(fā)點則是與政策目標無關(guān)的其他考量，政策本身成為其謀取利益的工具和手段。

過去幾十年形成的發(fā)展模式所具有的強大慣性，以及在這種發(fā)展模式中生成的制度機制，都使得這種既存的發(fā)展方式仍有其頑強的存續(xù)力，觀念、模式、制度機制之間相互強化，構(gòu)成了新時代生態(tài)文明建設(shè)的第一重梗阻。地方政府以及中央政府的相關(guān)職能部門作為具體政策制定和執(zhí)行的主體，呈現(xiàn)出的組織本位主義以及工具理性取向，構(gòu)成了生態(tài)文明建設(shè)的第二重梗阻。這兩重梗阻之間相互嵌套，既存的發(fā)展模式中的諸如“晉升錦標賽”等機制，在某種程度上強化了組織的本位主義，同時，組織自身的本位主義和工具理性導(dǎo)向又使得對既有觀念、模式以及制度機制的變革在具體的執(zhí)行和落實中遭受嚴重制肘。

二、 環(huán)保督查與“回頭看”：生態(tài)文明建設(shè)的“楔子”

生態(tài)文明建設(shè)作為深刻嵌入在經(jīng)濟、社會、文化和政治建設(shè)中的系統(tǒng)工程，本質(zhì)上代表了一種總體的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，是社會的總體性結(jié)構(gòu)調(diào)整與變革的重要構(gòu)成部分。從上文的分析來看，這種結(jié)構(gòu)性的改革需要面對兩重相互嵌套的梗阻，梗阻的打通固然需要基礎(chǔ)性的觀念與制度層面的變化和更新，但是結(jié)構(gòu)的破解需要一個切入點，在不允許將既有的結(jié)構(gòu)完全推到重建的情況下，觀念制度層面的變革也只有先通過這個切入點進行滲透，逐步對既有的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生作用。這個切入點就如同打開結(jié)構(gòu)變革局面的“楔子”，就生態(tài)文明建設(shè)而言，中央政府層面開展的環(huán)保督查與“回頭看”就扮演了這一角色。由于存在兩重相互嵌套的梗阻，“長期以來，地方環(huán)境保護主管部門的執(zhí)法能力偏弱、執(zhí)法手段偏軟，環(huán)境執(zhí)法中信息不對稱、地方政府'保護'和環(huán)保責任難落實等問題得不到有效解決。環(huán)保督查制度成為破解這些問題的重要制度抓手，能為中央政府和國家環(huán)境保護主管部門對地方政府開展環(huán)境保護履職監(jiān)督、為加快落實地方政府環(huán)境保護主體責任、為進一步優(yōu)化我國環(huán)境管理體制，提供有效的制度保障”。

隨著環(huán)保督查制度的不斷改進和完善，環(huán)保督查與“回頭看”作為一種機制和行動，已經(jīng)開始超出“運動式治理”的層面?！斑\動式治理”作為一種特殊的治理手段，在某些時期、某些領(lǐng)域有其比較優(yōu)勢，但就生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的治理而言，其比較優(yōu)勢難以顯現(xiàn)，相反，還有可能造成一些額外的治理成本。環(huán)保督查與“回頭看”不但已經(jīng)朝著長效機制的方向構(gòu)建和發(fā)展，而且這種長效機制的構(gòu)建不單是在將某種行動常態(tài)化、固定化的意義上來說的，還包含著對長效機制的內(nèi)容本身的構(gòu)建。就環(huán)保督查與“回頭看”演化為一種長效機制本身而言，已經(jīng)使其扮演的“楔子”的角色比較充分的呈現(xiàn)出來，在運動式治理的層面上，雖然也能看到其作為一個切入點楔入其中，打開局面，但是這種“切口”很快就會“愈合”，打開的局面在很大程度上也就是短暫的、虛晃的，長效機制則有所不同，它能保證打開的局面穩(wěn)定下來。由于生態(tài)環(huán)保工程的復(fù)雜性，環(huán)保督查與“回頭看”作為長效機制本身還是不夠的，尤其是那些只針對可量化的“標層”的督查指標和機制，對于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟社會發(fā)展的有機融合還存在很大欠缺，因此，還必須對長效機制本身的內(nèi)容進行系統(tǒng)的建構(gòu)。我們看到，在環(huán)保督查與“回頭看”中，已經(jīng)關(guān)注到一些基礎(chǔ)性層面的問題，這對于消除地方政府在環(huán)保政策執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出的治理惰性，以及破解地方政府與相關(guān)經(jīng)濟主體在政策落實中的“合謀”，都具有積極作用，真正達到不但打開局面還要形成滲透的效果。當然，當前的環(huán)保督查制度還存在著督查力度、督查角度、督查內(nèi)容等方面的問題有待改進。

三、 新時代生態(tài)文明建設(shè)的綜合長效舉措

環(huán)保督查與“回頭看”作為一種長效機制和行動，對于打開生態(tài)環(huán)保建設(shè)的局面并對既有結(jié)構(gòu)形成滲透具有很好的效果，但這還是從系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)外部施加的一種壓力和約束，主要起到監(jiān)督和敦促相關(guān)方積極采取行動的作用。至于如何在系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)內(nèi)部生成系統(tǒng)演化以及結(jié)構(gòu)升級的動力，并努力探索一些科學(xué)合理、行之有效的具體運行機制，則還需要對既存的結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)進行理念、制度、機制、方法層面的革新與突破，唯有如此，才能實現(xiàn)內(nèi)外合一，真正實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的良序發(fā)展。具體而言，新時代生態(tài)文明建設(shè)的長效之舉應(yīng)該從以下幾個方面著手和強化：

第一，進一步理解新時代生態(tài)文明發(fā)展理念。新時代生態(tài)文明發(fā)展理念首先體現(xiàn)在對生態(tài)文明的定位上，也就是將生態(tài)文明建設(shè)視作中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。展開來說，理解新時代生態(tài)文明發(fā)展理念，應(yīng)該認識和厘清兩個方面的內(nèi)容，其一，生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展之間并不是此消彼長、互不相容，要從環(huán)境社會學(xué)的視角來理解和領(lǐng)會環(huán)境與經(jīng)濟、工業(yè)與后工業(yè)之間的關(guān)系；其二，生態(tài)環(huán)保、經(jīng)濟發(fā)展、民生福祉三者之間具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，正如習(xí)近平總書記指出的，良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，長期以來，存在著一個觀念上的偏差，認為經(jīng)濟發(fā)展與民生福祉之間是統(tǒng)一的，而生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展之間則具有矛盾和張力，因而生態(tài)環(huán)保與民生福祉之間也就存在沖突，實際上，沒有良好生態(tài)的民生福祉是經(jīng)濟發(fā)展不充分不平衡的結(jié)果，這樣的民生福祉是不完整的。

第二，以人民為中心，構(gòu)建服務(wù)型政府。確立以人民為中心的觀念，培養(yǎng)服務(wù)意識，塑造行動主義精神，真正將生態(tài)文明建設(shè)作為關(guān)乎廣大民眾生存和發(fā)展質(zhì)量的事業(yè)，而不僅僅是一項需要執(zhí)行和落實的政策。要用價值理性替代工具理性，在具體的政策制定和執(zhí)行過程中真正以人民群眾的福祉為旨歸，既要考量關(guān)涉區(qū)域內(nèi)全體民眾福祉的生態(tài)環(huán)境保護，也要考量涉及的具體民眾和相關(guān)主體的利益訴求，抓住真問題，努力摸索和制定真辦法，既要依據(jù)政策對多元涉事經(jīng)濟主體進行治理和規(guī)約，又要盡力幫助和配合他們解決問題，杜絕“一刀切”、消極變通以及“積極的不作為”等現(xiàn)象和問題。

第三，構(gòu)建多元主體合作共治的環(huán)境保護治理生態(tài)。目前來看，雖然不同領(lǐng)域、不同形式的環(huán)保組織都在生態(tài)環(huán)保建設(shè)中積極行動，但我們國家生態(tài)環(huán)保建設(shè)最為重要的主體還是政府，環(huán)保NGO在生態(tài)環(huán)保建設(shè)中的參與機會、參與范圍以及參與程度都還存在較大限制，“如何健全非政府組織是我國社會管理創(chuàng)新面臨的重要問題”。而且，政府在生態(tài)環(huán)境治理中，與治理對象之間主要還是一種“主—客”二分的結(jié)構(gòu)，沒有將治理對象以及相關(guān)的群體作為平等的主體，展開主體間的治理溝通和協(xié)商。要支持與引導(dǎo)各種環(huán)保組織成長和發(fā)展，深刻認識其在社會治理尤其是生態(tài)環(huán)保治理中的積極作用，同時，承認和尊重治理對象以及相關(guān)群體在社會治理中平等的主體地位，積極與之展開溝通對話，謀求生態(tài)環(huán)保治理的良效之策?？傊?，要充分發(fā)揮政府在基本規(guī)約、服務(wù)、引導(dǎo)，環(huán)保組織在專業(yè)知識、宣傳普及、溝通協(xié)調(diào)，治理對象與相關(guān)主體在地域性知識和利益訴求等方面各自的優(yōu)勢，形成合力，努力構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，環(huán)保組織以及治理對象和相關(guān)群體充分參與的多主體間合作共治的環(huán)境保護治理生態(tài)系統(tǒng)。

第四，改進完善機制、科學(xué)施策，構(gòu)造綜合性的機制和方法體系。在進行基礎(chǔ)性的觀念革新與突破的同時，還要對既有結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)中的一些運行機制進行逐步地調(diào)整和變革，比如，對官員的激勵機制采取有利于生態(tài)環(huán)保建設(shè)的調(diào)整，當然，激勵機制的調(diào)整要統(tǒng)籌兼顧，考慮整體性和系統(tǒng)性影響，避免簡單線性思維的干擾。在認識到生態(tài)環(huán)保建設(shè)是與經(jīng)濟、社會以及文化建設(shè)深刻嵌套的系統(tǒng)工程之后，就要尋求多學(xué)科、跨領(lǐng)域、廣視角的生態(tài)環(huán)保機制和方法，比如，將經(jīng)濟學(xué)的基本原理運用到環(huán)境保護中，形成排污權(quán)交易的制度機制；將產(chǎn)權(quán)制度理論應(yīng)用到生態(tài)環(huán)保建設(shè)中，形成環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度；將社會學(xué)、公共管理學(xué)的某些治理視角引入生態(tài)環(huán)保建設(shè)，形成環(huán)境協(xié)商治理機制，在實踐中探索出如“社區(qū)磋商小組”等具體的運行機制和方法?？傊?，生態(tài)環(huán)保建設(shè)作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要在結(jié)構(gòu)的層面進行制度機制的調(diào)整，又要在具體的運行機制和方法上下功夫，真正使基礎(chǔ)性的觀念和制度變革能夠在實踐中邁開腳步。

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基金項目：國家社科基金研究專項項目“服務(wù)型政府理論與實踐研究”（項目號：17VZL016）。

作者簡介：劉文（1991-），男，漢族，山東省安丘市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為服務(wù)型政府、生態(tài)環(huán)保治理。

收稿日期：2018-07-25。