新時(shí)期扶貧中的問(wèn)題與對(duì)策

嚴(yán)曉萍

[提要] 新時(shí)期是要求全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的時(shí)代。脫貧攻堅(jiān)是為了解決貧困地區(qū)、貧困人口需求與發(fā)展不平衡不充分的矛盾。困難在于貧困戶的瞄準(zhǔn)，扶貧工作中形式主義、腐敗問(wèn)題，如何增強(qiáng)貧困人口脫貧內(nèi)生動(dòng)力、特殊貧困群體需求，阻止貧困代際傳遞等；難點(diǎn)在于扶貧工程要符合綠色發(fā)展理念，與綠色產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合，確保新時(shí)期脫貧工作持續(xù)有效進(jìn)行。本文對(duì)此進(jìn)行分析，并提出思考建議。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期；扶貧；問(wèn)題；對(duì)策

本文系2018年河北省社會(huì)科學(xué)院課題（編號(hào)：2018B10）研究報(bào)告

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年9月14日

中國(guó)扶貧攻堅(jiān)工作已經(jīng)進(jìn)行了30多年，從《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》到《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》的實(shí)施，7億多人脫離貧困?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》提出進(jìn)一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕。在精準(zhǔn)扶貧思想指導(dǎo)下，2017年末，全國(guó)農(nóng)村貧困人口3，046萬(wàn)人，貧困發(fā)生率3.1%，成效巨大?！笆糯蟆眻?bào)告提出大扶貧格局觀念，實(shí)施扶貧項(xiàng)目多渠道合作、多領(lǐng)域協(xié)作、多區(qū)域協(xié)作。扶貧同“扶志、扶智”相結(jié)合，消除貧困戶“等、靠、要”現(xiàn)象，以及“有體力、無(wú)能力”現(xiàn)實(shí)。

一、扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

2013～2017年，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金從394億元增加到861億元，累計(jì)投入2，822億元，地方政府債務(wù)1，200億元，用于改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，地方政府債務(wù)994億元和專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金500億元用于易地扶貧搬遷。但從各地報(bào)道的扶貧過(guò)程中依然暴露出很多問(wèn)題。

（一）因病致貧和缺乏資金是致貧主要因素。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布，2017年末全國(guó)農(nóng)村貧困人口3，046萬(wàn)人，貧困發(fā)生率3.1%。致貧因素所占比例，因病致貧占42.2%，缺資金35.4%，缺技術(shù)22.3%，缺勞力16.8%，因?qū)W致貧9%，因殘致貧5.8%，因?yàn)?zāi)致貧9.6%。河北省扶貧辦公布，河北省建檔立卡貧困人口約185萬(wàn)人，貧困發(fā)生率1.86%。致貧原因：因病致貧42萬(wàn)戶，占48%，缺資金13.3萬(wàn)戶，占15.2%；缺勞力11.7萬(wàn)戶，占13.4%；因殘致貧8.3萬(wàn)戶，占9.4%；缺技術(shù)6.7萬(wàn)戶，占7.7%；動(dòng)力不足2.3萬(wàn)戶，占2.6%；因?qū)W致貧1.3萬(wàn)戶，占1.5%；其他原因1.9萬(wàn)戶，占2.2%。2016年河北省有勞動(dòng)能力的貧困人口約為164萬(wàn)人，完全或部分喪失勞動(dòng)能力的約為146萬(wàn)人，患病和無(wú)勞動(dòng)能力人口脫貧任務(wù)艱巨。

（二）扶貧領(lǐng)域中出現(xiàn)的形式主義問(wèn)題

1、精準(zhǔn)填表。有的地方貧困戶情況表需要手填，一式三份，不得出錯(cuò)，不得涂改，耗時(shí)費(fèi)力。為了各級(jí)檢查需要，打印經(jīng)費(fèi)巨大。

2、形式化。為了迎接檢查，有的村制作大型標(biāo)識(shí)牌、宣傳牌，花費(fèi)大。有的把臨街房子內(nèi)外粉刷，而實(shí)際問(wèn)題并未解決。有的地方互相檢查，為了自己不排后，只能給別人打低分，致使考核不能真實(shí)反映扶貧狀況。

3、扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可持續(xù)性差。有的扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏市場(chǎng)連接、技術(shù)支持，服務(wù)支持，“產(chǎn)業(yè)”發(fā)展可持續(xù)性差，扶貧效果不明顯。

4、基層干部壓力大。上級(jí)所有政策都要通過(guò)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部來(lái)執(zhí)行，基層干部面臨“權(quán)力有限，責(zé)任無(wú)限”的工作困境。也有一些貧困戶隱瞞扶貧成果，由第三方評(píng)估來(lái)村里調(diào)查脫貧成果時(shí)，故意不說(shuō)實(shí)話，隱瞞收入，怕脫了貧無(wú)法再繼續(xù)享受政策。這樣對(duì)于扶貧干部們很不公平，否定了工作成效，挫傷了他們工作積極性。

（三）貧困戶缺乏脫貧內(nèi)生動(dòng)力

1、貧困依賴(lài)。有的貧困戶認(rèn)為戴著“貧困戶”的帽子，幫扶有政府，操心有干部，有人救濟(jì)，有人慰問(wèn)，有人給修房子，“貧困戶”帽子成為了一種身份。貧困待遇是國(guó)家給的，存在“不要白不要”的占便宜思想，受助者不愿放棄貧困待遇，采取消極依賴(lài)態(tài)度，寧可不就業(yè)或少就業(yè)，低保、貧困待遇雖不能使他們富裕，但至少可以不勞而獲，使一部分人形成了“貧困依賴(lài)”。

2、貧困戶附加優(yōu)惠。還有的地方農(nóng)村低保戶還有其他的附加優(yōu)惠，有的地方規(guī)定貧困戶生病縣內(nèi)醫(yī)院就醫(yī)零支付，造成有人不愿意出院。有的地方貧困戶、低保戶子女上大學(xué)每年可以申請(qǐng)補(bǔ)助等，貧困成為享受優(yōu)惠政策的“通行證”。

3、殘疾的“代際傳遞”。因孕檢、產(chǎn)檢對(duì)不適宜生育的遺傳疾病監(jiān)控不到位，致使一些農(nóng)村家庭集中出現(xiàn)先天和后天殘疾現(xiàn)象，導(dǎo)致貧困在家庭中“傳遞”，“病病結(jié)合”的不良婚配形成的夫妻殘、一家多殘、后代殘的情況，造成整個(gè)家庭貧困的惡性循環(huán)，很難幫扶脫貧。

（四）扶貧領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象

1、侵占扶貧項(xiàng)目資金。有的干部利用職務(wù)之便虛構(gòu)扶貧項(xiàng)目工程量、套取扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，項(xiàng)目過(guò)程中收受他人好處費(fèi)等。

2、把關(guān)不嚴(yán)。有的工作審核把關(guān)不嚴(yán)，使不符合條件的農(nóng)戶獲得扶貧救助待遇，有的給非貧困戶發(fā)放了專(zhuān)項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。

3、冒領(lǐng)補(bǔ)助。有的貧困人口去世的情況下，仍然上報(bào)，違規(guī)冒領(lǐng)養(yǎng)老金或補(bǔ)助。有的未按照要求將戶口已不在本村的村民進(jìn)行核減，致使其繼續(xù)享受某些扶貧扶持政策。

4、共同犯罪，隱蔽性強(qiáng)。有的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同犯罪，由于當(dāng)?shù)厝罕娋S權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，信息不公開(kāi)，缺乏監(jiān)管漏洞，利用已有養(yǎng)殖項(xiàng)目申報(bào)扶貧項(xiàng)目，侵占退耕還林款、征地補(bǔ)償款等。

二、扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題原因分析

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府職能的一個(gè)重要方面就是采取措施提高窮人的收入水平，推進(jìn)社會(huì)公平，包括起點(diǎn)公平、結(jié)果公平和環(huán)境公平。起點(diǎn)公平指符合條件的人都機(jī)會(huì)均等，都有申請(qǐng)的資格。環(huán)境公平指申請(qǐng)、評(píng)審過(guò)程民主、公開(kāi)、透明。結(jié)果公平是指收入分配的公平，強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷，但也強(qiáng)調(diào)效率，那些沒(méi)有工作的人與有低收入工作的人，在領(lǐng)取了補(bǔ)助差額后，最終可得到的收入會(huì)一樣多，這樣就挫傷了努力工作自助的人積極性，提供了人們拒絕工作的動(dòng)力。正是此動(dòng)機(jī)，引發(fā)了扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中的腐敗、貧困依賴(lài)等問(wèn)題。

搭便車(chē)?yán)碚撘舱J(rèn)為，公共物品一旦存在，每個(gè)社會(huì)成員不管是否對(duì)這一物品做出過(guò)貢獻(xiàn)，都能享受這一物品帶來(lái)的好處。這樣每個(gè)人都想別人去努力，而自己坐享其成。農(nóng)村扶貧、低保這樣的公共福利，要求根據(jù)人均收入來(lái)評(píng)定，但農(nóng)村人均收入的難確定性，會(huì)造成收入相差不多的家庭進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。如果再缺乏民主評(píng)議制度，難免會(huì)出現(xiàn)各種各樣問(wèn)題。

（一）收入核定難。貧困人口認(rèn)定普遍采用的是“農(nóng)民人均純收入”的辦法來(lái)確定資格。但實(shí)際上，農(nóng)村居民收入測(cè)算核定顯得更為復(fù)雜。第一，收入的項(xiàng)目繁多。農(nóng)村居民的家庭收入，除外出打工等貨幣收入外，其主要的收入為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等實(shí)物收入。打工收入雖然是現(xiàn)金收入，但實(shí)際多少只有個(gè)人知道；第二，實(shí)物收入波動(dòng)大。由于投入產(chǎn)出價(jià)格，市場(chǎng)情況變化，收入多少也只有當(dāng)事人知曉；第三，幫撫（扶）費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)以及隱形收入更難核定，沒(méi)有明確證明。

（二）申請(qǐng)程序難免疏漏。農(nóng)村低保戶和貧困戶認(rèn)定工作重心是落在村委會(huì)；村委會(huì)干部是半脫產(chǎn)的，工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放，同時(shí)經(jīng)營(yíng)自家責(zé)任田或其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。因此，有些工作程序就難以到位。基層工作人員的不足，影響了工作的正常開(kāi)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所不但承擔(dān)大量民政工作，還要參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作。農(nóng)村貧困戶、低保戶的調(diào)查、評(píng)議難免流于形式，深入村、戶調(diào)查就很難實(shí)現(xiàn)。

（三）監(jiān)督到位困難。農(nóng)村家庭收入統(tǒng)計(jì)的不準(zhǔn)確性，基層工作人員的不足，給申報(bào)工作造成一定的困難，如果村、鎮(zhèn)、縣無(wú)論哪一級(jí)沒(méi)有按照公平、公開(kāi)、公示的制度進(jìn)行評(píng)審，既沒(méi)有群眾監(jiān)督，也缺乏法律監(jiān)督，那么錯(cuò)保、漏保、人情保的現(xiàn)象就難以避免。

三、新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)思考建議

脫貧攻堅(jiān)從經(jīng)濟(jì)層面說(shuō)，是為了消除農(nóng)村貧困，補(bǔ)齊全面實(shí)現(xiàn)小康的短板。從政治層面上說(shuō)，是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同發(fā)展，提高政府治理能力、工作能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。隨著政府對(duì)民生問(wèn)題的關(guān)注，扶貧力度加大，扶貧投入逐漸提高，確實(shí)對(duì)農(nóng)村貧困人口的生活起到了“兜底”作用，貧困人口享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的實(shí)惠。“十三五”規(guī)劃提出“綠色發(fā)展”理念，河北省的特色產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、電商扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧、科教扶貧、易地搬遷扶貧、社會(huì)扶貧等八大工程，時(shí)刻踐行著綠色扶貧理念，保證新時(shí)期脫貧工作持續(xù)有效進(jìn)行。

（一）發(fā)展可持續(xù)綠色產(chǎn)業(yè)助力脫貧攻堅(jiān)。精準(zhǔn)脫貧的難點(diǎn)在于穩(wěn)定脫貧不返貧，關(guān)鍵是本地有可持續(xù)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，以解決貧困人口有效就業(yè)問(wèn)題。貧困村脫貧依賴(lài)農(nóng)村整體發(fā)展，是涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理、鄉(xiāng)村振興的大問(wèn)題，僅僅依靠單個(gè)個(gè)體的經(jīng)濟(jì)或者救濟(jì)很難實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)的脫貧，貧困人口主要分布區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)但綠色稀缺資源豐富，有山、有林、有水、有歷史文化底蘊(yùn)，需要在原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上有所突破，利用資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，快速改變貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，破解農(nóng)村實(shí)用技術(shù)人才短缺瓶頸、加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理、改變基礎(chǔ)設(shè)施落后狀況等。

（二）杜絕脫貧攻堅(jiān)中形式主義、腐敗現(xiàn)象，調(diào)動(dòng)基層干部積極性。2018年作為脫貧攻堅(jiān)作風(fēng)建設(shè)年，在全國(guó)范圍開(kāi)展扶貧領(lǐng)域作風(fēng)問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理，避免違規(guī)操作，杜絕形式主義和腐敗關(guān)系重大。基層干部待遇低、責(zé)任大、任務(wù)重、上升通道較窄，是他們面臨的普遍問(wèn)題，提高他們的積極性是保證工作順利進(jìn)行的條件，杜絕扶貧工作中檢查、填表等形式主義，利用網(wǎng)絡(luò)管理減輕工作量。創(chuàng)建扶貧資金網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)相關(guān)部門(mén)涉農(nóng)扶貧資金管理使用情況進(jìn)行全面、全程、實(shí)時(shí)、同步監(jiān)督檢查，群眾也可以在扶貧網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上查看扶貧資金的使用情況。

（三）鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的人就業(yè)，減少現(xiàn)金扶貧。無(wú)論農(nóng)業(yè)還是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)吸收有勞動(dòng)能力貧困人口就業(yè)，政府多提供適合貧困人口群體的工作崗位。對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，規(guī)定領(lǐng)取各種救助、補(bǔ)助的最高年限，或者以提供就業(yè)崗位形式來(lái)取代現(xiàn)金。從一般補(bǔ)貼型救助，逐步轉(zhuǎn)變成就業(yè)促進(jìn)型救助，解決“頭腦貧困”、“志智雙扶”問(wèn)題，這種以人的發(fā)展為中心的救助理念，對(duì)改變貧困人員不積極就業(yè)、改變貧困的代際循環(huán)有積極意義。

（四）加入互聯(lián)網(wǎng)大商圈，發(fā)展電商助推貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧是貧困人口脫貧的重要路徑，但短板在于缺乏集約運(yùn)輸方式，產(chǎn)品沒(méi)有實(shí)現(xiàn)品牌化銷(xiāo)售，低溢價(jià)。而農(nóng)村電商的發(fā)展有利于促進(jìn)品牌形成，增加產(chǎn)品溢價(jià)。

1、加快貧困地區(qū)電商服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善從村-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-縣城的物流體系建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品流通網(wǎng)絡(luò)以及冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品的外運(yùn)創(chuàng)造良好的條件，設(shè)立專(zhuān)業(yè)物流園區(qū)、集散中心、標(biāo)準(zhǔn)化市場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，充分利用村里公共服務(wù)中心設(shè)立農(nóng)村地區(qū)電商服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，有相對(duì)固定的時(shí)間投遞，減少快遞員等候時(shí)間，方便村民。

2、利用虛擬大商圈，促進(jìn)貧困地區(qū)全面發(fā)展。農(nóng)村電商不僅是為了方便村民收發(fā)商品，更重要的功能是擴(kuò)大商圈，帶動(dòng)貧困農(nóng)戶參與電商，推進(jìn)電商與貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)融合。一是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品要形成規(guī)模；二是有自己品牌，與京東、淘寶等大的銷(xiāo)售平臺(tái)相連接，提高農(nóng)產(chǎn)品知名度；三是借用電商平臺(tái)推廣當(dāng)?shù)馗鞣N旅游、文化、自然資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)品的銷(xiāo)售、旅游發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改變農(nóng)村生鮮農(nóng)產(chǎn)品只靠村民自己吆喝，鄉(xiāng)村美景無(wú)人知的狀況。全面促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。

（五）重視特殊貧困群體，給予優(yōu)先扶持、特殊扶持政策

1、重視女性在家庭脫貧中的作用，增強(qiáng)婦女脫貧能力。貧困婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力不足，在扶貧項(xiàng)目培訓(xùn)中要強(qiáng)調(diào)婦女參與程度和參與比例，支持以婦女為主的扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體的發(fā)展。利用社會(huì)救助政策等其他救助項(xiàng)目，培訓(xùn)農(nóng)村有勞動(dòng)能力的婦女，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，給她們提供到城市工作的機(jī)會(huì)，不失為一項(xiàng)有效的貧困地區(qū)婦女脫貧路徑。

2、強(qiáng)制未成年人接受教育，避免貧困的代際傳遞。借鑒墨西哥的“機(jī)會(huì)計(jì)劃”，即貧困家庭領(lǐng)取救助金后，必須保證其子女接受教育，并保證其子女能定期接受體檢。關(guān)注貧困家庭兒童的人力資本投資，強(qiáng)制未成年人接受教育，進(jìn)行素質(zhì)培養(yǎng)，扶智為主，避免貧困的代際傳遞。

3、減少殘疾人口出生，降低殘疾人口貧困率。扶貧事業(yè)涉及多個(gè)領(lǐng)域，貧困地區(qū)人口享有的公共衛(wèi)生資源不足，因病致貧返貧現(xiàn)象比較突出。殘疾人口有的是先天性的，需要強(qiáng)化農(nóng)村育齡夫婦婚檢和育齡婦女孕期檢查、篩查，把出生缺陷產(chǎn)前篩查和新生兒疾病篩查納入貧困地區(qū)扶貧項(xiàng)目之中，減少、杜絕農(nóng)村殘疾人口出生。有的是后天殘疾，意外或外出打工期間，缺乏勞動(dòng)保護(hù)，造成后天殘疾，年齡大時(shí)，喪失勞動(dòng)能力，需要加強(qiáng)危險(xiǎn)行業(yè)勞動(dòng)保護(hù)、規(guī)范工傷保險(xiǎn)等，降低殘疾人口貧困率發(fā)生。

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