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    我國宅基地“三權(quán)分置”法理研究

    2018-11-22 03:27:58梅媛張曉冬
    合作經(jīng)濟(jì)與科技 2018年24期
    關(guān)鍵詞:三權(quán)分置宅基地建議

    梅媛 張曉冬

    [提要] 農(nóng)村地區(qū)人地分離已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象,而當(dāng)前我國宅基地制度所面臨的各類問題,則導(dǎo)致農(nóng)村宅基地被大量閑置。本文在對我國宅基地制度發(fā)展與“三權(quán)分置”提出做出分析與論述基礎(chǔ)上,對我國宅基地“三權(quán)分置”發(fā)展建議進(jìn)行研究與探討。

    關(guān)鍵詞:宅基地;三權(quán)分置;發(fā)展;建議

    基金項目:河北省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室課題:“我國宅基地‘三權(quán)分置法理研究”(編號:HB18FX017)

    中圖分類號:D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

    收錄日期:2018年9月18日

    一、我國宅基地制度的發(fā)展

    (一)我國宅基地制度的演變。我國農(nóng)村宅基地是農(nóng)村土地、農(nóng)村集體建設(shè)用地中重要的組成部分?!罢亍奔捌涔芾碇贫仁寝r(nóng)村人民公社時期的伴生品。1963年3月在《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》中,“宅基地使用權(quán)”的概念被證實提出。1998年《土地管理法》則對城鎮(zhèn)居民宅基地性質(zhì)與農(nóng)村居民宅基地性質(zhì)進(jìn)行了明確的劃分,與此同時,《土地管理法》還提出了“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”這一概念。2007年頒布的《物權(quán)法》則對“宅”與“基”的用益物權(quán)進(jìn)行了明確界定,即“宅”為農(nóng)村居民私有性質(zhì),而“基”則歸為集體所有。迄今為止,立法領(lǐng)域并沒有出臺對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓做出具體規(guī)定和闡述的法律法規(guī),但隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作臨近收尾階段,相關(guān)法律法規(guī)的出臺也必然是指日可待。綜上所述,我國宅基地制度的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下階段:一是人民公社時期明確了居民對宅基地的使用權(quán)以及集體對宅基地的所有權(quán);二是1998年的《土地管理法》將“宅基地所有權(quán)買賣”這一概念變更為“宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓”;三是2007年的《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)用益物權(quán)進(jìn)行了進(jìn)一步的界定。由此可見,我國在法律法規(guī)層面對宅基地所作出的規(guī)定日益細(xì)致化,同時也讓宅基地所具有的性質(zhì)、歸屬得到了進(jìn)一步的明確。

    (二)我國宅基地制度存在的問題。首先,當(dāng)前我國宅基地制度導(dǎo)致人地捆綁問題。在我國宅基地制度中,居民所具有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是居民獲得宅基地使用權(quán)的基本條件,然而隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)與城市化進(jìn)程的發(fā)展,越來越多的農(nóng)村人口開始向城市轉(zhuǎn)移,“空心村”問題恰恰是對這一現(xiàn)象所作出的真實反映。在此背景下,依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所進(jìn)行的宅基地配給制度不僅制約著農(nóng)村土地利用率的提升,而且也制約著城鎮(zhèn)化建設(shè)與城市化進(jìn)程;其次,當(dāng)前我國的宅基地制度讓宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓受到了一定限制。1999年,國務(wù)院辦公廳通過《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》這一文件,明確禁止了農(nóng)村宅基地所有者將宅基地所有權(quán)向城市居民轉(zhuǎn)讓。同年,國務(wù)院辦公廳通過《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》這一文件,明確禁止了城市居民獲得農(nóng)村宅基地所有權(quán)。這兩個文件,從農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓需求雙方角度限制了宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,但也導(dǎo)致了宅基地轉(zhuǎn)讓供需矛盾日益明顯;再次,當(dāng)前我國的宅基地制度導(dǎo)致宅基地所具有的資產(chǎn)資本功能難以得到充分的實現(xiàn)。雖然2007年頒布的《物權(quán)法》已經(jīng)明確指出宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán),但是在《物權(quán)法》中卻沒有對宅基地的處分權(quán)、收益權(quán)等做出明確的規(guī)定。與此同時,由于宅基地使用權(quán)的對外轉(zhuǎn)讓被明令禁止,為此,宅基地使用權(quán)的處分與收益主要表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓,這導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓空間受到了極大的限制,也導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)的價值難以得到有效的體現(xiàn);最后,當(dāng)前我國的宅基地制度沒有對權(quán)利存續(xù)期做出明確的規(guī)定。在對宅基地制度的探索中,宅基地使用權(quán)、資格權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)等概念都已經(jīng)逐漸明朗,在此背景下,相對于商品房而言,農(nóng)村宅基地展現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢,即農(nóng)村宅基地使用權(quán)既能夠交易也可以繼承,并且沒有明確的權(quán)利存續(xù)期,而使用年限這一優(yōu)勢,是商品房所不具備的,也正是因為這一原因,許多城鎮(zhèn)人口都對農(nóng)村宅基地使用權(quán)趨之若鶩,并導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓供需產(chǎn)生了嚴(yán)重失衡。

    二、我國宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵

    我國宅基地制度所引發(fā)的各類問題,決定了對我國宅基地制度進(jìn)行進(jìn)一步探索的必要性和緊迫性。在此背景下,2018年“一號文件”正式提出了宅基地“三權(quán)分置”的概念,即宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”。

    宅基地的“三權(quán)”,反映出了財產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)的統(tǒng)一,其中,宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán),而宅基地資格權(quán)則屬于人身權(quán),三者雖然相互獨立,但是又密切相關(guān)。宅基地歸集體所有,因此宅基地所有權(quán)是固定的,在此基礎(chǔ)上,無論宅基地由誰使用,宅基地所有權(quán)都呈現(xiàn)出了靜態(tài)特征;擁有宅基地使用權(quán)的主體必須為集體組織成員,這讓宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)出了身份特色;當(dāng)擁有宅基地使用權(quán)的村民在離開集體組織之后,將會失去宅基地使用權(quán),這則讓宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)出了動態(tài)特征。由此可見,宅基地“三權(quán)”由不同法律部門和不同法律規(guī)范規(guī)制,由于宅基地“三權(quán)”之間具有緊密關(guān)系,因此“三權(quán)分置”制度的設(shè)計需要尊重現(xiàn)實需求。

    事實上,“三權(quán)分置”并非一個新的概念,這一政策已經(jīng)在集體土地承包領(lǐng)域得到了施行并在提升集體土地利用率方面產(chǎn)生了重要的推動作用,但需要注意的是,在內(nèi)涵方面,宅基地“三權(quán)分置”與集體土地“三權(quán)分置”具有明顯差異。一方面無論是宅基地“三權(quán)分置”還是集體土地“三權(quán)分置”,都鼓勵農(nóng)民通過租賃、流轉(zhuǎn)等方式來實現(xiàn)宅基地或者集體土地的資產(chǎn)資本功能,從而獲得財產(chǎn)性收入。在此基礎(chǔ)上,宅基地不僅具備居住功能,并且其資產(chǎn)資本功能得到了進(jìn)一步的認(rèn)定;另一方面宅基地“三權(quán)分置”與集體土地“三權(quán)分置”之間存在著明顯的區(qū)別。集體土地“三權(quán)分置”鼓勵流傳與適度集中,而宅基地“三權(quán)分置”所具有的意義更多在于明確宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)的概念與關(guān)系,并不鼓勵將宅基地資源集中在少數(shù)人受眾。

    三、我國宅基地“三權(quán)分置”發(fā)展建議

    (一)推動《宅基地法》與《物權(quán)法》對接。我國農(nóng)村宅基地具有不動產(chǎn)性質(zhì),因此推動《宅基地法》與《物權(quán)法》對接十分必要。具體而言,我國《物權(quán)法》第13章中153、154、155條已經(jīng)對宅基地使用權(quán)的獲取、使用、轉(zhuǎn)讓等做出了規(guī)定,而《宅基地法》需要對這些內(nèi)容做出具體的闡釋與體現(xiàn)。與此同時,為了與《物權(quán)法》中集體不動產(chǎn)所有權(quán)規(guī)定實現(xiàn)對接,《宅基地法》需要明確我國農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬以及相應(yīng)權(quán)利。另外,在擔(dān)保物權(quán)、用益物權(quán)方面,《宅基地法》也有必要與《物權(quán)法》實現(xiàn)對接,這要求《宅基地法》需要體現(xiàn)擁有宅基地使用權(quán)的主體對宅基地所享有的權(quán)利。

    (二)確認(rèn)宅基地法律權(quán)屬。首先,宅基地具有物權(quán)屬性。為此,《宅基地法》需要對宅基地所有權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行細(xì)化,明確規(guī)定宅基地所有權(quán)人、使用權(quán)人所具有的權(quán)利,并明確規(guī)定宅基地使用權(quán)人的權(quán)利行使范圍,避免宅基地使用權(quán)人對宅基地所有權(quán)人的合法權(quán)利造成侵害;其次,宅基地的物權(quán)屬性具有特殊性。為此,《宅基地法》在明確宅基地的集體所有權(quán)基礎(chǔ)上,有必要賦予所有權(quán)人對宅基地進(jìn)行糾正、收回和調(diào)整的權(quán)利,并對相應(yīng)程序做出明確;最后,宅基地具有用益物權(quán)屬性。為此,在《宅基地法》中,需要重視為宅基地權(quán)利人提供自主權(quán)空間,從而推動宅基地用益物權(quán)的充分體現(xiàn)。

    (三)圍繞“三權(quán)分置”構(gòu)建保障體系。首先,在管控制度方面,《宅基地法》有必要對宅基地用途與規(guī)劃做出明確規(guī)定。如針對找出標(biāo)準(zhǔn)多占用宅基地、不按用途使用宅基地的行為,需要出臺相應(yīng)的管制辦法進(jìn)行處理,而對于構(gòu)成犯罪的行為,則需要依法追究刑事責(zé)任;其次,《宅基地法》需要對宅基地資格權(quán)進(jìn)行保護(hù)。如,對于宅基地出租期限需要做出明確,從而避免出現(xiàn)以租賃之名行轉(zhuǎn)讓之實的現(xiàn)象;再次,《宅基地法》需要對轉(zhuǎn)讓權(quán)進(jìn)行適度開放。宅基地轉(zhuǎn)讓是實現(xiàn)宅基地資產(chǎn)資本功能的有效手段,因此,明確流轉(zhuǎn)條件并開放流轉(zhuǎn)具有必要性;最后,《宅基地法》需要對私權(quán)泛濫現(xiàn)象進(jìn)行管制。這要求《宅基地法》能夠平衡轉(zhuǎn)讓權(quán)與資格權(quán),對于非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象則需要沒收非法所得并處以罰款。

    四、結(jié)語

    宅基地“三權(quán)分置”的提出,在提升農(nóng)村地區(qū)宅基地利用率、提升農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入、推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等自由流動等方面具有不容忽視的意義。為此,實現(xiàn)《宅基地法》與《物權(quán)法》對接、確認(rèn)宅基地法律權(quán)屬、圍繞“三權(quán)分置”構(gòu)建保障體系十分必要。

    主要參考文獻(xiàn):

    [1]韓立達(dá),王艷西,韓冬.農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”:內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)與實現(xiàn)形式[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2018(7).

    [2]宋志紅.宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計[J].法學(xué)評論,2018.36(4).

    [3]韓文龍,謝璐.宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能困境與實現(xiàn)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2018(5).

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